در تحلیلی بر روند تاسیس بانک قرض‌الحسنه به کوشش صمد عزیزنژاد، کارشناس اقتصادی، مبانی نظری جایگاه قرض‌الحسنه در آیات و روایات، نقش آن در توسعه اقتصادی، تجربه قرض‌الحسنه در سایر نقاط جهان و جایگاه قرض‌الحسنه در قوانین کشور مورد بررسی قرار گرفته است.

در این گزارش تحلیلی که ضمیمه چهارم فصلنامه تخصصی «گزارش جمهور» را به خود اختصاص داده است، به موارد مغایرت اهداف و دستورالعمل‌ تاسیس بانک‌ قرض‌الحسنه پرداخته شده است.
گزارش مورد نظر توسط مرکز پژوهش و اسناد ریاست‌جمهوری منتشر شده است.
مقدمه
اگرچه نمی‌توان تاریخ مشخصی برای آغاز سنت قرض‌الحسنه یا قرض بدون بهره در ایران تعیین کرد، لکن به نظر می‌رسد تاسیس «صندوق سرمایه‌گذاری اثنی‌‌عشری» در سال‌های 1317 هجری‌شمسی (1937میلادی)، اولین حرکت در این زمینه باشد. بعد از آن، به تدریج نهادهای مذهبی اقدام به تاسیس صندوق‌هایی کردند که در نهایت منجر به تشکیل صندو‌ق‌ قرض‌الحسنه گردید و به صورت قرض‌الحسنه نیز توسعه کمی و کیفی پیدا کرد و به تدریج در کنار قرض‌های فردی، قرض‌الحسنه خانوادگی، صنفی و صندوق و موسسه‌های قرض‌الحسنه عمومی (خصوصا از سال 1348 به بعد) شکل گرفت که وجوه مازاد بر نیاز افراد خیر را در اختیار نیازمندان قرار دادند و بدین وسیله، مشکلات زیادی از طبقه پایین و متوسط جامعه را حل کردند.
صندوق‌های قرض‌الحسنه که با هدف خیرخواهانه و شیوه‌های کاملا اسلامی شروع به فعالیت کرده بودند، رفته رفته به دلایل مختلفی از جهت اهداف و شیوه‌ها خدشه‌دار شده‌اند و برخی از آنها از مسیر اولیه منحرف شده و نگرانی‌های جدی به وجود آورده‌اند و این وضعیت موضع‌گیری‌های متفاوتی را در پی داشته است. برخی با استناد به این انحرافات و تخلفات با اصل قرض‌الحسنه و صندوق‌ها مخالفت می‌کنند و بعضی با سیاسی نشان دادن برخوردها و کم‌اهمیت شمردن تخلفات درصدد دفاع غیرمنطقی از همه صندوق‌ها هستند. از نمونه بارز این نوع برداشت‌ها تصویب قانون تنظیم بازار غیرمتشکل پولی در سال ۱۳۸۳بود که به اعتقاد کارشناسان نظام بانکی آیین‌نامه اجرایی آن ساماندهی امور صندوق‌های قرض‌الحسنه را محقق می‌سازد. در حالی که مدیران و مسوولین صندوق‌های قرض‌الحسنه و خصوصا سازمان‌ اقتصاد اسلامی تحقق چنین امری را از طریق آیین‌نامه اجرایی قانون تنظیم بازار غیرمتشکل پولی غیرممکن دانسته و معتقد به وجود قانونی مستقل برای صندوق‌های قرض‌الحسنه می‌باشند. در همین حال و در نیمه اول سال ۱۳۸۶، دستورالعمل «تدوین ضوابط تاسیس و فعالیت‌ بانک‌های قرض‌الحسنه»، در یک‌هزار و نود‌و‌یکمین جلسه شورای پول و اعتبار مورخ (۲۷/۵/۸۶) به تصویب رسید. این دستورالعمل در ۳۸ ماده و ۹ تبصره تنظیم شده و نکات قابل توجه و بحث برانگیزی را شامل می‌شود.
