دبیرخانه هیات عالی واگذاری اعلام کرد
موانع اجرای اصل ۴۴
در این گزارش، سازمان خصوصی به چالشها و موانع خصوصیسازی در ایران پرداخته است و مهمترین مانع کنار رفتن دولت از فعالیتهای اقتصادی را نبودن اراده لازم برای فعالیتهای خصوصیسازی اعلام کرده است.
در این گزارش که از سوی هیات عالی واگذاری برای مقامهای تصمیمگیر کشور ارسال شده است موانع تحقق اهداف خصوصیسازی را به صورت مفصل مورد بررسی قرار داده است.
در گزارش یاد شده از ضعف بازار تقاضا و عدم کشش بازار سرمایه برای جذب سهام قابل واگذاری به عنوان نخستین عامل بازدارنده خصوصیسازی در کشور یاد شده است و همچنین نداشتن انگیزه بخشخصوصی برای مشارکت در برنامه خصوصیسازی به عنوان عاملی مهم یاد شده و دلیل آن را هم ریسک بالای مدیریت بنگاهداری در کشور اعلام کرده است.
سازمان خصوصیسازی در این گزارش جدا از ثبات نداشتن مقررات اقتصادی کشور و رویه قانونگذاری، محدودیت دامنه خصوصیسازی و انجام واگذاری در محدوده شرکتهای خارج از اصل44، مقاومت بعضی از دستاندرکاران در وزارتخانهها و شرکتهای مادر تخصصی و اخلال در روند شناسایی، تصویب و واگذاری سهام دولت را نیز از دیگر دلایل مهم عدم تحقق اهداف خصوصیسازی عنوان کرده است.
سازمان خصوصیسازی در این گزارش ضمن اعلام ناموفق بودن واگذاریها از مقامهای تصمیمگیر ایران درخواست کرده است تا برای از میان بردن مقاومتها در این خصوص سیاستهای تازهای اتخاذ کنند.
سازمان خصوصیسازی همچنین به مهمترین چالشهای پیشرو برای اجرایی کردن ابلاغیه اصل44 اشاره کرده و مواردی همچون بزرگی حجم و سرمایهبری بالای برخی شرکتهای مشمول واگذاری، نبود قوانین ضد تراست، نیاز بالای صنایع به حمایتهای دولتی را اعلام کرده است.
در بخش دیگری از این گزارش همچنین حجم بالای نیروی انسانی و داراییهای کم بازده، تکالیف دولتی و کارآیی پایین بانکها و موسسات بیمه دولتی از دیگر چالشهای پیش روی خصوصیسازی عنوان شده است.
این سازمان همچنین اعلام کرده است که عملیاتی شدن ابلاغیه اصل44 نیازمند مداخله نهادهای قانونگذاری و اجرایی، در بالاترین سطوح مدیریتی کشور است.
سازمان خصوصیسازی در این گزارش به طور مفصل اقدام به بررسی چالشها و مشکلات پیش روی خصوصیسازی پرداخته و همچنین راهکارهایی را نیز برای رفع موانع ارائه کرده است. متن کامل این بخش از گزارش سازمان خصوصیسازی کشور به صورت زیر است:
دستیابی به موفقیت یا عدم موفقیت در اجرای هر سیاست اقتصادی در مقاطع مختلف زمانی، وابسته به آمادگی یا عدم آمادگی هر نظام اقتصادی در فراهم آوردن زیربناهای مورد نیاز و شرایط لازم است که به صورت مشخص در ارتباط با اجرای دقیق و مناسب سیاست خصوصیسازی در کشور، از مهمترین ویژگیها و شرایط لازم وجود امنیت اقتصادی است که در سایه وجود شرایط ثبات اقتصادی، ایجاد زیربناهای مورد نیاز جهت اجرای صحیح سیاست مزبور و تغییرات بنیادی و ساختاری لازم در جهت شکلگیری فعالیتهای اقتصادی،قابل حصول است و تحقق آنها نیز از طریق به اجرا درآوردن سیاستهایی نظیر آزادسازی اقتصادی، آزادسازی تجارت خارجی، آزادسازی مالی و... امکانپذیر میباشد. به گونهای که اتخاذ و به اجرا درآوردن سیاستهای مزبور از جمله پیش شرطهای لازم جهت اجرای صحیح و به موقع سیاست خصوصیسازی در هر کشور است.
