ضرورت بهبود نظام آماری
سرشماری ثبتی‌مبنای ۱۴۰۵، آزمونی فراتر از یک پروژه آماری
دکتر اشکان شباک*
جناب آقای پزشکیان، رئیس‌جمهور محترم کشورمان، در ۱۲ شهریور ۱۴۰۵ در نشستی درباره «زیست‌بوم تحول دیجیتال» با صراحت اعلام کردند اجرای طرح سرشماری ثبتی‌مبنا «از نان شب برای ما واجب‌تر است» و تاکید کردند که با اجرای صحیح این طرح، کشور را می‌توان درست مدیریت کرد.
شنیدن این سخن به خودی خود جای خشنودی فراوان دارد، زیرا نشان می‌دهد رئیس‌جمهور نه‌تنها به اهمیت این طرح، به‌عنوان مقدمه‌ای بر تحول در نظام حکمرانی با رویکرد داده‌محور، آگاهی دارد بلکه داده‌ها و آمار را از یک حوزه صرفا فوق‌تخصصی و اجرایی، به سطح یکی از الزامات بنیادین حکمرانی کلان کشور ارتقا داده است. ذکر این تعبیر صرفا یک شعار نیست بلکه آن را می‌توان نشانه‌ای از آگاهی و باوری عمیق به نقشی دانست که آمار و داده‌های معتبر برای مدیریت و تصمیم‌گیری مبتنی بر شواهد در کشور ایفا می‌کنند. تاکید بر ضرورت گذار به سرشماری ثبتی‌مبنا، از نیاز واقعی حکمرانی حکایت دارد. کشوری که می‌خواهد منابع خود را عادلانه‌تر تخصیص دهد، سیاست‌های اقتصادی را دقیق‌تر طراحی کند و آثار تصمیماتش را بسنجد، به آمار رسمی دقیق، معتبر و بهنگام نیاز دارد. اما باید توجه کرد که اهمیت سرشماری ثبتی‌مبنا فقط در کاهش هزینه و کنار گذاشتن پرسش‌نامه‌های کاغذی نیست. این روش تحولی مهم در نظام آمار ملی و پیش‌نیاز اساسی برای استقرار و اجرای حکمرانی داده‌محور در کشور است. با این وجود، در آستانه روز آمار و برنامه‌ریزی، سخن رئیس‌جمهور فرصتی است برای طرح پرسشی بنیادی‌تر از اجرای طرح سرشماری ثبتی‌مبنا: آیا نظام آماری کشور، از نظر ساختار نهادی، توان تخصصی، زیرساخت حقوقی و کیفیت مدیریت، برای این تحول آماده است؟
در یادداشت پیشین با عنوان «جراحی‌های اقتصادی با تیغ کند نظام آماری» به این نکته اشاره کردم که اصلاحات اقتصادی بدون پشتوانه آماری مناسب، ممکن است به تصمیماتی پرهزینه با نتایجی نامطمئن منجر شود. اکنون سرشماری ثبتی‌مبنای ۱۴۰۵ همان مساله را در مقیاسی دیگر پیش روی ما قرار می‌دهد: اگر آمار، زیرساخت تصمیم‌گیری کشور است، آیا نهادی که مسوولیت تضمین کیفیت آن را بر عهده دارد، از اختیارات و ظرفیت متناسب نهادی و توان مدیریتی و راهبردی لازم برخوردار است؟
تغییر روش سرشماری، فراتر از اتصال پایگاه‌های داده
در سرشماری سنتی، اطلاعات موردنیاز از طریق مراجعه به خانوارها و تکمیل پرسش‌نامه گردآوری می‌شود. در روش ثبتی‌مبنا، بخش مهمی از اطلاعات از ثبت‌ها و پایگاه‌های اداری موجود استخراج، پیوند و پردازش می‌شود و در موارد لازم، عملیات میدانی یا روش‌های تکمیلی برای رفع کمبودها و اعتبارسنجی به کار می‌رود. این تحول می‌تواند هزینه و بار پاسخ‌گویی مردم را کاهش دهد، امکان تولید آمارهای بهنگام‌تر را فراهم کند و ظرفیت نظام آماری را برای پاسخ به نیازهای جدید افزایش دهد. بااین‌حال، برخورداری از چندپایگاه داده، اتصال سامانه‌ها یا تشکیل یک پایگاه اطلاعاتی یکپارچه، به‌خودی‌خود به معنای تولید آمار ثبتی‌مبنای معتبر نیست. داده‌های اداری معمولا برای انجام وظایف اجرایی دستگاه‌ها گردآوری شده‌اند، نه لزوما برای پاسخ‌گویی به همه نیازهای آماری. ممکن است تعریف یک متغیر در دو دستگاه متفاوت باشد؛ نشانی‌ها به‌روز نباشند؛ برخی افراد یا خانوارها در ثبت‌ها پوشش داده نشوند؛ شناسه‌ها برای پیوند مطمئن رکوردها کفایت نکنند؛ یا اطلاعات موجود، وضعیت واقعی جمعیت را با تاخیر منعکس کنند. ازاین‌رو، سرشماری ثبتی‌مبنا یک زنجیره پیچیده و به هم‌پیوسته است: ارزیابی کیفیت داده‌های اولیه، استانداردسازی و پاک‌سازی، پیوند رکوردها، تشکیل ثبت آماری از ثبت‌های اداری، سنجش پوشش، شناسایی خطاها، اجرای عملیات تکمیلی و در نهایت اعتبارسنجی نتایج. ضعف در هر حلقه می‌تواند به خطا در محصول نهایی منجر شود.
