تلاش دولت کره‌جنوبی برای توسعه صنایع سنگین و شیمیایی در سال ۱۹۷۳
بهرهوری یا گسترش بازار؟
فاطمه صالحی : محققان و فعالان کره‌جنوبی، در جدیدترین بررسی‌‌‌هایی که درباره سیاست حمایتی گسترده دولت این کشور از صنایع داشته‌اند، به مقوله حمایت از صنایع سنگین و شیمیایی در دهه 1970 پرداخته‌اند. این مطالعه با استفاده از داده‌‌‌های سطح کارخانه، نشان می‌دهد که به‌رغم افزایش تولید و استفاده از نهاده‌‌‌ها در صنایع و رشد سریع‌‌‌تری که این کشور نسبت به باقی صنایع و مناطق داشته، بهرهوری کل عوامل تولید افزایش نیافته؛ زیرا تخصیص نامناسب منابع در داخل این صنایع و مناطق هدف، به‌شدت افزایش داشته است.
سیاست صنعتی از دیرباز تاکنون مورد اختلاف‌نظر اقتصاددانان بوده است. در حالی که برخی معتقدند دخالت دولت در هدایت منابع به سمت صنایع با پتانسیل رشد بالا می‌‌‌تواند رشد اقتصادی را تحریک کند، برخی دیگر نگران افزایش تخصیص نادرست منابع، رانتخواری و فساد ناشی از این سیاستها هستند. سیاست حمایت از صنایع سنگین و شیمیایی در کره‌جنوبی در دهه 1970 نمونه کلاسیک از این اختلاف‌نظرهاست. دولت تحت هدایت پارک چونگ‌‌‌هی در سال 1973 تصمیم گرفت به شکل گسترده از سرمایه‌گذاری در صنایع سنگین، از جمله صنایع فلزی، ماشین‌‌‌سازی و شیمیایی حمایت کند. دو دلیل عمده برای این تصمیم وجود داشت: اول، تهدیدهای نظامی مکرر از سوی کره‌شمالی و همچنین خروج بخشی از نیروهای آمریکایی مستقر در کره‌جنوبی در سال 1971 که رهبران کشور را برای تقویت توانمندی‌‌‌های نظامی از طریق توسعه صنایع دفاعی و زنجیره تامین مرتبط ترغیب کرد. دلیل دوم این سیاست، تلاش برای افزایش سریع ارزش صادرات سالانه به مرز 10میلیارد دلار بود که از الگوی موفق ژاپن در گذار از صنایع سبک کارخانه‌‌‌ای به صنایع سنگین در دهه 1950 الهام گرفته شده بود.
انواع حمایت‌‌‌های مالی و زیرساختی از صنایع هدف
دولت کره‌جنوبی برای تشویق و حمایت از صنایع سنگین و شیمیایی، انواع ابزارهای سیاستی را به کار گرفت؛ از جمله کاهش شدید نرخ‌های موثر مالیاتی برای این صنایع که باعث کاهش قابل ملاحظه بار مالیاتی آنها شد، در حالی که نرخ‌های مالیاتی برای سایر صنایع غیرهدف تغییری نکرد. نمودار (1) تفاوت فاحش نرخ‌های موثر مالیاتی میان صنایع هدف و غیرهدف را در طول دوره سیاست نشان می‌دهد. علاوه بر معافیت‌‌‌های مالیاتی، حمایت‌‌‌های مالی دیگری از جمله اعطای وام‌‌‌های ارزان‌‌‌قیمت و بلندمدت به این صنایع نیز در نظر گرفته شد. اما مهم‌تر از آن، دولت اقدام به ایجاد زیرساختها و تسهیلات موردنیاز برای جذب و میزبانی این صنایع در مناطق خاصی از کشور کرد. نقشه‌‌‌ای از شهرک‌‌‌ها و مجتمع‌‌‌های صنعتی جدیدی را نشان می‌دهد که در طول دوره این سیاست در سراسر کره ساخته شدند. به‌همین منظور، دولت در سال 1974 شرکت «مجتمع‌‌‌های صنعتی کره» (KICOX) را با سرمایه اولیه 100میلیارد وون (معادل 247میلیون دلار آن زمان) تاسیس کرد. این شرکت وظیفه احداث مجتمع‌‌‌های صنعتی و فراهم کردن زیرساختها برای استقرار صنایع هدف را برعهده داشت و از امتیازات ویژه‌‌‌ای مانند معافیت مالیاتی، حق تملک اراضی و اخذ وام از خارج برخوردار بود.