در ایران نیز در سالهای اخیر گامهایی اساسی در این راستا برداشته شده است به نحوی که تلاش شده است تا شرایط برای حضور یک بخشخصوصی فعال جهت شرکت در فعالیتهای اقتصادی کشور، فراهم شود. اصلاح بسیاری از قوانین و مقررات موجود و تدوین قوانین جدید نشانههایی از این مهم است که در کنار آنها ابلاغیههای مقام معظم رهبری در خصوص سیاستهای کلی اصل۴۴ قانون اساسی و فراهم آوردن بستر آزادسازی اقتصادی و خصوصیسازی، نشاندهنده اعلام آمادگی نسبی نظام اقتصادی کشور ما جهت اجرای سیاست خصوصیسازی است اما با این وجود اجرای این سیاست در فرآیند انجام، در کشور ما مانند بسیاری دیگر از کشورهای جهان با چالشهایی مواجه بوده است که این چالشها بعضا به عنوان چالشهای سیاسی، اقتصادی، قانونی، فرهنگی و یا اداری- اجرایی شناخته شدهاند. نیمه نخست سال ۱۳۸۵ نیز به عنوان یک دوره خاص با شرایط ویژه سیاسی- اقتصادی نیز مستثنی از این چالشها نبوده است. برخی از این چالشها همچنان میراث سالهای پیش بوده و برخی دیگر به صورت قطعی در این دوره بروز کرده است لذا با این دید چالش های فراروی خصوصیسازی در کشور به دو قسمت ذیل تقسیم میگردند:
چالشهای فرآوری خصوصیسازی در کشور و راهکارهای حل آنها
در گزارشهای ادواری گذشته هیات عالی واگذاری عنوان ریاست محترم جمهوری و ریاست محترم مجلس شورای اسلامی، مطرح شده است، برخی از چالشهای فرآوری خصویسازی یا به عبارتی مشکلاتی که این فرآیند در دو سال گذشته با آنها دست به گریبان بوده و کماکان در ۶ ماه نخست سالجاری نیز خود نمایی کرده است، عبارتند از:
1 - ضعف بازار تقاضا (1) و عدم کشش بازار بورس در جذب سهام جدید مورد واگذاری دولت.
۲ - پتانسیل غیر فعال، پایین و عدم انگیزه بخشخصوصی برای مشارکت در برنامه خصوصیسازی ناشی از مشکلات و ریسک بنگاهداری در کشور و وجود پتانسیلهای سرمایهگذاری زودبازده دیگر به عنوان جانشین.
3 - عدم ثبات از منظر برخی سرمایهگذاران در برخی زمینههای مقرراتی، بازرگانی که بر آن میبایستی شرایط خاص سیاسی را نیز افزود.
۴ - محدودیت دامنه خصوصیسازی و انجام واگذاری صرفا در محدوده شرکتهای خارج از صدر اصل۴۴ قانون اساسی،
5 - دغدغه برخی متقاضیان و خریداران سهام از مشکلات داخلی شرکتهای دولتی و در پارهای موارد کتمان وقایع مالی و ریسک حاصل از آن، و
۶ - مقاومت بعضی دستاندرکاران در وزارتخانهها و شرکتهای مادر تخصصی واجد شرکتهای قابل واگذاری، به نحوی که جریان شناسایی، تصویب و واگذاری سهام دولت را در مراحل مختلف با کندی و یا توقف روبهرو میسازد.
مشکلات فوق به همراه پذیرش این امر که خصوصیسازی به خودی خود فرآیندی پیچیده و فنی محسوب میشود عاملی است تا این فرآیند از سرعت چشمگیری در کشور برخوردار نباشد. البته این نکته را نیز یادآور مینماید که ابزار اصلی کوچکسازی دولت، کاهش تصدیگری آن، کاهش هزینههای غیرضرور و کند شدن روند رو به رشد شرکتهای دولتی، همانا متوقف شدن سرمایهگذاری دولت در زمینههای خارج از صدر اصل 44 و آزادسازی فعالیتها به مفهوم اجازه ورود بخشخصوصی در آنها است و نباید تمامی انتظارات برای هدف ورود بیشتر بخشخصوصی به اقتصاد کشور را از مجرای خصوصیسازی تصور کرد.