تجربیات فعالیت‌های آماری پیشین می‌تواند برای اجرای سرشماری نفوس و مسکن درس‌آموز باشد. در ارزیابی کارشناسی این تجربه‌ها، مسائلی نظیر کمبود تجربه و تخصص لازم در سطح کلان، فشردگی زمان آماده‌سازی، محدودیت فرصت آزمون تجهیزات و فرآیندها، تغییرات برنامه اجرایی، دشواری هماهنگی عوامل ستادی و استانی و تاخیر در پردازش و انتشار نتایج، پرسش‌هایی جدی درباره کیفیت برنامه‌ریزی و نظارت هر سرشماری ایجاد می‌کند. اگر مشکلات شناسایی‌شده به درس‌آموخته‌های رسمی تبدیل نشوند، احتمال تکرار آنها در پروژه‌ای بزرگ‌تر و پیچیده‌تر وجود دارد. در فعالیت‌های آماری، پایان عملیات میدانی با موفقیت آماری یکسان نیست. محصول نهایی یک سرشماری، صرفا تکمیل پرسش‌نامه‌ها یا پایان مراجعه به واحدها و یا اتصال رکوردها نیست. محصول نهایی، آماری است که باید از کیفیت و اعتبار کافی برخوردار باشد. خطاهای داده‌ای ممکن است در نگاه نخست آشکار نباشند و تنها در جریان بررسی‌های تخصصی، تطبیق منابع، تحلیل نتایج و سنجش پوشش مشخص شوند. این همان‌جایی است که محصول آماری را از محصولات متمایز می‌کند. اینکه نقص یا خطای آن لزوما در زمان تولید و انتشار آشکار نمی‌شود، از همین رو در نظام آماری، مساله پیش آزمون همه دستورالعمل‌ها و فرآیندها و اعتبارسنجی آنها پیش از اجرای نهایی، برای اطمینان و تضمین کیفیت محصول نهایی اهمیت ویژه‌ای دارد. در نظام آماری، آمار رسمی بی‌کیفیت می‌تواند از نبود آمار نیز آسیب‌زاتر باشد زیرا فقدان آمار، عدم‌قطعیت را آشکار می‌کند و سیاستگذاران را وادار می‌کند با احتیاط بیشتر تصمیم بگیرد. اما آمار معیوب، ممکن است تصمیم‌گیر را به اطمینان کاذب برساند.
