اندازه دولت

علی سرزعیم

کانون توجه مباحث انتخاب عمومی دولت می‌باشد. در مباحث آغازین این سلسله مقالات، دیدگاه‌های هنجاری (normative) نسبت به دولت عرضه شد به این معنی که این سوال مورد توجه قرار گرفت که دولت چه وظایفی دارد و چرا باید نهادی به اسم دولت وجود داشته باشد. در مرحله بعد مقالاتی عرضه شد که به این موضوع می‌پرداخت که وقتی نهاد دولت خصوصا دولت مدرن در اقتصاد مدرن ایجاد می‌شود چه تبعاتی به دنبال دارد. در این راستا موضوعاتی چون رای‌دهی، نقش گروه‌های ذی‌نفع و بوروکراسی مطرح شد و هر کدام به تفکیک مورد بررسی قرار گرفت. به عبارت دیگر هرچه به جلوتر آمدیم از نگاه هنجاری فاصله گرفته و نگاه توصیفی غالب شد و تلاش شد تا چارچوبی تئوریک برای توصیفات صورت گرفته، فراهم شود. حال می‌توان با اتکا به مباحث قبلی موضوع محوری انتخاب عمومی یعنی دولت را با دقت و صراحت بیشتری مورد توجه قرار داد و به نوعی با جمع‌بندی روی موضوع دولت، به یک جمع‌بندی کلی از کلیه مباحث قبل دست یافت. این جمع‌بندی حول موضوع اندازه دولت خواهد بود. اندازه دولت به نوعی تبلور عینی، واقعی و عملی نقش و کارکرد دولت در اقتصاد است. لذا هر چقدر هم که بتوان وظایف دولت را در تعاریف محدود کرد با نگاه به بودجه دولت می‌توان دریافت که در عمل دولت به چه شکلی در اقتصاد ظاهر شده و این تعاریف تا چه حد مورد توجه قرار گرفته است.

یک واقعیت غیرقابل انکار در همه کشورهای توسعه یافته این است که اندازه دولت در قرن بیستم افزایش قابل‌توجهی یافته است. این افزایش در مقطع چشمگیرتر از دیگر ایام بوده است. مقطع اول پس از وقوع بحران بزرگ در غرب و دیگری پس از جنگ جهانی دوم است. واقعیت دیگر این است که در دهه‌های پایانی قرن بیستم رشد اندازه دولت در کشورهای غربی کند و حتی معکوس گردیده است. این روند با روی کارآمدن خانم تاچر در انگلیس و ریگان در آمریکا به شکل چشمگیری آغاز گردید. حال سوالی که بلافاصله مطرح می‌شود، این است که:

۱) چه عاملی موجب آن گردیده تا اندازه دولت در طی قرن بیستم و حتی قرن نوزدهم افزایش یابد؟

۲) چه عاملی رشد اندازه دولت در سال‌های بعد از جنگ جهانی دوم را تشدید نمود؟

۳) چه عاملی موجب گردیده تا در سال‌های پایانی قرن بیستم رشد دولت کند و حتی معکوس گردد؟

۴) سوال مهم دیگر این است که چرا الگوی رشد اندازه دولت در کشورهای مختلف متفاوت است؟

در ادامه تلاش می‌کنیم تا پاسخ‌هایی برای این سوالات عرضه کنیم.