به منظور تسهیل روند واگذاری و مرتفع نمودن چالشهای پیش گفته، صرفنظر از معضلات طرف تقاضا و عدم وجود شرایط مناسب در بازار سرمایه که در کوتاهمدت راهکار اجرایی کاربردی مطلوبی پیشنهاد نمیشود، در سایر زمینهها تدوین و تصویب قانونی فراگیر و جامع در امر واگذاریها و الزام بیشتر دستگاههای اجرایی به مشارکت در زمینه خصوصیسازی و اصلاح ساختار مناسب شرکتهای زیرمجموعه خود به گونهای که شفافیت و قابلیت اتکای بیشتر را برای شرکتهای دولتی فراهم سازد، از جمله راهکارهای مطلوب است که در این زمینه پیشنهاد میشود مراتب از طریق صدور بخشنامه و الزام دستگاهها به رعایت موارد فوق حاصل شوند.
چالشهای فرا روی خصوصیسازی در راستای اجرای سیاستهای ابلاغی اصل 44
سیاستهای ابلاغی مذکور که از آن به انقلاب اقتصادی پس از انقلاب اسلامی در جمهوری اسلامی ایران تعبیر میشود جهت اجرایی شدن، مستلزم زمینهسازی فراوانی در ابعاد متعدد سیاستگذاری، تقنینی و اجرایی کشور است. جهت اجرایی شدن ابلاغیه موردنظر میبایستی از منظر سیاستگذاری «نگاه دولت به بخشخصوصی» و «انتظارات و تعامل بخشخصوصی با دولت» تغییر کند. همچنین از منظر قانونگذاری «بسیاری از بسترهای مقرراتی که تاکنون موضوعیت نداشتند میبایستی احصا، طراحی و قانونگذاری» شوند و یا «قوانین زائد و غیرضرور شناسایی و لغو» شوند و نهایتا از منظر اجرایی دستگاههای اجرایی «ساختار لازم را برای واگذاری فعالیت، تصدی و اموراقتصادی غیرضرور دولتی» و «ایجاد زمینههای نظارتی» فراهم کنند.
موارد فوقالذکر امور زمانبر و نیازمند طرحی جامع هستند که مصدر آن سیاستهای مندرج در چشمانداز جمهوری اسلامی ایران خواهد بود، لذا تا تنظیم و استقرار برنامه جامع موردنظر میبایستی خصوصیسازی در کشور با مفهوم واگذاری سهام را در محدوده واگذاریهای خارج از صدر اصل 44 جستوجو کرد و در مرحله بعد با تنظیم یک برنامه مشخص در قالب ابلاغیه مقام معظم رهبری، امکان بسط محدوده واگذاریها نیز فراهم شود.
درحالحاضر مهمترین چالشهای پیشرو برای واگذاری مصادیق صدر اصل ۴۴ قانون اساسی عبارت از موارد کلی مندرج در جدول شماره (۱) هستند.
عملیاتی شدن سیاستهای ابلاغی اصل ۴۴ قانون اساسی نیازمند مداخله نهادهای قانونگذاری و اجرایی در بالاترین سطوح به منظور ساماندهی تصمیمگیری و تبیین نحوه ورود حوزههای متعدد اجرایی دولت است و سازمان خصوصیسازی و هیاتعالی واگذاری فقط در قالب واگذاری سهام شرکتهایی که آماده انتقال و فروش به بخش خصوصی میشوند ماموریت دارند و تا ایجاد بستر لازم برای این امر، میبایستی اذعان داشت بدنه اجرایی کشور نخواهد توانست به خصوصیسازیهای عظیم در حوزههای صدر اصل ۴۴ مبادرت نماید و ظهور چنین مواردی از یک سو نیازمند صرف وقت لازم خواهد بود و از سویی دیگر همچنان که مقام معظم رهبری تاکید فرمودهاند کماکان استقرار و تداوم ستاد قوی اجرای اصل ۴۴ با محوریت بالاترین مقام اجرایی کشور و مشارکت کلیه دستاندرکاران را، طلب میکند.
