دنیای اقتصاد گزارش میدهد؛
«توسعه دریامحور»؛غایب بودجه ۱۴۰۵
از همین منظر، انتظار میرود رویکردهایی که در سطح سیاستگذاری کلان بهعنوان پیشران توسعه معرفی میشوند، در بودجه به ردیف، فصل، برنامه و سازوکار قابل ردیابی تبدیل شوند. با این حال، بررسی لایحه بودجه ۱۴۰۵ نشان میدهد که توسعه دریامحور، بهرغم تصریح قانونی، همچنان در حاشیه منطق بخشی و دستگاهمحور بودجهنویسی باقی مانده است.
انعکاس اسناد بالادست در لایحه بودجه
سیاستهای کلی توسعه دریامحور، ابلاغی ذیل اصل ۱۱۰ قانون اساسی، نگاه به دریا را از سطح یک زیرحوزه بخشی فراتر برده و آن را بهعنوان «پیشران توسعه ملی» معرفی میکنند. در این چارچوب، بودجه سنواتی موظف است اولویت سیاستی را به تخصیص منابع شفاف، قابل تجمیع و قابل پایش تبدیل کند. قانون برنامه پنجساله هفتم پیشرفت نیز این رویکرد را از سطح کلیگویی فراتر برده و با اختصاص فصل دوازدهم با عنوان «گذر (ترانزیت) و اقتصاد دریامحور» (مواد ۵۶ تا ۶۳)، اهداف کمی، تکالیف نهادی و احکام بودجهزا را بهصراحت مشخص کرده است.
در این فصل، موضوعاتی مانند افزایش سهم حملونقل دریایی و ریلی بنادر، توسعه بنادر نسل سوم و بالاتر، ارتقای ترانزیت ریلی–دریایی، توسعه سواحل و پسکرانهها، حمایت از صنایع دریایی و اقتصاد دانشبنیان دریا و همچنین توسعه پایدار شیلات و آبزیپروری، بهعنوان محورهای اجرایی اقتصاد دریامحور تعریف شدهاند. چنین احکامی، بهطور طبیعی انتظار میآفرینند که در لوایح بودجه سنواتی، از جمله بودجه ۱۴۰۵، بهصورت ساختیافته و قابل سنجش بازتاب یابند.
اما بررسی ساختار کلان لایحه بودجه ۱۴۰۵ نشان میدهد که فصل، برنامه یا طبقهبندی مستقلی با عنوان «توسعه دریامحور» یا «اقتصاد دریا» در بودجه پیشبینی نشده است. اعتبارات مرتبط با فعالیتهای دریایی، بندری و ساحلی، بهصورت پراکنده در ذیل ماموریتهای عمومی دستگاههای مختلف توزیع شدهاند. در نتیجه، دریا در منطق بودجهریزی نه بهعنوان یک حوزه سیاستی مستقل، بلکه صرفا بهعنوان بستر اجرای برخی فعالیتهای بخشی دیده شده است.
در حوزه حملونقل، اعتبارات حملونقل آبی ذیل فصل «حملونقل» درج شده و سهم آن در مقایسه با حملونقل جادهای، ریلی و هوایی بسیار محدود است. در بخش کشاورزی، اعتبارات مرتبط با شیلات و بنادر صیادی در میان برنامههای عمومی وزارت جهاد کشاورزی پراکنده شدهاند. صنایع دریایی نیز در طبقهبندیهای صنعتی بودجه، ذیل عناوین کلی صنعت، بدون تفکیک و قابلیت ردیابی، قرار گرفتهاند. حتی در بخش درآمدی، عوارض و تعرفههای مرتبط با ترانزیت و حملونقل دریایی، بهصورت تجمیعی و بدون پیوند تحلیلی با اقتصاد دریامحور درج شدهاند.
این الگوی پراکنده، امکان پاسخ به یک پرسش ساده اما کلیدی را از میان میبرد: دولت در سال ۱۴۰۵ چه میزان منابع مالی را بهطور مشخص در خدمت توسعه دریامحور قرار داده است؟ پاسخ به این پرسش، مستلزم جستوجوی گسترده در ردیفها و جداول متعدد و در نهایت، برآوردی تقریبی و غیرقابل اتکاست.
