کارنامه استفاده از خط‌مشی‌های صنعتی مشروط در ایران بررسی شد
غایب بزرگ در سیاست‌صنعتی
بسیاری از سیاستهایی که در حوزه صنعت اتخاذ می‌شود، نوعی واکنش به مسائل کلان است؛ نه برحسب نیازسنجی فضای درون صنعت
در اقتصاد ایران سیاستهای صنعتی «مشروط» در عرصه حیات اقتصاد ملی غایب است. در حالی که تجربیات موفق جهانی در این حوزه نشان از به‌کارگیری مشروط این سیاستها دارد، در ایران عمده اقدامات سیاستی برای محافظت از صنایع، جنبه مادام‌‌‌العمر پیدا می‌کند و هیچ‌گونه شرطی بر صنایع دریافت‌کننده این سیاستها تحمیل نمی‌شود.
سیاست صنعتی در حال تجربه تجدید حیات جهانی است. دولتهای برزیل، اتحادیه اروپا، آفریقای جنوبی و ایالات‌متحده، تنها تعدادی از آنهایی هستند که سرمایه‌گذاری‌‌‌ها و اقدامات سیاسی قابل‌توجهی را با هدف تقویت صنایع داخلی رقابتی‌‌‌تر و تسریع رشد اقتصادی پیش می‌‌‌برند. بسیاری از این دولتها نیاز به نوع متفاوتی از استراتژی صنعتی را نسبت به استراتژی‌‌‌هایی که در دهه‌‌‌های گذشته دنبال میشد، تشخیص می‌دهند؛ استراتژی‌ای که نه‌تنها کاتالیزور رشد است، بلکه دولتها را برای شکل دادن به اقتصادهایی سبزتر، فراگیرتر و انعطاف‌‌‌پذیرتر هدایت می‌کند.
ایجاد «تعامل» بین بخشهای دولتی و خصوصی
این گزارش در پی شرایطی است که توسط دولتها برای به حداکثر رساندن ارزش حمایت‌های عمومی ارائه‌شده به شرکت‌های خصوصی طراحی شده است. همچنین بر شرایط اعمال‌شده برای رفتار شرکت‌ها تمرکز دارد. ما بر تعاملات بین یک آژانس دولتی (دولت) و یک نهاد بخش خصوصی (شرکت) تمرکز می‌کنیم که در آن دولت منافعی را برای شرکت فراهم می‌کند (کمک مالی، وام یا سرمایه‌گذاری سهام، قراردادهای خرید، مشوق‌های مالیاتی، آموزش، زیرساخت، حمایت تکنولوژیک و...) در ازای تغییرات رفتاری شرکت برای دستیابی به اهداف عمومی خاص. مشروط بودن به چارچوبی اشاره دارد که مسوولیت‌ها و تعهدات بنگاه را مشخص می‌کند.
شرکت‌هایی که از دولت امتیاز دریافت می‌کنند، معمولا با درگیر کردن (یا گسترش) فعالیت‌‌‌هایی که به انگیزه مرتبط است، پاسخ می‌دهند. به‌عنوان مثال، یارانه صادراتی باعث افزایش صادرات و یارانه سرمایه باعث افزایش سرمایه‌گذاری می‌شود. این موارد به عنوان مصادیق مشروط تلقی نمی‌شوند و فقط زمانی مشروط هستند که در ازای این پاسخ‌‌‌ها، از شرکت‌ها خواسته شود اشتغال را افزایش دهند، دستمزدها را ارتقا دهند، در آموزش سرمایه‌گذاری کنند، در سبز کردن فرآیندهای تولید خود مشارکت کنند، به عدم‌تعادل جنسیتی رسیدگی کنند و... . برخی از برنامهها مشروط به رفتاری هستند که میتوان آن را تایید کرد یا از قبل مشاهده کرد. برخی دیگر به تغییرات رفتاری نیاز دارند که در طول زمان و در ارتباط با ارائه مزایا یا به دنبال آن آشکار می‌شود.