تئوری‌های توضیح‌دهنده رشد اندازه دولت

دولت به عنوان عرضه‌کننده کالاهای عمومی: قبلا اشاره شد که نقش کلاسیک دولت تامین کالاهای عمومی و حذف اثرات بیرونی عنوان می‌شود. حال برخی معتقدند که با افزایش درآمد شهروندان، تقاضای آنها برای کالاهای عمومی افزایش یافته است. به عبارت دیگر با رشد اقتصاد و گسترش فعالیت‌های اقتصادی و بالا رفتن درآمد سرانه مردم، تقاضای کالاهای عمومی افزایش می‌یابد. در نتیجه مردم به دولت‌های بزرگتر و کاندیداهایی که وعده خدمات دولتی بیشتری دهند، رای می‌دهند و به همین دلیل دولت‌ها رشد و گسترش می‌یابند. در توضیح این تبیین باید گفت که با پیچیده شدن جوامع، دولت‌ها نیز کارویژه‌های بیشتری پیدا می‌کنند و وظایف مضاعفی را متقبل می‌شوند. به بیان ساده اگر در دنیای ماقبل مدرن نقش دولت‌ها در ایجاد امنیت، صیانت از راه‌ها و احیانا توزیع آب در مناطق کم آب خلاصه می‌شد در دنیای مدرن دولت‌ها نقش‌های مضاعفی یافته‌اند. مثلا با رشد و گسترش پدیده موبایل و خطوط مخابرات تنظیم‌گری دولت در تخصیص پهنای باند به امری گریزناپذیر مبدل شده است. چنین نقشی در گذشته برای دولت‌ها به هیچ عنوان متصور نبود.

تئوری رودریک: دنی رودریک استاد اقتصاد دانشگاه هاروارد با نگاه به تجارت بین‌الملل توضیحی متفاوت برای رشد اندازه دولت عرضه کرده است. از دید وی هرچه اقتصاد یک کشور بازتر شود، این کشور در قبال نوسانات قیمت کالاهای وارداتی و صادراتی که به شکل شوک‌های رابطه مبادله ظاهر می‌شود، آسیب‌پذیرتر خواهد بود. از این رو دولت‌ها از طریق ایجاد برنامه‌های حمایتی مختلف از بیکاران و دیگر برنامه‌های اجتماعی می‌توانند ریسک چنین نوساناتی را برای شهروندانشان کاهش دهند. ارائه چنین خدماتی به دولت‌ها نیازمند صرف هزینه‌های قابل توجه است. از این رو در طی قرن بیستم که پدیده جهانی شدن شدت گرفته، هزینه‌های دولت نیز افزایش یافته و اندازه دولت بزرگتر شده است. به نظر رودریک در کشورهای در حال توسعه که دولت فاقد توانایی لازم برای ارائه موثر چنین خدماتی است، گسترش دولت برای استخدام افراد بیشتر و مصون کردن آنها از ریسک‌های ناشی از تجارت بین‌الملل انتخابی طبیعی بوده است. در نقد این تئوری می‌توان به این واقعیت توجه کرد که رشد عمده دولت‌ها بیشتر در هنگام بحران‌های داخلی نظیر بحران بزرگ بوده است و در این ایام هنوز نوسانات تجارت بین‌الملل آنقدر جدی نبوده که بتواند چنین تبعات بزرگی را به دنبال داشته باشد. در بهترین حالت می‌توان قبول کرد که مکانیزم‌های دیگری رشد اندازه دولت را موجب شده باشند، اما جهانی شدن اقتصاد این رشد را تقویت و تشدید کرده باشد.

نقش تمرکز جمعیتی در اندازه دولت: بر اساس این تحلیل وقتی که مردم در برخی نقاط متمرکز باشند، نیاز بیشتری به خدمات دولتی یعنی کالاهای عمومی و مداخلات دولت پیدا می‌کنند. در شرایطی که مردم در روستاهای پراکنده پخش هستند، دولت‌ها نمی‌توانند کارکردهای جدی داشته باشند. رشد شهرها در طی دو قرن اخیر عاملی است که به صورت طبیعی نیاز مردم به دولت را افزایش داده است؛ چرا که با تجمع انسان‌ها مقوله اقتصاد مقیاس مطرح می‌شود و توجیه اقتصادی تمرکز انجام برخی امور توسط یک نهاد خاص یعنی دولت فراهم می‌گردد. به رغم اینکه این تحلیل، معقول و قابل قبول به نظر می‌رسد، اما تایید تجربی چندانی برای آن پیدا نشده است.