شکاف میان برنامه و بودجه
از منظر تطبیقی، فاصله میان قانون برنامه هفتم پیشرفت و لایحه بودجه ۱۴۰۵، یکی از مهمترین یافتههای این بررسی است. برنامه هفتم با تعیین اهداف کمی و سازوکارهای نهادی، انتظار ایجاد پیوندی ساختاری میان سیاستگذاری و تخصیص منابع را ایجاد کرده است. با این حال، در بودجه ۱۴۰۵ این پیوند بهصورت قابل سنجش برقرار نشده است. احکام برنامهای توسعه دریامحور، به ردیفهای بودجهای متناظر و قابل ارزیابی ترجمه نشدهاند و همین امر، سنجش میزان تحقق اهداف برنامه را دشوار میکند.
این وضعیت نشاندهنده ضعف مکانیسمهای تبدیل اهداف برنامهای به ابزارهای اجرایی بودجهای است؛ ضعفی که موجب میشود توسعه دریامحور در حد شعار سیاستی باقی بماند و در فرآیند تخصیص منابع، اولویت عملی نیابد.
سرنوشت صندوق توسعه صنایع دریایی
در میان منابع قانونی مرتبط با توسعه دریامحور، صندوق توسعه صنایع دریایی تنها نهاد تخصصی است که ماموریت صریح حمایت مالی از این حوزه را بر عهده دارد. قوانین ناظر بر این صندوق، منابع مشخصی از جمله سهمی از کرایه حمل مایعات نفتی و گازی و فروش شناور را برای آن پیشبینی کردهاند. با این حال، بررسی لایحه بودجه ۱۴۰۵ نشان میدهد که وضعیت این منابع همچنان فاقد انعکاس شفاف، مستقل و قابل ردیابی در جداول بودجه است.
این ابهام، نقش صندوق توسعه صنایع دریایی را در پشتیبانی مالی از صنایع و فعالیتهای دریایی تضعیف کرده و اتکای صرف به آن را برای پوشش الزامات گسترده توسعه دریامحور در مقیاس ملی ناکافی ساخته است. در عین حال، سایر ظرفیتهای مالی نظیر صندوق توسعه ملی، منابع درآمدی سازمان بنادر و دریانوردی و ظرفیتهای مناطق آزاد و ویژه اقتصادی ساحلی، بهدلیل ماهیت عمومی و دستگاهمحور، در نبود یک سیاست مالی یکپارچه دریامحور، بهصورت پراکنده و غیرهدفمند عمل میکنند.
بودجه غیرقابل ردیابی
بررسی انجمن مهندسی دریایی نشان میدهد، مساله محوری در لایحه بودجه ۱۴۰۵، کمبود مطلق منابع نیست، بلکه نبود سازوکارهای شناسایی، تجمیع و ردیابی اعتبارات مرتبط با دریاست. ساختار دستگاهمحور بودجه، بدون کدها و شاخصهای موضوعی مشخص برای فعالیتهای دریایی، امکان پایش عملکرد، ارزیابی اثربخشی و نظارت پارلمانی موثر را تضعیف میکند. در چنین شرایطی، حتی افزایش اسمی برخی ردیفهای اعتباری نیز، الزاما به معنای تقویت توسعه دریامحور نخواهد بود.
این ضعف ساختاری، با فقدان زیرساختهای آماری مکمل، از جمله حسابهای اقماری اقتصاد دریا، تشدید شده است. درحالیکه اسناد بالادستی بر سنجش سهم اقتصاد دریا در تولید و اشتغال تاکید دارند، این رویکرد هنوز در نظام بودجهریزی نهادینه نشده و پیوند نهادی میان دادههای آماری و تخصیص منابع برقرار نیست.
ادبیات رسمی بودجه منهای دریامحوری
بررسی گزارشهای رسمی تحلیل بودجه، از جمله گزارشهای مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی مانند «بودجه به زبان ساده»، نشان میدهد که توسعه دریامحور بهعنوان یک محور تحلیلی مستقل، جایگاه مشخصی در ادبیات رسمی بررسی بودجه ندارد. این غیبت، بیش از هر چیز ناشی از ماهیت فرابخشی توسعه دریامحور و فقدان سازوکارهای شفاف برای ردیابی اعتبارات مرتبط با دریاست. در نتیجه، حتی در سطح تحلیل کارشناسی، تصویر منسجم و قابل اتکایی از جایگاه دریا در بودجه شکل نمیگیرد.
بررسی فنی و تطبیقی لایحه بودجه سال ۱۴۰۵ کل کشور نشان میدهد که توسعه دریامحور، بهرغم جایگاه راهبردی در اسناد بالادستی، هنوز به یک محور تثبیتشده در منطق بودجهریزی کشور تبدیل نشده است. نبود فصل یا طبقهبندی مستقل دریایی، پراکندگی اعتبارات، ابهام در منابع صندوق توسعه صنایع دریایی و فقدان سازوکارهای آماری و تحلیلی مکمل، مهمترین کاستیهای ساختاری این لایحه از منظر توسعه دریامحور به شمار میروند.