ممکن است گاهی اوقات ایجاد تمایز واضح بین معیارهای واجد شرایط بودن خالص و شرط قبلی دشوار باشد. برخی از الزامات انتخاب -مانند محدود کردن مزایا به شرکت‌هایی که از تعداد معینی کارمند کمتر هستند- برای تغییر رفتار در نظر گرفته نشده‌اند و بنابراین نباید به عنوان مشروط در نظر گرفته شوند. اما در موارد دیگر، معیارهای واجد شرایط بودن میتوانند مانند مشروط بودن عمل کنند؛ زمانی که شرکت‌ها را وادار به انجام رفتاری می‌کنند که در غیر‌این صورت انجام نمی‌‌‌شد (به‌عنوان مثال، ورود به یک بخش خاص یا پذیرش فناوری‌‌‌های پاک) تا واجد شرایط دریافت مزایا باشند.
موفقیت شرطی شدن سیاست صنعتی را میتوان به دو روش مختلف ارزیابی کرد. اولین مورد به مساله اثربخشی مربوط می‌شود. آیا مشروط بودن در وادار کردن شرکت به انجام کاری که در غیر‌این صورت انجام نمی‌داد موفق شد؟ سوال دوم و بسیار سخت‌‌‌تر که باید به آن پاسخ داد این است که آیا ارزش عمومی برنامه مشروط سیاست صنعتی، ارزش سرمایه‌گذاری بر روی آن را داشت؟ پاسخ به این دو سوال بسیار اهمیت دارد.
خودمختاری و تعبیه
شرطی شدن موثر مستلزم آن است که دولت ترکیب دشواری از خودمختاری و تعبیه را در روابط خود با شرکت‌ها و سایر منافع خصوصی نشان دهد. از یک‌طرف، مقامات دولتی باید به اندازه کافی خودمختار باشند تا بتوانند در جهت پیشبرد اهداف عمومی و نظم بخشیدن به شرکت‌های خصوصی در صورت لزوم، بدون اینکه توسط خود شرکت‌ها همکاری شود، اقدام کنند. از سوی دیگر، آنها باید به اندازه کافی در فرآیندهای تصمیم‌گیری بخش خصوصی با توجه به سرمایه‌گذاری، تولید و نوآوری‌های فناورانه تعبیه شوند تا به اطلاعات موردنیاز برای تدوین اهداف و سیاستهای خود به‌طور مناسب دسترسی داشته باشند و در طول زمان و در پرتو دانش جدید و شرایط در حال تغییر در آنها تجدید نظر کنند. طراحی شرایط ،کار ظریفی است؛ زیرا مدیریت خرد بیش از حد با یک فهرست از شرایط، می‌تواند نوآوری را خفه کند. یک جهت (یعنی هدف) واضح که باید برآورده شود، اما نحوه تحقق آن یک چالش مهم طراحی است. اقتصاددانان ممکن است نگران باشند که روابط نزدیک با شرکت‌های خصوصی، دولتها را در معرض تسخیر قرار دهد. از سوی دیگر، میتوان استدلال کرد که وقتی دولتی کارآفرین نیست و بازار را شکل می‌دهد، احتمال بیشتری وجود دارد که تسخیر شود؛ زیرا رابطه آن با بخش خصوصی بیشتر تابع نیازهای تجاری است تا اهداف عمومی. همان‌طور که پیتر ایوانز (1995)، اصطلاح «استقلال درونی» را برای توصیف سیاست صنعتی موثر ابداع کرد، این پیوندها ممکن است برای اطمینان از داشتن اطلاعات موردنیاز دولتها برای طراحی سیاستهای قابل اجرا، تطبیق با شرایط در حال تغییر و تشویق شرکت‌ها به مسیرهای فناوری جدید ضروری باشد. تفاوت کره‌جنوبی از یکسو با سایر موارد کمتر موفقی که ایوانز تحلیل کرد مانند هند و برزیل، کمتر در ابزارهای رسمی و بیشتر در نحوه مدیریت پویای این رابطه همکاری در طول زمان بود.