نقش اثرات باومول در رشد اندازه دولت: تئوری باومول این است که اگر در یک بخش اقتصاد بهره‌وری بالا رود و به تبع آن دستمزدهای آن بخش افزایش یابد، همه نیروی کار تمایل می‌یابد تا در این بخش فعالیت کند. بخش‌های دیگر برای حفظ نیروی کار خود ناچار می‌شوند تا دستمزدهای خود را افزایش دهند. حال همین دیدگاه در مورد بخش دولتی نیز اعمال شده است. برخی معتقدند که رشد تکنولوژی که واقعیتی انکارناکردنی در جهان معاصر است، بیشترین اثر خود را در بخش خصوصی داشته است. در نتیجه دستمزدهای بخش خصوصی بالا رفته است. دولت‌ها برای حفظ نیروهای خود ناچار شده‌اند دستمزدهای خود را افزایش دهند؛ چرا که فعالیت‌های بخش دولتی از جنس خدماتی است که چندان وابسته به تکنولوژی نیست و پیشرفت تکنولوژی اثرات کمتری در رشد بهره‌وری بخش دولتی داشته است. برخی مطالعات تجربی وجود چنین واقعیتی را در آمریکا، سوئد، اتریش، سوئیس تایید کرده‌اند.

در نقد این دیدگاه باید به چند نکته توجه داشت. نخست آنکه اثرات باومول می‌تواند در رشد اندازه دولت موثر باشد، اما شاید نتواند همه رشد اندازه دولت را توجیه کند. نکته دوم این است که بالا رفتن دستمزدهای بخش دولتی شاید ناشی از عقب ماندن بهره‌وری بخش دولتی از بخش خصوصی نباشد بلکه بیشتر به دلیل ماهیت انحصاری فعالیت بخش دولت باشد. از آنجا که در هر کشور تنها یک دولت وجود دارد و دولت‌ها در عرضه خدمات عمومی بدون رقیب هستند، در قیمت‌گذاری خدمات خود به شکل انحصاری عمل می‌کنند و دستمزدهای بالاتری از دستمزدهای رقابتی طلب می‌کنند. نکته سوم این است که شاید تحلیل باومول را بیشتر بتوان در مورد آنچه که «مصرف نهایی» خوانده می‌شود صادق دانست، اما در مورد دیگر اقلام خیلی صادق نباشد. اگر آمار مربوط به نسبت هزینه مصرف نهایی به تولید ناخالص داخلی را نگاه کنیم، در می‌یابیم که این نسبت در فاصله سال‌های ۱۹۶۰ تا ۱۹۹۵ برای همه کشورهای عضو OECD به جز آمریکا افزایش یافته است.

نقش باز توزیع در گسترش دولت: برخی از محققین انتخاب عمومی اساسا نسبت به نگاه هنجاری به دولت یعنی اینکه دولت‌ها چه کارهایی باید انجام دهند بدبین هستند و معتقدند که مهمترین کارکرد دولت‌ها بازتوزیع درآمد است. دولت‌ها وجود دارند تا چنین بازتوزیع منابعی را انجام دهند، لذا کسانی که از این بازتوزیع منتفع می‌شوند حامیان اصلی ایجاد و گسترش دولت هستند. ملتزر و ریچارد (۱۹۷۸، ۱۹۸۱، ۱۹۸۳) مدلی ساخته‌اند که نشان می‌دهد هرچه کارآیی فرد بیشتر باشد، نرخ مالیات کمتری را ترجیح می‌دهد اما اگر کارآیی فرد کم باشد، نرخ مالیات بالایی را انتخاب می‌کند. این مدل به نوعی وجود واقعیت بازتوزیع را در هنگام رای دادن منعکس می‌کند.

