الگو‌های بهینه جایابی صنایع

در مقاله‌ای با عنوان «استقراریابی صنایع در ایران با استفاده از نظریه پیچیدگی اقتصادی و مفهوم دانش ضمنی» که در «پژوهشنامه اقتصاد و برنامه‌ریزی» منتشر شده است، علی اسمعیل‌زاده، دانش‌آموخته کارشناسی ارشد دانشگاه تهران، به همراه فرهاد رهبر و محمد طالبی، به بررسی این پرسش پرداخته‌اند که دانش و قابلیت‌های انباشته‌شده چگونه بر مکان استقرار صنایع در ایران اثر می‌گذارند.

تولید یک کالا فقط به ماشین‌آلات و مواد اولیه وابسته نیست، بلکه به مجموعه‌ای از فعالیت‌های هماهنگ و دانش لازم برای انجام آنها نیز نیاز دارد. بخش مهمی از این دانش در قالب دستورالعمل‌های مکتوب ثبت نمی‌شود، بلکه در تجربه، مهارت و حافظه افراد و سازمان‌ها انباشته می‌شود. از همین رو، صنایع تمایل دارند در مناطقی شکل بگیرند که بخشی از قابلیت‌های موردنیاز آنها از پیش وجود دارد. جابه‌جایی نیروی کار میان بنگاه‌ها نیز به انتقال این تجربه و مهارت‌ها کمک می‌کند و زمینه ورود بنگاه‌های جدید را فراهم می‌سازد.

رسیدن به مزیت پایدار

نویسندگان این مقاله، چارچوبی را که معمولا برای «کشور - محصول» به ‌کار می‌رود، به سطح «استان - صنعت» آورده‌اند. داده‌ها از مرکز آمار ایران و شامل تعداد بنگاه‌های صنعتی دارای ده نفر کارکن و بیشتر در ۳۱ استان، طی سال‌های ۱۳۹۰ تا ۱۳۹۸ و بر پایه کدهای چهاررقمی ISIC است. با این داده‌ها چند شاخص محاسبه شده است: مزیت نسبی آشکارشده هر صنعت در هر استان، پیچیدگی صنایع و استان‌ها، «مجاورت» میان صنایع (یعنی اینکه دو صنعت چقدر با هم در استان‌ها مزیت دارند) و «فاصله» هر صنعت از ساختار موجود استان. مجاورت بالا نشانه اشتراک در مهارت و فناوری تفسیر می‌شود. از روی این روابط، شبکه‌ای به نام «فضای صنعتی» ساخته شده که صنایع نزدیک به هم را به یکدیگر وصل می‌کند.

در نقشه صنعتی یزد برای سال ۱۳۹۸، صنایع سه موقعیت دارند: صنایع دارای مزیت، صنایع بدون مزیت اما نزدیک به هسته مزیت‌دار، و صنایع بدون مزیت و دور از آن. بر پایه منطق پیچیدگی اقتصادی، گروه نخست باید موضوع حفاظت از قابلیت‌های موجود باشد و گروه دوم می‌تواند فهرست اولیه گزینه‌های توسعه را بسازد، چون دسترسی آنها به دانش و فناوری مورد نیاز واقع‌بینانه‌تر است. از آنجا که مزیت در یک مقطع زمانی ممکن است ناپایدار باشد، صنایع بر اساس دو دوره پایه و نهایی در چهار دسته قرار گرفته‌اند: مزیت پایدار، مزیت ازدست‌رفته، مزیت نوظهور و بی‌مزیت. هسته هدف از صنایع دارای مزیت پایدار و نوظهور تشکیل می‌شود. سپس صنایعی که بیش از ۵۵درصد مجاورت با این هسته دارند شناسایی می‌شوند و در پایان، شاخص‌های پیچیدگی و فاصله فهرست را محدود می‌کنند: اولویت با صنایعی است که فاصله کمتری از ساختار استان دارند و پیچیدگی‌شان از پیچیدگی اقتصادی استان بالاتر است.