ایوانز تاکید می‌کند که خودمختاری و تعبیه می‌تواند برای سیاست صنعتی موفق مهم باشد و این نظر در تایید نظرات رایت، جوهاز و همکاران مطرح می‌شود. این یک ماتریس 2 در 2 است که وضعیت دولت را در حالت‌های مختلف نشان می‌دهد. همان‌طور که در شکل نشان داده شده است، ایده‌‌‌آل وبری یک دولت تنظیم‌‌‌کننده -که در مدل‌‌‌های اصلی تنظیم‌‌‌کننده اقتصاددانان نشان داده می‌شود- شامل یک دولت مستقل و باصلاحیت است که در مقررات از بالا به پایین درگیر است. این نتیجه در سلول بالا سمت راست، با درجه بالایی از استقلال دولت و تعبیه کم است. دولت مشتری‌گرا که در آن دولت صرفا ابزار منافع خصوصی قدرتمند است، آینه مقابل آن است. این در سلول پایین سمت چپ، با استقلال کم اما تعبیه بالا نشان داده شده است. حالت درنده نه خودمختاری دارد و نه تعبیه‌شده (سلول سمت چپ بالا). موردی که ما بیشتر به آن علاقه‌مندیم که میتوانیم آن را دولت توسعهگرا بنامیم، در سلول پایین سمت راست قرار دارد و هر دو ویژگی را ترکیب می‌کند. براساس ماتریس زیر میتوان گفت دولتهای توسعهگرا که هر دو نهاد «خودمختاری» و «تعبیه» را به‌خوبی توسعه داده‌‌‌اند، میتوانند اجرا‌کننده موثر سیاستهای صنعتی «مشروط» باشند؛ زیرا همان‌طور که رودریک خاطرنشان می‌کند، مهم‌ترین تفاوت موفقیت سیاستهای صنعتی نه در ابزارهای رسمی، بلکه در شیوه مدیریت اجرای این سیاست‌هاست. طبقه‌بندی سیاستهای مشروط به شرح زیر است.
الف. تغییر رفتار در سطح شرکت‌ها
دسترسی: تضمین دسترسی عادلانه و مقرون‌به‌صرفه به محصولات و خدمات تولیدی شرکت‌ها در صورت رعایت شروط یک سیاست صنعتی خاص (وابسته به حوزه‌هایی مانند حقوق مالکیت معنوی).
جهت‌دهی: هدایت فعالیت‌های شرکت‌ها به سمت اهداف مطلوب اجتماعی، برای نمونه اعطای یارانه به شرکت‌ها در صورت سرمایه‌گذاری در شیوه‌های تولید کمتر آلاینده.
تقسیم سود: الزام شرکت‌های سودآور برای به اشتراک گذاشتن سود (مثلا از طریق حق امتیاز یا سهام با دولت).
سرمایه‌گذاری مجدد: نیاز به سرمایه‌گذاری مجدد سود در فعالیت‌های تولیدی (مانند تحقیق و توسعه یا آموزش کارگران). برای نمونه برخورداری یک شرکت از امتیاز خاص به شرط سرمایه‌گذاری در آموزش نیروی انسانی.
ب. شرایط ثابت در مقابل شرایط قابل مذاکره
این معیار به تمایز بین الزامات برنامه‌ای اشاره دارد که ثابت هستند، به طور یکسان اعمال میشوند یا دارای برنامه زمانی مشخص از مشوق‌ها/شرایط تعیین‌شده توسط ویژگی‌های شرکت هستند، در مقابل مواردی که متغیر و قابل مذاکره هستند یا در یک فرآیند تکرار و مشورت با دریافت‌کنندگان مزایا تعیین میشوند.