سازمان خصوصیسازی همچنین در بخش دیگری از این گزارش اقدام به ارائه آمار و ارقام واگذاریهای سهام دولت در شش ماه اول سالجاری نیز کرده است.
تعداد و ارزش سهام فروخته شده
سازمان خصوصیسازی در ششماه نخست 1385 بالغ بر 8/6میلیون سهم به ارزش تقریبی 36میلیارد ریال از شرکتهای دولتی و متعلق به دولت را در 21 شرکت زیرمجموعه خود و 8شرکت زیرمجموعه سایر شرکتهای مادر تخصصی به بخشخصوصی واگذار کرده است. جداول این بخش بیانگر عملکرد این سازمان از نظر تعداد و ارزش سهام واگذار شده میباشد. در این راستا میتوان به موارد زیر اشاره نمود:
الف- در ششماه نخست 1385 سهام 25شرکت به میزان 5/71درصد تعداد سهام واگذار شده و به عبارت دیگر 2/49درصد ارزش واگذاریها از طریق روش بورس به بخشخصوصی واگذار شده است که 1/23درصد ارزش واگذاریها به صورت واگذاری سهام به روش تدریجی و 9/76درصد ارزش آن به صورت ترجیحی یا واگذاری به کارکنان و کارگران واحدهای مورد واگذاری انجام پذیرفته است. لازم به ذکر است در واگذاری به روش بورس در طی دوره مورد بررسی، واگذاری سهام به صورت بلوکی انجام نیافته است (جداول الف و ب).
ب- در طول دوره موردنظر سهام 4شرکت به میزان 5/28درصد تعداد سهام واگذار شده و 8/50درصد ارزش واگذاریها به روش مزایده صورت پذیرفته است. در این بین 27درصد ارزش این واگذاریها به صورت واگذاری سهام به شیوه بلوکی و 73درصد ارزش آن به صورت ترجیحی یا واگذاری به کارکنان و کارگران واحدهای مورد واگذاری صورت پذیرفته است. لازم به ذکر است که در واگذاریهای مزایدهای، واگذاری تدریجی سهام به عموم موضوعیت نمییابد. (جداول الف و ب)
ج- با توجه به انجام اصلاحات موردنیاز در آییننامه سهامعدالت بر مبنای ابلاغیه اخیر مقام معظم رهبری و نیاز به تدوین سازوکارهای اجرایی موردنیاز در این خصوص، در ششماه نخست ۱۳۸۵ عملکرد سازمان خصوصیسازی در خصوص واگذاری سهامعدالت، بیشتر به صورت فراهم آوردن بسترهای عملیاتی بروز نموده و آمار کمی به وقوع نپیوسته است.
د- در شش ماه نخست 1385 سهام متعلق به 5 شرکت مادر تخصصی واگذار شده است که در این میان بیشترین تعداد و ارزش سهام فروش رفته متعلق به شرکت مادر تخصصی ساتکاب با 31/56درصد تعداد سهام و 75/72درصد ارزش سهام واگذار شده است در حالی که کمترین تعداد و ارزش واگذاریها به ترتیب متعلق به سازمان توسعه و نوسازی معادن و صنایع معدنی ایران با 83/1درصد تعداد واگذاریها و شرکت مخابرات ایران با 77درصد ارزش واگذاریها است. (جدول ج).