نوشتار حاضر مفاد دستورالعمل مذکور را از جنبه‌های مختلف مورد بررسی قرار داده و در نهایت پیشنهاداتی نیز در این زمینه ارائه می‌کند.
۱ -مروی بر مبنای نظری قرض‌الحسنه
1-1جایگاه قرض‌الحسنه در آیات و روایت
از جمله مصادیق بسیار بارز انفاق در راه خدا موضوع قرض‌الحسنه است که در لسان آیات و روایات معصومین (ع) بسیار مورد ترغیب قرار گرفته است. (ضیاءآبادی، سیدمحمد، ۱۳۸۶، ص۱۶.)
از امام صادق (ع) روایت شده که بر در بهشت نوشته‌اند: صدقه، 10ثواب و قرض‌الحسنه 18ثواب داد. چون صدقه ممکن است به غیرمستحق هم برسد، اما قرض‌الحسنه به مستحق یعنی به کسی که محتاج است، می‌رسد.
البته خداوند قرض‌الحسنه را در قرآن به خودش نسبت می‌دهد، به گونه‌ای که می‌فرماید:
«کیست که با خدا معامله کند و به خدا قرض‌الحسنه بدهد تا چندین برابر به او برگرداند؟» (سوره بقره، آیه 245).
وقتی آیه فوق نازل شد و مردم با خبر شدند که خدا از بندگانش قرض‌الحسنه خواسته است، مردم مسلمان با ایمان دست‌ به کار انفاق در راه خدا شدند، اموال بسیاری در مساجد جمع شد (سوره بقره-آیه ۱۷)
گفتنی است که خداوند در تک‌تک مواردی که انسان‌ها را به قرض‌الحسن فراخوانده است، به تبیین برخی از پشتوانه‌های این مبانی اعتقادی و معرفتی پرداخته تا همگان در سایه چنین پشتوانه‌هایی با اقبال به پروردگار خویش وام بپردازند و بی‌هیچ بخلی سپرده‌های خود را نزد خدا پرورش دهند. (مرادی، حسین و بیک‌محمدی، جواد. 1384، ص 7).
در فرهنگ قرآن، بندگان خدا می‌توانند خدای خود را «یاری» کنند، به او «قرض» بدهند، با او سخن بگویند و مناجات کنند، هرچه می‌خواهند از او بطلبند و ... چنین رابطه صمیمانه و زیبایی را در هیچ مکتبی نمی‌توان یافت. به طور نمونه می‌توان به آیات ذیل اشاره کرد: (همان منبع، ص۲).
1 - آیه 20 سوره زمل : «... و نماز به پا دارید و زکات بدهید و به خدا قرضی بدهید که قرض‌الحسنه باشد.»
۲ - آیه ۱۷ سوره تغابن: «... اگر به خدا قرض‌الحسنه بدهید، چند برابرش می‌کند و ...).
3 - آیه 18 سوره حدید: «همان درست‌کاران‌اند و صدقه داده‌اند و به خدا قرض‌الحسنه می‌دهند که خدا برایشان چندین برابر کرده و برای آنها پاداش بزرگی وجود دارد.»
۴ - آیه ۱۱ سوره حدید: «هر کسی به خدا قرضی از نوع قرض‌الحسنه بدهد، پس برایش چندین برابر کرده و اجر بزرگی برای وی در نظر گرفته شده است.»
5 - آیه 12 سوره مائده: «... و به خدا قرض‌الحسنه بدهید تا کفاره گناهانتان باشد و ...»
از آیات فوق‌الذکر چنین استنباط می‌شود که تنها قرضی که لایق وصف «حسن» است، قرض‌ خدایی و قرض به خداست. در این نوع قرض هیچ واسطه‌ای در میان نیست.