ج. مکانیزم اشتراک ریسک/پاداش
این مورد به میزان تقسیم ریسک‌ها و مزایای برنامه بین بخشهای دولتی و خصوصی مربوط می‌شود. از جنبه منفی، در صورت عدم‌اجرای برنامه، چه تمهیداتی برای اشتراک هزینه وجود دارد؟ از طرفی، سود مازاد چگونه تقسیم می‌شود؟
د. معیارهای عملکرد قابل اندازهگیری و نظارت و ارزیابی
این سوال مربوط به وجود معیارهای صریح، کمّی یا قابل اندازهگیری است که برای اطمینان از انطباق با شرط‌‌‌بندی استفاده می‌شود. آیا برنامه‌ای برای نظارت و ارزیابی و ممیزی میزان تحقق شرایط وجود دارد؟ این ارزیابی چگونه و توسط چه کسی انجام می‌شود؟ با یک مثال این موارد به‌خوبی تفهیم میشوند. این مثال حاصل تجربه اجرای موفقیت‌آمیز یک سیاست صنعتی «مشروط» است. ایتالیا یکی از تفاوت‌‌‌های بارز ثروت منطقهای را در اروپا دارد. در تلاش برای رفع این نابرابری‌ها، ایتالیا یارانههای سرمایه‌گذاری مختلفی را به‌ویژه با تمرکز بر مناطق جنوبی خود اجرا کرد. این رویکرد جدید نیست. پس از دوران جنگ جهانی، جنوب کمک‌های قابل‌توجهی از دولت ایتالیا و اتحادیه اروپا دریافت کرد. یک ابتکار مهم در این تلاش قانون 92.488 بود که در سال 1992 توسط وزارت توسعه اقتصادی معرفی شد. این قانون به‌عنوان ابزار اصلی برای کاهش عدم‌تعادل سرزمینی از اواسط دهه 1990 تا اواسط دهه 2000، منابع را هم به صورت منطقهای و هم به سمت سرمایه‌گذاری‌های خصوصی خاص در این مناطق هدایت کرد. هدف اصلی آن ترویج سرمایه‌گذاری‌های ثابت، به‌ویژه در مناطق توسعه‌نیافته کشور و اولویت دادن به مناطق و بخش‌هایی بود که بیشترین بازده اجتماعی، به‌ویژه اشتغال را نوید می‌دادند. برای عملیاتی کردن این اهداف، قانون 92.488 با رعایت دستورالعمل‌‌‌های اتحادیه اروپا برای یارانههای منطقهای، از «فراخوان‌‌‌های مناقصه» استفاده کرد و براساس آن، 85درصد از بودجه تخصیص‌یافته به سمت مناطق جنوبی ایتالیا که از نظر اقتصادی عقب مانده بودند، هدایت شد. این مناطق تحت رده «هدف1» قرار می‌گیرند که مناطقی را مشخص می‌کند که تولید ناخالص داخلی سرانه آنها کمتر از 75درصد میانگین اتحادیه اروپاست. قابل ذکر است که در دوره اجرایی این قانون، مناطقی که از این یارانه‌ها بهره‌مند میشوند، نزدیک به نیمی از کل جمعیت ایتالیا را شامل میشد. این طرح حمایت از کسب‌وکار، وجوه را به مجموعه‌‌‌ای از سرمایه‌گذاری‌‌‌ها در بخشهای مختلف با استفاده از فراخوان‌‌‌های منطقهای برای مناقصه، با استفاده از مکانیزم حراج، هدایت می‌کند. این برنامه که برگرفته از سنت دیرینه کمک‌های صنعتی ایتالیاست، اولویت را به مناطق کمتر توسعه‌یافته جنوبی می‌دهد و بخش‌هایی مانند فولاد، ماکارونی و ساخت‌وساز را در اولویت قرار می‌دهد. همچنین این ابتکار از پروژه‌‌‌های بی‌‌‌شماری حمایت می‌کند؛ از ایجاد، گسترش و نوسازی موسسات تا تولید و توزیع انرژی و همچنین توسعه پروژه‌‌‌ها در بخش فناوری اطلاعات.
اداره برنامه یارانه برعهده وزارت توسعه اقتصادی ایتالیاست. این وزارتخانه موظف است بررسی اولیه درخواست‌‌‌ها را انجام دهد و به دنبال آن یک فرآیند رتبهبندی براساس پنج معیار مجزا انجام شود. این معیارها شامل سه‌معیار اصلی می‌شود: نرخ یارانه مورد نظر، ایجاد اشتغال پیش‌بینی‌‌‌شده و بازده مورد انتظار سرمایه‌گذاری. علاوه بر این، دو بعد ذهنی، یعنی آثار زیست‌محیطی و درجه نوآوری، توسط شخصیت‌های سیاسی محلی تعیین می‌شود. فرآیند رتبهبندی بیشتر تحت‌تاثیر عواملی مانند اندازه شرکت متقاضی، بخش آن و همسویی با حوزه‌‌‌های هدف اتحادیه اروپاست. تخصیص وجوه طبق قانون 92.488 نیز مشروط به موقعیت جغرافیایی سرمایه‌گذاری و اندازه شرکت متقاضی است، به گونه‌ای که شرکت‌های کوچک و متوسط در مناطق هدف1 (از لحاظ اقتصادی محروم‌ترین) نرخ‌های بالاتری از بازده یا اشتغال را تضمین کنند. این یارانه‌ها مشروط به تغییر رفتار شرکت‌ها از طریق «جهت‌دهی» به آنان بود. برنامهها براساس معیارهای قابل اندازهگیری رتبه اول و دوم رتبهبندی میشوند. وزارت توسعه اقتصادی بررسی‌های متعددی را برای تعیین اینکه آیا شرکت‌های یارانه‌ای به اهداف خود رسیده‌اند یا خیر انجام می‌دهد. بنابراین این سیاست صنعتی با طیف گسترده‌ای از شرایط و نظارت‌ها همراه بود.