آمادگی واقعی را چگونه باید سنجید؟
در خصوص سرشماری‌ها و آمارگیری‌های ملی باید توجه داشت که هرچه اهمیت طرح برای تصمیم‌گیری‌های ملی بیشتر باشد، ضرورت اطمینان از کیفیت محصول نهایی و آزمون‌های اولیه همه فرآیندها و دستورالعمل‌ها و رعایت استانداردهای فنی نیز افزایش می‌یابد. لذا در آستانه اجرای سرشماری ثبتی‌مبنا، اعلام پیشرفت پروژه یا آماده بودن بخشی از سامانه‌ها برای اطمینان از آمادگی آماری کافی نیست. در استانداردهای فنی بین‌المللی اشاره شده که اگر برای انجام یک طرح بزرگ در سطح سرشماری، مقدمات اولیه به‌خوبی دیده نشده و آزمایش نشده باشند، حتی نکات جزئی از جمله «تغییرات متعدد در ساختار اجرایی سرشماری تا ماه‌های نزدیک به اجرا، نبود فهم مشترک از راهبرد اجرایی روشن و قابل فهم برای همه سطوح سازمانی، طرح ایده‌های جدید و نوآورانه بدون فرصت کافی برای آزمون و اعتبارسنجی در مقیاس قابل قبول از نظر فنی، آزمایش نکردن کل زنجیره تولید آمار طراحی‌شده در شرایط واقعی یا شبه‌واقعی و نبود امکان بررسی نتایج شبیه‌سازی برای طراحی و اجرای نهایی» می‌توانند تاثیرات نامطلوبی در تضمین کیفیت نتایج سرشماری که در بخش پیشین اشاره شد، بگذارند. فراتر از مسائل مدیریتی و ساختاری، وقتی سرشماری ثبتی‌مبنا در هر کشور از جمله ایران، برای نخستین بار اجرا می‌شود، با چالش‌های فنی و ماهوی جدی نیز مواجه است.
از جمله این چالش‌ها می‌توان به «پوشش و کیفیت ثبت‌های اداری مورد استفاده و چگونگی ارزیابی میزان داده‌های ناقص، قدیمی یا ناسازگار، روش پیوند رکوردها و نرخ خطا و سازوکار اصلاح آن، برنامه‌های تکمیلی برای پوشش متغیرهایی که از ثبت‌های موجود به دست نمی‌آیند، بحث شناسه یکتای مکانی، ثبت محل اقامت، مفهوم خانوار و خطر حذف یا اختلاف در تعاریف این قلم آماری، چگونگی کسب اطلاع از گروه‌های آسیب‌پذیر و همچنین قلم آماری مهاجران و اتباع خارجی» اشاره کرد که حل آنها نیازمند زمان، زیرساخت و تخصص است. به‌جز این چالش‌ها، ده‌ها مورد فنی دیگر نیز در این خصوص وجود دارد که از حوصله این یادداشت خارج است. راهنماها و استانداردهای مرجع و تخصصی بین‌المللی، (از جمله راهنماهای فنی کمیسیون اقتصادی سازمان ملل)، بر ضرورت مدیریت کیفیت در تمام مراحل تولید آمار رسمی تاکید دارند. مطابق این راهنماها، ارزیابی کیفیت منابع اداری، آزمون فرایندها، سنجش پوشش و اعتبارسنجی نتایج باید در زمره الزامات حرفه‌ای تولید آمار قرار گیرد. در این راهنماها به شدت توصیه شده است سازمان‌های ملی آمار کشورها که طی سال‌ها اعتبار خود را تا حد زیادی بر پایه رعایت استانداردهای علمی و حرفه‌ای در تولید آمار رسمی بنا کرده‌اند، نباید در اجرای عملیات آماری خود با «سردرگمی، تغییرات مکرر، ابهام در راهبرد و عدم آمادگی کافی برای تضمین کیفیت» مواجه شوند.
حتی اگر سرشماری با برنامه‌ریزی مناسب اجرا شود، پرسش اصلی درباره آینده نظام آماری همچنان باقی است. حکمرانی داده‌محور تنها با دیجیتالی کردن فرآیندها یا اتصال سامانه‌های دستگاه‌ها شکل نمی‌گیرد. این نوع حکمرانی به قواعد روشن برای دسترسی و تبادل داده، تعاریف و استانداردهای مشترک، حفاظت از محرمانگی، سازوکارهای پاسخ‌گویی و نهادی نیاز دارد که بتواند کیفیت داده‌های مورد استفاده در تولید آمار رسمی را در یک زیست بوم تعریف شده دقیق تبادل داده تضمین کند. در نظام آماری نیمه‌متمرکز ایران، دستگاه‌های مختلف داده تولید می‌کنند، اما وجود یک مرجع حرفه‌ای برای تعیین استانداردهای آماری، هماهنگی تعاریف، ارزیابی کیفیت، رفع ناسازگاری‌ها و انتشار آمار رسمی ضروری است. طبق قانون فعلی، مرکز آمار ایران باید بتواند نقشی فراتر از اجرای طرح‌های آماری ایفا کند و در چارچوب قوانین، مرجعیت حرفه‌ای خود را در نظام ملی آمار و در تعامل با دستگاه‌های دارنده داده اعمال کند. این مسوولیت، با توجه به ماموریت خطیری که در پرتو تحول بنیادین نظام حکمرانی کشور بر پایه محوریت داده باید بر دوش این مرکز نهاده شود حتی دو چندان می‌شود.