در مجموع، لایحه بودجه ۱۴۰۵ اگرچه بهطور پراکنده شامل اعتبارات و احکامی مرتبط با حوزه دریاست، اما فاقد چارچوبی یکپارچه، شفاف و قابل ارزیابی برای پیشبرد توسعه دریامحور است؛ وضعیتی که نشان میدهد فاصله میان جهتگیریهای کلان سیاستی و ابزارهای اجرایی مالی، همچنان یکی از چالشهای اصلی نظام بودجهریزی کشور باقی مانده است.
این در حالی است که فعالان صنایع دریایی معتقدند لایحه بودجه ۱۴۰۵ کشور دستکم در چهار بخش باید به طور مستقیم، به الزامات مرتبط با توسعه دریامحور میپرداخت. بخش اول، الزامات بینالمللی مربوط به مصوبات سازمان بینالمللی دریانوردی (IMO)است. این سازمان مجموعهای از مقررات الزامآور و مرحلهای را در حوزههای ایمنی، کاهش آلایندگی و بهرهوری انرژی، از جمله کاهش شدت انتشار گازهای گلخانهای تا افق ۲۰۳۰ و محدودیت تدریجی استفاده از سوختهای فسیلی تا افق ۲۰۵۰، تصویب کرده است که اجرای آنها ذاتا مستلزم برنامهریزی مالی چندساله و تدریجی است؛ با این حال، بررسی لایحه بودجه سال ۱۴۰۵ نشان میدهد این تعهدات بینالمللی بهصورت مستقیم و ساختارمند در جداول و برنامههای بودجهای بازتاب نیافتهاند.
بخش دوم، شواهد علمی - جایگاه ایران در پژوهشهای دریایی است. دادههای پایگاه SCImago Journal & Country Rank نشان میدهد ایران در سال ۲۰۲۴ در حوزههای مرتبط با مهندسی و علوم دریایی (شامل مهندسی دریا، سازههای دریایی، کشتیسازی و علوم اقیانوسی کاربردی)، با انتشار ۴۷۲ مقاله علمی نمایهشده، در رتبه دوازدهم جهان قرار داشته است. این میزان تولید علمی نسبت به سال قبل، رشد دو رقمی را نشان میدهد. این جایگاه علمی، بیانگر وجود ظرفیت دانشگاهی و نیروی انسانی متخصص در کشور است. با این حال، بررسی ساختار لایحه بودجه ۱۴۰۵ نشان میدهد که این ظرفیت علمی بهصورت مشخص و قابل ردیابی در نظام بودجهریزی بازتاب نیافته و پیوند مستقیمی میان تولید علم دریایی و سازوکارهای مالی - اجرایی مشاهده نمیشود.
بخش سوم، وضعیت ناوگان دریایی کشور است. برآوردهای منابع تخصصی دریایی نشان میدهد حدود ۲۹۰۰ فروند از شناورهای فعال تجاری، خدماتی و پشتیبانی کشور عمری بیش از ۲۰ سال دارند؛ در حالیکه در بسیاری از استانداردهای فنی، عمر اقتصادی و ایمن شناورها کمتر از ۱۰ سال برآورد میشود. افزایش سن ناوگان با کاهش بهرهوری، افزایش هزینههای نگهداشت و افت توان رقابتی ارتباط مستقیم دارد. با این حال، بررسی لایحه بودجه ۱۴۰۵ نشان میدهد نوسازی ناوگان دریایی بهصورت برنامه یا ردیف مستقل و قابل ردیابی در ساختار بودجه پیشبینی نشده است.
در نهایت بخش چهارم ناظر بر منابع قانونی صندوق توسعه صنایع دریایی است. بر اساس قوانین ناظر بر حمایت از توسعه صنایع دریایی، صندوق توسعه صنایع دریایی دارای منابع قانونی مشخصی است؛ از جمله ۱۰ درصد کرایه حمل مایعات نفتی و گازی و سهمی از فروش سازندگان شناور. با این حال، اجرای این احکام به دلیل آزمایشی بودن قانون مالیات ارزش افزوده، بیش از یک دهه با وقفه مواجه بود. با دائمی شدن این قانون، فرآیند وصول منابع صندوق بهطور رسمی فعال شده است؛ اما بررسی لایحه بودجه ۱۴۰۵ نشان میدهد که این منابع همچنان بهصورت شفاف، مستقل و قابل ردیابی در جداول بودجه منعکس نشده است.