سیاستگذاری صنعتی فقط اقتصادی نیست

خود نویسندگان یادآور می‌شوند که به‌دلیل عدم تولید یا عدم دسترسی به برخی آمارها، فقط تعداد بنگاه‌ها مبنای محاسبه بوده، نه اشتغال، سرمایه‌گذاری یا تولید که در پژوهش‌های مشابه خارجی استفاده شده است. همچنین تاکید می‌کنند که اولویت‌گذاری نهایی صرفا اقتصادی نیست و ملاحظاتی مانند امنیت غذایی، اهداف راهبردی و اقتصاد سیاسی هم اثر دارند؛ این پژوهش فقط بُعد اقتصادی و فناورانه تصمیم را پوشش می‌دهد.

مهم‌ترین توصیه مقاله این است که سیاست صنعتی استانی به‌جای پراکنده‌کاری و ورود به هر صنعت جذاب، باید از قابلیت‌های انباشته‌شده همان استان شروع کند. صنایعی که از نظر مهارت، نیروی انسانی، شبکه تامین و فناوری به هسته مزیت‌دار نزدیک‌ترند، با هزینه یادگیری کمتر و ریسک پایین‌تر شکل می‌گیرند و پیوندهای موجود را هم عمیق‌تر می‌کنند. بنابراین حمایت هدفمند باید دو کار را هم‌زمان انجام دهد: حفظ مزیت‌های پایدار و نوظهور، و جهت‌دهی سرمایه‌گذاری به صنایعی که فاصله کمی از ساختار استان دارند و پیچیدگی‌شان بالاتر است. نتیجه می‌تواند هم ماندگاری ظرفیت‌های فعلی و هم زمینه‌ساز ظهور خوشه‌های صنعتی تازه باشد.

ضرورت مطالعه جایابی

علی اسمعیل‌زاده، نویسنده مقاله، در گفت‌وگو با «دنیای اقتصاد» در پاسخ به علت انتخاب این موضوع برای پژوهش خود گفت: مطالعات مربوط به راهبردهای توسعه صنعتی سایر کشورها، آسیب‌شناسی صنعت ایران و تجربه‌های تجارت خارجی، ضرورت پاسخ به دو پرسش اساسی را مشخص کرد: چه کالاهایی باید تولید شوند و این کالاها در کجا تولید شوند؟ نظریه پیچیدگی اقتصادی، با شناسایی ظرفیت کشورها برای تولید کالاهای مختلف، به پرسش نخست پاسخ می‌دهد؛ اما تعیین محل استقرار صنایع نیز به چارچوبی مبتنی بر ظرفیت‌های منطقه‌ای و پیوندهای تولیدی نیاز دارد. بررسی راهبردهای صنعتی ایران نشان می‌دهد که جایابی صنایع عمدتا به طرح‌های آمایش سرزمین و برنامه‌های عمرانی واگذار شده و کمتر از یک چارچوب نظری منسجم پیروی کرده است. او درباره عدم وجود چنین الگویی در ایران اشاره کرد: یکی از پیامدها، تاثیر ملاحظات سیاسی و محلی بر محل استقرار کارخانه‌هاست؛ برای مثال، پیگیری نمایندگان مجلس برای احداث کارخانه در حوزه انتخابیه خود، بدون توجه کافی به منطق اقتصادی. پیامد دیگر، توسعه نامتوازن زنجیره ارزش است. در صنعت فولاد، افزایش قیمت جهانی گندله در مقطعی سرمایه‌گذاری‌ها را به سمت این بخش سوق داد، درحالی‌که خوراک کافی وجود نداشت. سیاست‌های تجاری، از جمله وضع عوارض بر صادرات کالاهای خام و نیمه‌خام، نیز بر توزیع سرمایه‌گذاری میان حلقه‌های زنجیره اثر می‌گذارند. بنابراین، جایابی صنایع باید با توجه به ظرفیت مناطق و نیازهای کل زنجیره انجام شود.

اسمعیل‌زاده درباره متولی این امر در کشور و علت عدم توجه به آن گفت: در برنامه هفتم توسعه، تکالیفی در زمینه مطالعات صنعتی و خوشه‌های صنعتی برای وزارت صمت در نظر گرفته شده است. اما مانع مهم، ضعف زیرساخت داده است. اطلاعات بنگاه‌های صنعتی، شامل کارکنان، ظرفیت تولید و محل استقرار، وجود دارد؛ اما دسترسی به داده‌های تفصیلی به دلایل محرمانگی و موانع اداری محدود است. در برخی حوزه‌ها نیز داده‌های تاریخی کافی وجود ندارد و کیفیت اطلاعات موجود پایین است. بنابراین، تقویت نظام جمع‌آوری داده، ارتقای کیفیت اطلاعات و تسهیل دسترسی پژوهشگران ضروری است.