از طرفی بعد از قرض‌الحسنه استغفار لازم است. دستور استغفار در مورد قرض‌الحسنه شاید از این جهت باشد که مبادا انسان گمان کند که با قرض خویش سود و منفعتی به خداوند رسانده است. (همان منبع، ص 5)
خداوند در برخی از آیات فوق، خود را مانند یک دوست و رفیق صمیمی معرفی می‌کند که از دوست خود قرض می‌طلبد. زیرا معمولا دوستان می‌باشند که از همدیگر قرض می‌طلبند.
1-2- جایگاه قرض‌الحسنه در توسعه اقتصادی
ظهور و بروز هر رفتاری از جمله رفتارهای اقتصادی ناشی از انگیزه‌های درونی انسان‌ها است و جایگاه هر رفتار در مقایسه با سایر امور مشابه آشکار می‌گردد. از این رو برای مشخص کردن این موضوع رفتارهای اقتصادی مورد نظر از دیدگاه عرضه کنندگان و متقاضیان وجوه به صورت مستقل بررسی می‌شود:
الف - از منظر عرضه کنندگان وجوه اصولا با توجه به انگیزه‌های عرضه کنندگان وجوه و سرمایه رفتارهای اقتصادی را می‌توان به دو گروه تقسیم نمود:
۱ -رفتارهایی که به انگیزه سود ابراز می‌شوند، مانند بیع (خرید و فروش) اجاره، مشارکت، مضاربه و ...
2 -رفتارهایی که ایثار عامل اصلی تحقق آن است، مانند: انفاق، صدقه، وقف، هبه، عاریه، قرض‌الحسنه و ...
ناگفته پیدا است که قرض‌الحسنه با رفتارهای اقتصادی نوع اول از منظر عرضه کننده تفاوت جوهری دارد. چون در بیع مالی با مال دیگر مبادله می‌شود و هر طرف مملوکی منتقل می‌شود و مقترض باید مثل یا قیمت آن را در پایان وقت مقرر بازگرداند. ولی در عاریه مال به عاریه گیرنده تسلیم می‌شود تا از آن منتفع گردد و در وقت مقرر عین آن را پس دهد.
بنابراین عاریه فقط در مورد اموالی است که انتقال آن با باقی عین ممکن باشد و در اثر بهره‌برداری از بین نرود.
ب - از منظر متقاضیان وجوه به طور کلی متقاضیان وجوه و تسهیلات را می‌توان به سه گروه کلی تقسیم نمود:
1 - کسانی که علاوه بر اصل پول، توانایی بازپرداخت سهمی از سود حاصله را نیز دارند.
۲ - کسانی که صرفا توانایی بازپرداخت اصل پول را دارا می‌باشند.
3 - کسانی که نه تنها توانایی بازپرداخت سود را ندارند بلکه نمی‌توانند اصل پول را نیز بازگردانند.
نظام اقتصادی اسلام با اذعان به وجود سه گروه مذکور رفتارهای مناسب آن را امضا یا تاسیس کرده است.
متقاضیان گروه اول که اغلب از وضعیت درآمدی مناسبی برخوردارند و این گونه تسهیلات را عموما در سرمایه‌گذاری‌های متوسط و بزرگ به کار می‌گیرند به سوی مشارکت، مضاربه و ... هدایت می‌شوند.
برای متقاضیان گروه دوم که بیشتر برای نیازهای مصرفی و سرمایه‌گذاری‌های کوچک تولیدی و خدماتی به این تسهیلات نیازمندند قرض‌الحسنه امضا و تاکید گردید.
برای متقاضیان گروه سوم انفاقات واجب (زکات و ...) و مستحب (صدقات مستحب و ...) تشریع و تاکید شده است.
بنابراین تفاوت قرض‌الحسنه با رفتارهای گروه اول (مشارکت، مضاربه و ...) از این منظر نیز تفاوتی جوهری و ذاتی است. در واقع قرض‌الحسنه ناظر به رفع نیازهای تسهیلاتی گروه اول نیست و با شفافیت اطلاعات و تقید هر چه بیشتر متقاضیان به احکام اسلامی عملا این گروه در زمره متقاضیان قرض‌الحسنه قرار نخواهد گرفت و در نتیجه بخش عظیمی از متقاضیان موجود قرض‌الحسنه کاسته خواهند شد.