اثرات سیاست بر تولید، بهرهوری و تخصیص منابع
محققان برای ارزیابی اثرات این سیاست صنعتی، با رویکردی متفاوت از داده‌‌‌های سطح کارخانه در بخش تولید استفاده کردند. این امر این امکان را فراهم کرد تا روند تغییرات متغیرهای کلیدی مانند تولید، بهرهوری و وضعیت تخصیص منابع را در صنایع و مناطق هدف این سیاست، در مقایسه با سایر صنایع و مناطق غیرهدف بررسی کنند. نتایج این تحلیل در شکل 2 خلاصه شده است.
همان‌طور که در بخش (الف) شکل 2 نشان داده شده، ارزش‌افزوده واقعی (به‌عنوان معیاری از تولید) در صنایع-مناطق هدف سیاست صنعتی، رشد به مراتب سریع‌‌‌تری نسبت به سایر صنایع-مناطق غیرهدف داشته است. این روند متفاوت رشد تولید، قبل از سال 1973 و آغاز این سیاست صنعتی وجود نداشته که از تفسیر علّی این یافته حمایت کند. بنابراین می‌‌‌توان نتیجه گرفت که حمایت‌‌‌ها و مشوق‌‌‌های سیاست صنعتی در افزایش سریع تولید صنایع هدف موثر بوده است.
اما در بخش بهرهوری و تخصیص منابع، نتایج متفاوتی حاصل شده است. بخش (ب) شکل 2 نشان می‌دهد که بهرهوری کل عوامل تولید در سطح کارخانه‌‌‌ها در صنایع و مناطق هدف سیاست، افزایش قابل ملاحظه‌‌‌ای داشته است. اما در سطح صنعت-منطقه که مجموع تمام کارخانه‌‌‌ها را در بر می‌گیرد، بهرهوری تفاوت معناداری با صنایع-مناطق غیرهدف نداشته است (بخش ج) و علت آن بدتر شدن وضعیت تخصیص یا اختصاص نامناسب منابع در داخل صنایع و مناطق هدف بوده، به‌طوری که تمرکز فعالیت‌‌‌های تولیدی در این صنایع-مناطق افزایش یافته؛ اما لزوما به سمت کارخانه‌‌‌های با بهرهوری بالاتر پیش نرفته است (بخش د شکل 2).
کارخانه‌‌‌های جدید و اختصاص نامناسب منابع
شواهد نشان می‌دهد که اختصاص نامناسب منابع، به‌ویژه در کارخانه‌‌‌های جدیدالتاسیس در صنایع و مناطق هدف سیاست صنعتی رخ داده است. این امر با ظهور و رشد گروه‌‌‌های بزرگ اقتصادی موسوم به «چابول‌‌‌ها» و عملکرد متقاطع واحدهای تجاری آنها در طول دوره سیاست صنعتی همخوانی دارد. براساس محاسبات انجام‌شده، اگر درجه اختصاص نامناسب منابع در داخل صنایع-مناطق هدف نسبت به غیرهدف در همان سطح دوره پیش از سیاست (1968) باقی می‌‌‌ماند، میانگین بهرهوری کل عوامل تولید آنها در سال 1980 می‌‌‌توانست 40درصد بالاتر از میزان واقعی باشد. اثرات دیگر سیاست صنعتی شامل تغییر در ساختار اندازه کارخانه‌‌‌ها و روابط درون صنعتی بوده است. اول آنکه توزیع اندازه کارخانه‌‌‌ها در صنایع هدف به سمت کارخانه‌‌‌های بزرگ‌تر متمایل شد و دنباله توزیع (سهم کارخانه‌‌‌های بزرگ) ضخیم‌‌‌تر شد که