براساس بررسی‌‌‌ها در اکثر کشورهای موفق صنعتی، سیاستهای صنعتی به صورت مشروط اجرا شده است که برای مثالی از این دست میتوان به کشورهای ایتالیا، کره، ترکیه و چین اشاره کرد. شواهد نشان می‌دهد که در ایران از این روش استفاده چندانی نمی‌شود. با بررسی‌ای که در برنامههای چهارم تا هفتم توسعه با کلیدواژه «مشروط» و «سیاستهای شرطی» داشتیم، دریافتیم که در متن برنامه چهارم توسعه آمده است، «حمایت مالی از پژوهش‌های تقاضامحور مشترک با دانشگاه‌ها و موسسات آموزش عالی، پژوهشی و فناوری و حوزه‌‌‌های علمیه در موارد ناظر به حل مشکلات موجود کشور مشروط به اینکه حداقل 50درصد از هزینه‌‌‌های آن را کارفرمای غیردولتی تامین و تعهد کرده باشد.» این عدد در برنامههای پنجم و ششم توسعه به ترتیب به 50 و 51 افزایش یافت و در برنامه هفتم، به طور کلی این بخش نیز حذف شده است.
حسین رجب‌‌‌پور، پژوهشگر اقتصادی در گفت‌‌‌وگو با «دنیای‌اقتصاد» با بیان اینکه سیاست صنعتی مشروط یکی از کارآمدترین روش‌های اتخاذ سیاست صنعتی است، گفت: در ابتدای سال 1383 و در جریان برنامه چهارم توسعه، دولت وقت با اتخاذ سیاست صنعتی مشروط طرحی حمایتی وضع کرد که مطابق آن اگر یک‌واحد صنعتی به تجهیز، تکمیل و پژوهش در واحد صنعتی خود می‌‌‌پرداخت، در عوض، دولت 60درصد هزینه باقی را تامین می‌‌‌کرد و در بحث تامین مواد اولیه نیز تخفیفی برای واحد صنعتی در نظر گرفته میشد.
این کارشناس اقتصادی معتقد است نوسانات ارزی در داخل کشور به حدی فلج‌کننده عمل کرده که موضوعیت سیاست صنعتی را نیز کمرنگ کرده و تحت‌الشعاع قرار داده است. او با اشاره به تاثیر تصمیماتی که با انگیزه حفظ ارز اتخاذ میشوند، بیان کرد: بسیاری از سیاستهایی که در حوزه صنعت گرفته می‌شود، نوعی واکنش به مسائل کلان است نه برحسب نیازسنجی فضای درون صنعت. او افزود: در زمان شکل‌‌‌گیری صنعت تولید لوازم‌خانگی در کشور، بنا شد دولت پنج‌سال از این کالاها حمایت کند و پس از آن اگر تولید لوازم‌خانگی توان رقابت با نسخه‌‌‌های مشابه جهانی را نداشت، دولت از حمایت دست بکشد، اما سال‌ها از آن تصمیم می‌‌‌گذرد و دولت با انگیزه حفظ ارز، واردات لوازم‌خانگی را محدود کرده است. به گفته او، این تصمیمات همگی نشات‌گرفته از شرایط کلان اقتصادی هستند و تعهد و وفاداری به سیاست صنعتی به منظور رشد و شکوفایی بخش مورد نظر وجود ندارد. رجب‌‌‌پور در این باره گفت: اگر در بازه زمانی‌‌‌ای قیمت نفت افزایش یابد، دولت واردات را به منظور کاهش تورم افزایش می‌دهد و در همین زمان‌‌‌هاست که میتوانیم بفهمیم جلوگیری از واردات، سیاست صنعتی اتخاذشده نبوده است.