تفاوت قرض‌الحسنه یا رفتارهای گروه سوم نیز کاملا هویدا است. انفاقات و صدقات واجب و مستحب مختص کسانی است که چنان نیازمندند که توانایی بازپرداخت اصل مال را نیز ندارند.
با تقویت اعتقادات و شفاف شدن اطلاعات و حتی توجه بیشتر به کرامت‌های انسانی می‌توان متقاضیان واقعی این نوع تسهیلات را از سایرین متمایز نمود و دیگران را با توجه به وضعیت آنان به سوی قرض‌الحسنه یا مشارکت و مضاربه و ... هدایت کرد.
در قرض‌الحسنه شخص سعی می‌کند مالی را که به دست می‌آورد - لااقل در نظر و مطلوبیت خاص خودش - از آنچه از دست می‌دهد با ارزش‌تر باشد.
گرچه در قرض‌الحسنه و اجاره طرف مقابل را بر مال خود مسلط می‌کنند تا از منافع آن استفاده نماید و به همین دلیل در فرانسه مقرض را موجرالنقود
(BALLEUR DE FOUNDS) می‌نامند، اما تفاوت آنها ذاتی است، چون در اجاره موجر نه تنها مال را از ملکیت خود خارج نمی‌کند، بلکه به انگیزه دریافت حق‌الاجاره به این رفتار اقتصادی مبادرت می‌ورزد. در حالی که قرض دهنده مال را به ملکیت مقترض در می‌آورد و در جست‌وجوی سودی نیست و صرفا عین مال یا مثل یا قیمت آن را در آینده طالب است و با این رفتار سودی عاید او نمی‌شود بلکه با اتکا به ارزش‌ها و اعتقادات خویش از استیفاء منافع و هزینه فرصت آن کالا در طول مدت قرض صرف نظر می‌کند.
قرض‌الحسنه با مشارکت، مضاربه و همانند آنها نیز فرق جوهری و ذاتی دارد. انگیزه اصلی در همه این قراردادها بهره‌مندی از سود بیشتر (لااقل در نظر طرفین قرارداد) است ولی در قرض‌الحسنه هیچ شائبه‌ای برای برخورداری از سود وجود ندارد. چون سود در آن نه تنها موجب حرمت (و به نظر برخی موجب بطلان) معامله می‌گردد، بلکه ماهیت آن را عوض نموده و آن را به معامله ربوی تبدیل می‌کند.
در مقایسه قرض‌الحسنه و قراردادهای نوع دوم می‌توان گفت: عرضه کننده صدقه و انفاق نه تنها منتظر برخورداری از سود دنیوی نیست بلکه از اصل نیز در راه ارزش‌ها و اعتقادات خویش صرف‌نظر می‌کند.
این رفتار موجب رفع نیازهای بخش مهمی از نیازمندان جامعه می‌شود. میزان تحقق این رفتار تابعی از حاکمیت ارزش‌های اخلاقی در آن جامعه است. قرض نیز مانند صدقه انفاق و هبه غیرمعوضه صرف نظر از اصل و سود مال وسیله‌ای برای تعاون اجتماعی است.
عرضه کنندگان این تسهیلات با اتکا بر اعتقادات و ارزش‌های مورد قبول خود بخشی از نیازهای درونی خویش را ارضا می‌کنند.
عاریه نیز رفتاری شبیه قرض‌الحسنه است که «به موجب آن یکی از طرفین به طرف دیگر اجاره می‌دهد که از عین مال او مجانا منتفع شود (ق.م. ماده ۶۲۵)
ولی تملیکی بودن قرض‌الحسنه آن را به کلی از مفهوم عاریه دور ساخته است.