نقش ایدئولوژی‌ها: دیدگاه دیگری که در راستای دیدگاه بازتوزیع مطرح شده بر نقش ایدئولوژی‌ها تاکید می‌کند بر اساس این دیدگاه، دولت‌های با گرایش چپ، بیشتر به دولت‌های بزرگ تمایل دارند اما دولت‌های با گرایش راست دولت‌های کوچک‌تر را می‌پسندند. با توجه به این تحلیل روند افزایش اندازه دولت را می‌توان به گسترش دیدگاه‌های چپ طی قرن بیستم نسبت داد و کاهش اندازه دولت در سال‌های پایانی قرن بیستم را ناشی از رشد دیدگاه‌های نولیبرال و راست تلقی نمود.

نقش طبقه متوسط: برخی محققین با الهام از تئوری رای دهنده میانی، نقش ممتازی را برای طبقه متوسط در شکل‌دهی به اندازه دولت قائلند. از دید آنها اگر وضعیت طبقه متوسط به طبقات بالای جامعه نزدیک باشد، آنها تمایل کمی به بزرگ شدن دولت و انجام بازتوزیع نشان می‌دهند، اما هرچه این فاصله بیشتر باشد و فاصله طبقه متوسط با طبقات پایین جامعه کمتر باشد، تمایل به بازتوزیع بیشتر می‌گردد.

نقش گروه‌های ذی‌نفع: یک دیدگاه رایج این است که گروه‌های ذی‌نفع موجب می‌شوند تا دولت‌ها بزرگتر شوند چرا که آنها با فشارهای مختلف به دولت دامنه مقررات و فعالیت‌های دولت را گسترش می‌دهند تا منفعت بیشتری کسب کنند. به عنوان مثال، نفع برخی گروه‌های ذی‌نفع در کشیده شدن یک خط ریلی جدید است و این هزینه با لابی‌ها و رایزنی‌های پشت پرده نهایتا به بودجه دولت تحمیل می‌گردد. مثال اتحادیه رانندگان کامیون و اتوبوس است که از بزرگ شدن اتوبان‌ها منتفع می‌شوند و در این راستا تلاش می‌کنند. از دید برخی محققین وجود رشد اقتصادی و ثبات سیاسی در کشورهای توسعه یافته در سال‌های بعد از جنگ جهانی دوم موجب گردیده تا شبکه‌ها و گروه‌های ذی‌نفع به سرعت رشد یابند و بتوانند با لابی‌های خود اندازه دولت را افزایش دهند. این افراد افت رشد اقتصادی کشورهای توسعه یافته در سال‌های پایانی قرن بیستم را نیز نتیجه فعالیت گروه‌های ذی‌نفع می‌دانند. در مقابل این دیدگاه باید به این نکته توجه داشت که برخی از فعالیت گروه‌های ذی‌نفع ناظر به کاهش برخی هزینه‌ها و کسب معافیت مالیاتی و مسائلی مانند آن است. لذا واقعا نمی‌توان از پیش مدعی شد که خالص اثر گروه‌های ذی‌نفع موجب شده که آیا اندازه دولت بزرگ شود یا نه.