این ماموریت مستلزم دسترسی قانونی و پایدار به داده‌های موردنیاز، اختیارات روشن برای پیگیری تعهدات دستگاه‌ها، زیرساخت فنی و امنیتی مناسب، منابع مالی پایدار، نیروی انسانی متخصص و ظرفیت پژوهشی و تحلیلی است. همچنین باید سازوکارهای روشن و عملی برای حل اختلاف میان دستگاه‌ها و تضمین استمرار تبادل داده وجود داشته باشد. در غیر این صورت، اجرای یک طرح بزرگ ممکن است به تلاش مقطعی وابسته بماند و با تغییر مدیران، اولویت‌ها یا همکاری دستگاه‌ها دچار اختلال شود. بنابراین، بحث بر سر تقویت مرکز آمار صرفا مطالبه بودجه بیشتر یا تغییر عنوان سازمانی نیست. مساله آن است که مسوولیت ملی بدون اختیار، ماموریت جدید بدون ظرفیت و پاسخ‌گویی بدون امکان اعمال استانداردها، به نتیجه مطلوب نمی‌رسد.
سرشماری ثبتی‌مبنا، علاوه بر دانش آمار، به تخصص در فناوری اطلاعات، پیوند داده‌ها، امنیت و محرمانگی، حقوق داده، مدیریت پروژه‌های ملی و هماهنگی میان‌دستگاهی نیاز دارد. چنین طرحی را نمی‌توان صرفا مجموعه‌ای از فعالیت‌های اجرایی دانست که با تعیین زمان‌بندی و تشکیل کمیته‌ها به نتیجه می‌رسد. این طرح نیازمند رهبری حرفه‌ای، برنامه‌ریزی بلندمدت، مدیریت ریسک، تصمیم‌گیری مبتنی بر شواهد و توان حل تعارض‌های بین‌دستگاهی است. از این منظر، صلاحیت حرفه‌ای و تجربه مرتبط در انتصاب مدیران، در نظام آماری و سازمان‌های متولی تولید آمار موضوعی تشریفاتی نیست. بخشی از تضمین کیفیت آمار رسمی است که پیش‌تر به آن اشاره شد. لازم است در سازمان‌های ملی آمار نقش‌ها و مسوولیت‌های مدیریتی به‌روشنی تعریف شود و عملکرد ساختار راهبری طرح بر اساس معیارهایی مانند تجربه مرتبط، توان هماهنگی، کیفیت برنامه‌ریزی، مدیریت منابع، رعایت استانداردهای آماری و نحوه مواجهه با خطاها ارزیابی شود.
در این میان و از منظر حرفه‌ای ممکن است یک آسیب‌شناسی ساختاری دیگر نیز متوجه ظرفیت نهادی و مدیریتی مرجعیت نظام آماری کشور بشود. زمانی که یک نهاد مرجع، به دلایل گوناگون از جمله ضعف در اشراف تخصصی، ناتوانی در راهبری پروژه‌های ملی یا کمبود اختیارات و امکانات، از ایفای کامل نقش قانونی خود بازمی‌ماند، این خطر وجود دارد که خلأ ایجادشده به‌صورت ناخواسته توسط نهادهای بالادستی پر شود. در ظاهر، این جابه‌جایی مسوولیت ممکن است راهگشا به نظر برسد، زیرا نهاد بالادست از نفوذ و اختیارات بیشتری برای هماهنگی دستگاه‌ها برخوردار است. اما در عمل، وقتی یک ماموریت فوق‌تخصصی آماری از مسیر اصلی خود خارج شده و در چارچوبی متفاوت با اهداف و الزامات نظام آمار رسمی و با نگاهی صرفا فناورانه یا اجرایی طراحی می‌شود، خطر آن وجود دارد که تجربه انباشته، استانداردهای حرفه‌ای و ظرافت‌های روش‌شناختی نظام آمار رسمی به حاشیه رانده شوند و در نتیجه، نتایج طرح هم از نظر پوشش نیازهای آماری و رفع خلأهای اطلاعاتی کارآمد نباشند و هم از نظر کیفیت ناقص باشند. این وضعیت به‌شدت نامطلوب، نه یک خطای مدیریتی ساده، بلکه نشانه‌ای از ضرورت بازنگری اساسی در جایگاه، اختیارات و توان راهبری نهاد و تقویت ظرفیت کارشناسی نهاد مرجع آمار رسمی است. نهادی که باید در این زمینه ضمن مدیریت و هماهنگ کردن نظام آماری و راهبری فعالیت‌ها با تقسیم کار هدفمند و توزیع روشن وظایف در چارچوب مسئولیت‌ها، در کنار دیگر ارکان حکمرانی داده‌محور کشور ایفای نقش کند.