همچنین بهرغم اقدامات فراوان طی 6ماه نخست سال جاری که در راستای بسترسازی جهت اجرای بهتر وظایف در نظر گرفته شده برای این سازمان انجام شده است، عملکرد این سازمان به لحاظ شاخصهای کمی به ویژه ارزش، سهام واگذار شده، نسبت به برنامههای از پیش تعریف شده، چندان چشمگیر نبوده است، به گونهای که ذکر این نکته را ضروری مینماید که «علاوهبر محوریت قرار گرفتن این سازمان جهت اجرای طرح سهام عدالت به موجب مصوبه 17/11/1384 هیات وزیران و تعریف وظایف جدید برای آن به عنوان دبیرخانه ستاد مرکزی سهام عدالت، که نیازمند بسترسازی و انجام اقدامات و فعالیتهای فراوان بود، چالشی مزمن که همواره گریبانگیر این سازمان بوده است، نیز مزید بر علت گردید و موجب افت شاخصهای کمی عملکرد این سازمان شد. در حقیقت این موضوع که یکی از چالشهای اساسی خصوصیسازی در نیمه نخست هر سال میباشد، عبارت از فراهم نبودن زمینه لازم برای قیمتگذاری شرکتها است، علت این امر برگزاری مجامع عمومی اکثر شرکتهای مورد ارزیابی و تعیین قیمت پایه سهام آنها است که عاملی برای تعیین قیمت پایه جدید سهام شرکتها در این فاصله میشود و الزام میکند تا امر قیمتگذاری به بعد از
زمان برگزاری مجامع عمومی شرکتها و تصویب نهایی صورتهای مالی موکول شود. در واقع تعطیل شدن امر قیمتگذاری بسیاری از شرکتها در نیمه اول سال موضوعی است که به صورت یک واقعیت طی چند ساله قبل، پیش روی این سازمان بوده است و راهکار اجرایی خاصی برای آن متصور نیست. جدول عملکرد شش ماهه سازمان طی سالهای 1381 تا 1385 در ذیل و پایین بودن این عملکرد نسبت به میزان مورد انتظار، نشاندهنده این واقعیت است.»
قراردادهای فروش
به موجب آئیننامه بند «هـ» ماده 14 قانون برنامه سوم توسعه مورد تنفیذ در ماده 9 قانون برنامه چهارم توسعه، فروش بلوکی سهام به صورت نقد و اقساط و بر مبنای سازوکار تعریف شده انجام پذیرفته و منجر به انعقاد قرارداد فی مابین سازمان خصوصیسازی و خریدار میشود، لذا پیگیری اجرای مفاد قرارداد به عنوان اصلیترین جزء وظایف نظارتی سازمان خصوصیسازی مشتمل بر محاسبه سود تعلق گرفته به مبلغ خرید، زمانبندی برنامه بازپرداخت اقساط، در نظر گرفتن تخفیف احتمالی برای خریدار متناسب با دستورالعمل مربوطه و آزاد نمودن سهام بعد از پرداخت اقساط توسط خریدار از دیگر وظایف این سازمان است.
واگذاری سهام ترجیحی به کارگران و کارکنان
با توجه به ماده 16 قانون برنامه سوم توسعه و آییننامه و دستورالعمل اجرایی مرتبط با آن در خصوص واگذاری سهام ترجیحی به کارگران و کارکنان واحدهای مورد واگذاری حداکثر به میزان 15درصد از سهام قابل واگذاری و به ارزش 10میلیون ریال به ازای هر فرد به صورت نقد و اقساط و با حصه نقدی 20درصد مبلغ معامله و اقساط 5 ساله، سازمان خصوصیسازی در شش ماهه نخست 1385 به 4873 نفر از کارگران و کارکنان 10 شرکت مورد واگذاری (6 شرکت بورسی، 4 شرکت مزایدهای)، معادل 98/3میلیون سهم به ارزش میانگین 27182میلیون ریال به صورت ترجیحی واگذار کرده است.