عمدتا ناشی از ورود کارخانه‌‌‌های جدید و بزرگ در این صنایع بود. این موضوع با مدل‌‌‌های نظری پذیرش فناوری که به ظهور کارخانه‌‌‌های بزرگ‌تر منجر می‌شود همخوانی دارد؛ اگرچه در داده‌‌‌های ما رابطه بین اندازه و بهرهوری کارخانه‌‌‌ها در طول سیاست دچار اختلال شده است. دوم آنکه ساختار داده-ستانده یا روابط درون صنعتی اقتصاد کره نیز متاثر از این سیاست تغییر کرده، به نحوی که صنایع هدف، ضرایب فزاینده‌‌‌ای (درجه اتکای سایر صنایع به محصولات آنها) در زنجیره تامین پیدا کردند. محاسبات نشان می‌دهد که این تغییر در ساختار داده-ستانده اقتصاد حدود یک‌سوم از رشد بهرهوری کل بخش تولید کره در دهه 1970 را توضیح می‌دهد. این یافته جدید توجه را به تحولات ساختار روابط درون صنعتی در پی اعمال سیاستهای صنعتی جلب می‌کند.
افزایش بهرهوری یا گسترش سهم بازار؟
براساس نظر کئون لی، نایب‌رئیس سابق شورای مشاوران اقتصادی رئیس‌جمهور کره‌جنوبی، در مراحل اولیه توسعه، هدف اصلی سیاستهای صنعتی لزوما افزایش بهرهوری نیست، برخلاف آنچه در برخی مطالعات تجربی تخمین زده می‌شود. به گفته وی، هدف اصلی چنین سیاست‌‌‌هایی در آن مرحله، افزایش قابلیت‌‌‌ها برای گسترش سهم بازار و حداکثرسازی صرفه‌‌‌های مقیاس است.
این دیدگاه تا حدی با یافته‌‌‌های گزارش حاضر که نشان می‌دهد سیاستهای حمایتی در کره‌جنوبی بهرهوری کل عوامل را در صنایع هدف بین سال‌های 1963 تا 1983 کاهش داده، در تناقض است. اما کئون لی استدلال می‌کند که حمایت‌‌‌های تعرفه‌‌‌ای و غیرتعرفه‌‌‌ای حجم صادرات شرکت‌های کره‌‌‌ای را در همان دوره زمانی 1967 تا 1993 افزایش داده و به آنها امکان داده تا سهم خود را در بازارهای جهانی گسترش دهند. این دیدگاه می‌‌‌تواند توضیحی بر تمرکز سیاستگذاران کره‌‌‌ای بر توسعه صنایع صادرات‌‌‌محور و کسب سهم بازار بیشتر باشد؛ حتی اگر در کوتاه‌‌‌مدت موجب کاهش بهرهوری کل در آن صنایع شده باشد. این راهبرد بر این فرض استوار بود که صنایع حمایت‌شده پس از دستیابی به مقیاس اقتصادی و سهم قابل‌توجه بازار، می‌‌‌توانند بهرهوری خود را با گذشت زمان افزایش دهند. بنابراین در حالی که مطالعات تجربی بر اهمیت افزایش بهرهوری در کوتاه‌‌‌مدت تاکید می‌کنند، سیاستگذاران عملگرا در کره ممکن است اولویت خود را بر گسترش فعالیت‌‌‌ها و کسب سهم بازار برای دستیابی به مقیاس اقتصادی قرار داده باشند، با این امید که بهرهوری در آینده بهبود یابد. این تفاوت دیدگاه می‌‌‌تواند توضیحی بر یافته‌‌‌های ظاهرا متناقض پیرامون اثرات سیاستهای صنعتی کره در آن دوره باشد.