در آستانه اول آبان و روز آمار و برنامه‌ریزی، سه اقدام می‌تواند مسیر اصلاح را روشن‌تر کند. نخست، با توجه به اینکه سرشماری ثبتی‌مبنای ۱۴۰۵ برای نخستین بار در کشور اجرا می‌شود، ضروری است نتایج آن پیش از آنکه مبنای تصمیم‌های مهم قرار گیرند، با توجه به ملاحظات فنی و محدودیت‌های احتمالی این روش که برخی از آنها در این یادداشت و در سطور گذشته مطرح شد، با احتیاط بررسی، تفسیر و استفاده شوند. این احتیاط به معنای نادیده گرفتن ارزش داده‌های ثبتی نیست، بلکه به معنای استفاده مسوولانه از آنها با علم به محدودیت‌هاست همان‌گونه که گفته شد، اتصال داده‌ها و انتشار نتایج به‌تنهایی برای اطمینان از قابلیت اتکای همه برآوردها کافی نیست.
دوم، لازم است سند تحول و بازآرایی نظام آماری کشور با زمان‌بندی و مسوولیت‌های مشخص تدوین شود. این سند باید اصلاحات قانونی و حقوقی، جایگاه اداری و اختیارات مرکز آمار به‌عنوان سازمان ملی آمار، دسترسی به داده‌های دستگاه‌ها، استانداردهای کیفیت، امنیت و محرمانگی، زیرساخت فناوری، سرمایه انسانی و تقویت ظرفیت پژوهشی را به‌صورت یکپارچه پوشش دهد.
سوم، ساختار مدیریتی و اجرایی مرکز آمار و طرح‌های ملی آن باید متناسب با ماموریت‌های جدید ارزیابی و بازنگری شود. معیار اصلی، نه اشخاص به‌تنهایی و نه ساختار اداری به‌خودی‌خود، بلکه توان واقعی مجموعه نظام آماری و مرجعیت آن برای تولید آمار معتبر، بهنگام و قابل اتکاست. تعبیر «از نان شب واجب‌تر» بر اهمیت تحول در سرشماری تاکید می‌کند، اما این اهمیت باید در کیفیت طراحی، اجرا و اعتبارسنجی نیز منعکس شود. عجله برای اعلام پیشرفت، جایگزین آمادگی نمی‌شود و اتصال سامانه‌ها نیز به‌تنهایی حکمرانی داده‌محور نمی‌سازد. سرشماری ۱۴۰۵ یک پروژه ملی است؛ اما آینده نظام آماری، مساله‌ای فراتر از یک پروژه و مرتبط با کیفیت حکمرانی در کشور است. اگر قرار است تصمیم‌های بزرگ بر پایه داده گرفته شوند، باید اطمینان یابیم داده‌ها قابل اعتمادند و نهادی که مسوولیت تضمین کیفیت آمار رسمی را بر عهده دارد، از جایگاه، اختیارات و توان تخصصی متناسب با این مسوولیت برخوردار است. تحول در سرشماری، زمانی به تحول در حکمرانی می‌انجامد که نظام آماری نیز همزمان متحول شود. پس در نهایت در رابطه با تعبیر «از نان شب واجب‌تر» که آقای رئیس جمهور به کار بردند شاید بتوان گفت از نان شب واجب‌تر تیز کردن تیغ کند نظام آماری کشور است.
* پژوهشگر آمار و حکمرانی داده‌محور