نقش دولت به عنوان کاهش دهنده هزینه‌های مبادله: تحلیل دیگر از آن داگلاس نورت و والیس (۱۹۸۲) است. به نظر آنها جامعه مدرن جامعه‌ای فوق العاده تخصصی شده است. افزایش تخصصی شدن موجب می‌گردد که هزینه‌های مبادله افزایش یابد. یک راه غلبه بر این هزینه‌های مبادله افزایش نیروهای مدیریتی و پرسنل اداری است. به نظر نورث و والیس، گروه‌های ذی‌نفع ایجاد می‌شوند نه برای اینکه دولت بازتوزیعی را انجام دهد بلکه برای تحت فشار قراردادن دولت در جهت کاهش هزینه‌های مبادله. به عبارت دیگر گروه‌های ذی‌نفع از دولت می‌خواهند تا با گسترش فعالیت‌های خود این هزینه‌های مبادله که به اقتصاد تحمیل می‌شود را کاهش دهد. شاهد مدعای آنها این است که در طی سال‌های گذشته هزینه‌های غیردفاعی و هزینه‌هایی غیرانتقالی (یعنی پرداخت به گروه‌های خاص را در بر نمی‌گیرد) سریع‌تر از کل بودجه دولت رشد کرده است. از دید آنها نتیجه فعالیت گروه‌های ذی‌نفع لزوما امری منفی نیست بلکه می‌تواند به افزایش بهره‌وری آنها کمک کند. این تحلیل نورث و والیس در ادامه تحلیلی است که مهمترین دلیل وجودی دولت را کاهش هزینه مبادله می‌داند نه ارائه کالاهای عمومی. اشکال اصلی این دیدگاه این است که تبیین ارائه شده بسیار کلی و مبهم است و به راحتی نمی‌توان شاخص‌هایی فراهم کرد تا به نقد آن پرداخت.

نقش بوروکراسی‌ها در بزرگ شدن دولت: یک تحلیل دیگر این است که بوروکراسی‌ها در گسترش دولت نقش ویژه‌ای دارند. به دلیل اینکه انجام امور دولتی دارای پیچیدگی‌هایی است، مردم و نمایندگانشان نمی‌توانند تخمین درستی از هزینه‌های واقعی انجام امور دولتی داشته باشند. به عبارت دیگر یک عدم تقارن اطلاعاتی میان آنها وجود دارد که به بوروکرات‌ها اجازه می‌دهد تا خواست‌های بودجه‌ای خود را به پارلمان تحمیل کنند. بوروکرات‌ها بودجه بیشتری را برای افزایش دستمزد خود، تشریفات اداری و گسترش سازمان‌هایشان طلب می‌کنند. لذا از گسترش دولت حمایت می‌کنند. اشکالات چندی بر این دیدگاه وارد است. نخست باید توجه داشت که سقف درآمدی کارمندان دولت محدود است و نمی‌توان در دستگاه‌های دولتی دستمزدهای غیرمتعارف پرداخت نمود. مضافا روسای تشکیلات دولتی معمولا در اختیار افرادی است که غالبا سه یا چهار سال در یک پست باقی می‌مانند. اگر این افراد تلاش کنند تا بودجه سازمان خود را گسترش دهند، این تلاش‌ها بعد از دو تا سه سال به نتیجه می‌رسد و نفع مستقیمی به آنها نمی‌رسد. لذا نمی‌توان انتظار داشت که آنها لزوما از چنین اقداماتی استقبال کنند. البته بوروکرات‌های میانی چنین انگیزه‌ای خواهند داشت، چرا که با گسترش سازمان‌ها امکان رشد و ترقی آنها بیشتر می‌شود. یکی از شواهدی که برای تایید این مساله عنوان شده، نرخ بالاتر مشارکت کارمندان دولت در انتخابات نسبت به بقیه اقشار است، چرا که این افراد دغدغه بیشتری نسبت به وضعیت دولت دارند و از تغییرات آن بیشتر تاثیر می‌پذیرند. در میان کارمندان دولت نیز وضعیت کارمندان دولت‌های محلی و ایالتی خاص تر است و مشارکت شان نسبت به کارمندان دولت فدرال بیشتر است، زیرا تاثیر رای آنها در وضعیت دولت محسوس تر خواهد بود. در عین حال باید به ذکر این نکته پرداخت که شواهد آماری متناقضی در این رابطه وجود دارد و نمی‌توان به یک جمع‌بندی قطعی رسید. برخی از محققین معتقدند که نقش بوروکرات‌ها در گسترش دولت را نباید خیلی در انتخابات جست‌وجو کرد، بلکه در حوزه‌هایی که نشست‌های عمومی تعیین‌کننده است، کارمندان دولت نقش موثرتری را ایفا می‌کنند.