مقایسه با سایر کشورها و تجارب سیاست صنعتی
تجربه سیاست صنعتی کره‌جنوبی در دهه 1970 در زمینه حمایت از صنایع سنگین و شیمیایی، نمونه‌ای از راهبردهای توسعه صنعتی متمرکز بر دولت در بسیاری از کشورهای نوظهور صنعتی آن دوران به شمار می‌رود. کشورهای دیگری مانند تایوان، سنگاپور، مالزی و هند نیز سیاستهای مشابهی را در آن زمان دنبال می‌‌‌کردند. هدف اصلی این‌گونه سیاستها، شتاب دادن به رشد و توسعه از طریق سرمایه‌گذاری در صنایع پیشرفته‌‌‌تر با پتانسیل صادراتی و ارزش‌افزوده بالاتر بود. با این حال، نتایج حاصل از این سیاستها در کشورهای مختلف متفاوت بوده است. برخی مانند کره‌جنوبی و تایوان موفق شدند صنایع جدیدی را توسعه دهند که به رشد اقتصادی و افزایش صادرات آنها کمک کرد. اما در کشورهایی مانند هند، این سیاستها با چالش‌‌‌هایی از جمله کژتخصیص شدید منابع، فساد گسترده و ناکارآمدی صنایع دولتی حمایت شده روبه‌رو شد که منافع کمتری را نصیب اقتصاد آنها کرد. تجربه کره نشان می‌دهد که موفقیت سیاستهای صنعتی، وابستگی زیادی به نحوه اجرا، کنترل و نظارت دارد. محققان معتقدند بوروکراسی نسبتا کارآمد و سیاستگذاری مبتنی بر عملکرد در کره، از عوامل مهم موفقیت نسبی این کشور در دستیابی به رشد سریع تولید در صنایع هدف بوده است. در عین حال، همان‌طور که در این مطالعه دیده شد، کژتخصیص منابع و افزایش تمرکز در داخل این صنایع، مانع بهرهوری بالاتر آنها شد. بنابراین درس کلیدی از این تجربه آن است که سیاستهای صنعتی باید با احتیاط و با توجه به خطرات بالقوه کژتخصیص منابع، رانتخواری و فساد طراحی و اجرا شوند.
لازم است ضمن ایجاد انگیزه‌‌‌های لازم برای رشد بخش‌‌‌های هدف، در عین حال رقابت و انتخاب طبیعی براساس بهرهوری و کارآیی در آن بخش‌‌‌ها محدود نشود. این امر مستلزم اعمال نظارت و ارزیابی مستمر بر چگونگی اجرای سیاست و اثرات آن بر تخصیص منابع است. همچنین برای جلوگیری از تبعات منفی این سیاستها بر بهرهوری کل اقتصاد، باید به ابزارهای غیرمستقیم مانند حمایت از تحقیق و توسعه، سرمایه‌گذاری در زیرساختها و تقویت نهادهای اقتصادی توجه کافی شود. این رویکرد باعث می‌شود که حتی اگر برخی از صنایع هدف دچار کژتخصیص منابع شوند، بهرهوری کل اقتصاد آسیب جدی نبیند. باید توجه کرد که سیاستهای صنعتی، ابزاری موقتی برای کمک به شکل‌گیری و رشد صنایع جدید هستند، نه یک راهبرد توسعه دائمی. دولت‌ها باید پس از دستیابی به اهداف اولیه، مداخلات خود را کاهش داده و به بخش خصوصی اجازه دهند تا بر مبنای مزیت‌های نسبی و بازارهای رقابتی صنایع آینده را شکل دهد. در مجموع اگرچه سیاست توسعه صنایع سنگین و شیمیایی در دهه 1970 کره باعث رشد سریع تولید در بخش‌‌‌های هدف شد؛ اما تاثیر آن بر بهرهوری کل، محدود بود؛ زیرا افزایش بهرهوری در سطح کارخانه‌‌‌ها با کاهش کارایی در نحوه تخصیص منابع درون صنایع هدف خنثی شد. بنابراین می‌‌‌توان نتیجه گرفت که این سیاست صنعتی اگر با افزایش تمرکز و کژتخصیص منابع در داخل صنایع و مناطق هدف همراه نمی‌‌‌شد، می‌‌‌توانست تاثیر مثبت بیشتری بر بهرهوری کلی داشته باشد.