اهداف درآمدی بودجه سنواتی و عملکرد واگذاری سهام
همواره از جمله رایجترین و آسانترین شاخصهای ارزیابی عملکرد سازمان خصوصیسازی، نسبت وصولیهای خزانه از واگذاریها به درآمد پیشبینی شده در بودجه بوده است، لیکن ابلاغ مصوبه شماره 72683/ت 34484 هـ مورخ 17/11/1384 هیات وزیران موضوع واگذاری سهام شرکتهای دولتی و متعلق به دولت به افراد مشمول طرح سهام عدالت و تدوین شرح وظایف جدید برای سازمان خصوصیسازی، منجر شد تا عملکرد این سازمان را تا زمان دستیابی به یک برنامه جامع و کامل در خصوص واگذاری سهام خارج از مصوبه مذکور، تحتالشعاع واگذاری سهام عدالت قرار داده و به حداقل برساند و از سوی دیگر با توجه به برقراری نظام اقساطی بلندمدت برای فروش سهام عدالت به مشمولین طرح و بازپرداخت وجه اقساط این سهام از طریق سود تعلق گرفته به آنان، امکان وصولی خزانه از این نوع واگذاری را در اولین سال انجام طرح غیر ممکن کند. لذا این دلایل توجیهی موجب شد تا پیشبینی سهم بودجه دولت در سال 1385 از واگذاری سهام دولتی و متعلق به دولت در قالب فرآیند خصوصیسازی به صفر برسد (به استثناء سهام واگذار شده بابت رد دیون دولت). در واقع در سال جاری برای اولین بار رقمی در بودجه دولت بابت پیشبینی منابع
حاصل از فروش سهام درج نگردیده و برای نخستین بار ارتباط خصوصیسازی با اهداف درآمدی بودجه قطع شده است و از این حیث نقطه عطفی در نگاه به خصوصیسازی محسوب میگردد. با این وجود مبالغ واریزی به خزانه بابت فروش سهام دولتی و متعلق به دولت توسط سازمان خصوصیسازی در طول دوره مورد بررسی 235میلیارد ریال بوده است که حدود 220میلیارد ریال آن یعنی حدود 94درصد آن بابت مبالغ دریافتی ناشی از اقساط فروش سهام در سالهای قبل بوده و فقط حدود 15میلیارد آن یعنی 6درصد، بابت فروش شش ماهه نخست سال جاری است. بنابراین ارزیابی عملکرد سازمان خصوصیسازی در شش ماهه نخست 1385 بر اساس شاخص درصد تحقق وصولیها نسبت به میزان پیشبینی شده در بودجه، امکانپذیر نمیباشد.
۳-۵ - واگذاری قطعی سهام به کشاورزان، کارگران و ایثارگران، موضوع باقیمانده وظایف سازمان مالی گسترش مالکیت واحدهای تولیدی سابق با تغییر اساسنامه سازمان مالی گسترش مالکیت واحدهای تولیدی سابق به موجب ماده ۱۵ فصل سوم قانون برنامه سوم توسعه مبنی بر انتقال وظایف باقیمانده از سازمان مذکور به سازمان خصوصیسازی، همه ساله امر آزادسازی سهام اعتباری متعلق به کارگران و کشاورزان و ایثارگران توسط سازمان خصوصیسازی به انجام میرسد. بر این اساس در طی دوره مورد بررسی تعداد ۶/۲۲میلیون سهم از سهام ۶۱ شرکت زیرمجموعه سازمان خصوصیسازی به ارزش تقریبی ۱۲۵میلیون ریال به صورت تحویل قطعی به کارگران، ایثارگران و کشاورزان، واگذار شد.
۱ - عدم وجود یک بخشخصوصی توانمند جهت شرکت در فعالیتهای اقتصادی، همواره دلیل ضعف بازار تقاضا در فرآیند خصوصیسازی بوده است بهگونهای که بهرغم وجود نقدینگیهای فراوان در جامعه امکان جلب و جذب این نقدینگیها در یک فضای اقتصادی سالم همچون سرمایهگذاری در فعالیتهای تولیدی و خدماتی مولد، فراهم نشده است و همواره فعالیت در بازارهای غیرمولد و واسطهگری جایگزین سرمایهگذاریهای مولد گشته است. همانطور که در فوق اشاره گردید این مشکل یک مشکل ساختاری میباشد که نیازمند فراهم آوردن شرایط برای امنیت اقتصادی سرمایهگذار و حمایت از بخشخصوصی واقعی میباشد که تنها در سایه اصلاح بسیاری از قوانین و مقررات و حتی انجام اقدامات فرهنگی، امکانپذیر است.
ارسال نظر