تئوری توهم مالی: پیام محوری این تئوری این است که نمایندگان مجلس و بوروکرات‌ها می‌توانند به سادگی مردم را در مورد اندازه واقعی دولت فریب دهند. استدلالی که در پس این تئوری قرار دارد این است که مردم اندازه دولت را بر حسب مالیاتی که می‌پردازند می‌سنجند. حال اگر نمایندگان مجلس و بوروکرات‌ها بخواهند اندازه دولت را بزرگ کنند به نحوی که مستقیما مالیات مردم افزایش یابد، با واکنش عمومی روبه‌رو می‌شوند. لذا اینکار را به شکلی غیرمستقیم انجام می‌دهند. به عنوان مثال، کسی که اجاره خانه می‌دهد ممکن است با این طرح که خدمات آموزشی رایگان افزایش یابد به شرطی که هزینه‌های آن از محل مالیات بر ملک تامین شود مخالفت نمی‌کنند، چرا که متوجه این مساله نیستند که مالیات بر خانه نهایتا اثر خود را روی اجاره خانه آنها ظاهر می‌کند. در پایان باید اذعان کرد که تایید تجربی چندانی برای این دیدگاه پیدا نشده است.

تئوری کشش‌پذیری مالیات: بر اساس این تئوری تحولات تکنولوژیک در کنار تحولات اجتماعی- اقتصادی امکان گسترش دولت را فراهم کرده است. در گذشته زنان عمدتا در خانه کار می‌کردند و بابت این کار پولی دریافت نمی‌کردند، اما اینک در بازار کار حضور فعال دارند و بابت کارهای خانه پرداخت‌هایی صورت می‌گیرد. همچنین در گذشته افراد به صورت غیررسمی روی زمین کار می‌کردند، اما اینک به شکل مجتمع در کارخانه‌ها به فعالیت می‌پردازند. این تغییرات اجتماعی- اقتصادی امکان مالیات گیری و دنبال کردن مسیرهای درآمدزایی در جامعه را تسهیل کرده است. همچنین رشد و گسترش تکنولوژی اطلاعات و مبادلات اینترنتی امکان بیشتری برای مالیات گیری فراهم ساخته است. بر اساس این تئوری بوروکرات‌ها با استفاده از این تحولات امکان گسترش بوروکراسی‌ها را پیدا کردند.

جمع‌بندی:

در مجموع تحلیل‌هایی که در مورد دلایل رشد و گسترش دولت ارائه شده را می‌توان به دو دسته تقسیم نمود، یک دسته از این تئوری‌ها معتقدند که قدرت اساسی در میان شهروندان است و شهروندان به اشکال مختلف تصمیمات مختلفی ناظر بر گسترش دولت می‌گیرند. دیدگاه ناظر بر نقش باز توزیع دولت، دیدگاه رودریک، دیدگاه دولت به عنوان عرضه‌کننده خدمات عمومی به نوعی نشان دهنده چنین گرایشی هستند، اما برخی دیگر از این تحلیل‌ها دولت را مافوق جامعه قلمداد کرده و عناصر دولتی را عامل گسترش دولت معرفی می‌کند. می‌توان ادعا کرد که هر دو این دو دسته تحلیل به طور همزمان صادق است، چرا که رشد اندازه دولت چنان امر جدی، مهم و بزرگی است که هیچ کدام از این تحلیل‌ها به تنهایی نمی‌تواند این واقعیت را تبیین کند. در پایان لازم به ذکر است که دامنه تحلیل‌هایی که برای این موضوع ارائه شده محدود به موارد گفته شده نیست، بلکه تحلیل‌های جدیدی که توسط برخی محققین ارائه شده موید آن است که ساختار نظام سیاسی، سیستم رای گیری و وضعیت نهادهای سیاسی همگی می‌توانند بر اندازه دولت موثر باشند.