مسیر سیاستی شدن یافته‌ها

اسمعیل‌زاده درباره مسیر تبدیل شدن یافته‌های این پژوهش به سیاست گفت: پژوهش پیشین، با استفاده از نظریه پیچیدگی اقتصادی و کدهای نظام هماهنگ کالاها (HS)، کالاهای دارای ظرفیت ایجاد مزیت صادراتی را شناسایی کرده بود. پژوهش جدید این تحلیل را به سطح استان‌ها گسترش داد تا صنایع مناسب برای حمایت سیاستی در هر منطقه مشخص شوند. نتایج می‌توانند مستقیما در سیاستگذاری صنعتی منطقه‌ای به کار روند. البته مطالعه فعلی به بنگاه‌های صنعتی دارای حداقل ۱۰ نفر کارکن محدود است و بخش خدمات را پوشش نمی‌دهد. دسترسی به داده‌های گسترده‌تر، امکان توسعه تحلیل تا سطح شهرها و شهرک‌های صنعتی را فراهم می‌کند.

او درباره اینکه چرا به‌رغم تلاش‌های زیاد در این حوزه، سیاست‌ها اجرایی نمی‌شوند گفت: مساله اصلی، نه فقدان اقبال به این رویکردها، بلکه ضعف استمرار و اجرای سیاست‌هاست. راهبردهای صنعتی در سال‌های ۱۳۸۲ و ۱۴۰۰ و دوره‌های دیگر تدوین شدند، اما با تغییر دولت‌ها، برنامه‌های قبلی کنار گذاشته شدند و فرآیند تدوین اسناد جدید از سر گرفته شد. حتی در دولت سیزدهم نیز نهادهایی مانند سازمان برنامه و بودجه و مرکز پژوهش‌های اتاق بازرگانی هم‌زمان روی برنامه‌های مشابه کار می‌کردند. این روند، سیاستگذاری را به چرخه تکراری تدوین سند و کنارگذاشتن آن تبدیل کرده است. اسمعیل‌زاده درباره راهبرد جایگزین برای رسیدن به اهداف توسعه صنعتی گفت: سیاستگذاری پروژه‌محور یا ماموریت‌محور می‌تواند گزینه‌ای قابل بررسی باشد. در این رویکرد، به‌جای اتکای صرف به اسناد بلندمدت، پروژه‌هایی با اهداف روشن، زمان‌بندی مشخص و نتایج قابل‌اندازه‌گیری تعریف می‌شوند؛ برای مثال، پروژه‌ای مشخص برای بهبود یکی از حلقه‌های زنجیره ارزش فولاد. این روش می‌تواند اجرای سیاست‌ها و ارزیابی نتایج را تسهیل کند، اما جایگزین نیاز به راهبرد منسجم توسعه صنعتی نیست و برای ارزیابی اثربخشی آن، مطالعات نظری و تجربی بیشتری لازم است.

توسعه صنعتی در دور باطل سندنویسی

توسعه صنعتی ایران بیش از آنکه با کمبود راهبرد مواجه باشد، از فقدان پیوند میان دانش، سیاستگذاری و اجرا رنج می‌برد. جایابی صنایع بدون توجه به ظرفیت‌های منطقه‌ای و پیوندهای زنجیره ارزش، به اتلاف منابع و توسعه نامتوازن منجر می‌شود؛ درحالی‌که نظریه پیچیدگی اقتصادی می‌تواند مبنایی برای شناسایی کالاها و مناطق مستعد تولید فراهم کند. بااین‌حال، ضعف داده‌ها و ناپایداری سیاست‌ها مانع بهره‌گیری از این ظرفیت است. خروج از چرخه تکراری تدوین اسناد، مستلزم تقویت زیرساخت اطلاعاتی، استمرار سیاست‌ها و حرکت به‌سوی پروژه‌های صنعتی مشخص، قابل‌اندازه‌گیری و متناسب با مزیت‌های منطقه‌ای است.