۳ - صندوق‌های قرض‌الحسنه
1-3- خدمات ارزشمند صندوق‌های قرض‌الحسنه
از جمله خدمات بسیار ارزنده‌ای که در سال‌های اخیر در مملکت ما به جریان افتاده تاسیس صندوق‌های قرض‌الحسنه است که به حق خدمت بسیار بزرگ و شایان تقدیر و تکریمی است.
مشکلات بزرگی با این صندوق‌ها حل می‌شود. وسیله بسیار خوبی برای پیوند ثروتمندان خیر با مستمندان آبرومند می‌باشند.
کسانی می‌باشند که واقعا خیرند، پول دارند و دلشان می‌خواهد از پولشان استفاده معنوی کنند. دوست دارند قرض بدهند تا به ثواب‌های عظیم قرض‌الحسنه برسند. منتهی مورد معتمدی پیدا نمی‌کنند و می‌ترسند مالشان از بین برود و برنگردد.
همچنین آبرومندانی هم می‌باشند که به قرض نیاز دارند؛ اما دستشان به کسانی که بتوانند از آنها قرض کنند، نمی‌رسد. صندوق‌های قرض‌الحسنه رابط خوبی شده‌اند؛ یعنی صندوق‌ها وسیله‌ای مورداعتماد برای پولدارها شده‌اند که آنها پولشان را به صندوق می‌سپارند و مطمئن می‌باشند که ضایع نخواهد شد و به آنها برخواهد گشت، با آن همه ثواب عظیمی که بر آن مترتب است.
مستمندان و نیازمندها هم که صندوق را مرجعی معتمد شناخته‌اند، به صندوق مراجعه می‌کنند و از صندوق با مقرراتی که دارد، قرض می‌گیرند و دوباره به صندوق برمی‌گردانند. در واقع صندوق، وسیله‌اش شده که هم اموال پولداران را تطهیر می‌کند و هم آبروی نیازمندان را حفظ می‌کند. در حقیقت صندوق قرض‌الحسنه، صندوق طهارت است که پاک‌‌کننده اموال و قلوب مردم است و طبعا کسانی که متصدی اداره صندوق و رابط بین پولداران و نیازمندان می‌باشند، در پیشگاه خداوند اجری عظیم دارند. منتهی باید خیلی مراقب باشند که این صندوق طهارت و قداست خود را از دست ندهد، چون هر چه عبادت بزرگ‌‌تر باشد، آفتش هم بیشتر و بزرگ‌‌تر است. شیطان با جد تمام دست به کار وسوسه می‌شود تا آن را بیالاید.
4 - تجربه صندوق‌های قرض‌الحسنه در سایر کشورها
۱-۴ - تجربه صندوق‌های قرض‌الحسنه در کشور لبنان
موسسه قرض‌حسن(قرض‌الحسنه) در سال 1983 م در جریان حمله رژیم اشغالگر قدس به لبنان براساس ابتکار تعدادی از شهروندانی که تمایل به توسعه اجتماعی و اقتصادی این کشور داشتند و به موهبت امام‌خمینی(رض) تاسیس شد. در این موسسه قرض‌گیرندگان در این مورد مطالعه، به طور داوطلبانه به شعب مربوطه مراجعه می‌‌کنند و سپس برای انجام امور وام‌دهی به شعب اصلی (مرکزی) معرفی می‌شوند. قرض‌الحسنه به کلیه داوطلبان پرداخت می‌شود به نحوی که ده روز اول هر ماه به دریافت تقاضاها، ده‌روز دوم به مطالعه برای تایید و ده‌ روز آخر نیز مختص اعطای وام است. هدف اصلی این موسسه فراهم کردن وام برای همه اقشار صرف‌نظر از طبقه، ملیت یا مذهب است.
۲-۴ - صندوق قرض‌الحسنه سازمان ملل
براساس تعریف ارائه شده از سوی سازمان ملل، قرض‌الحسنه عبارت است از وام بدون بهره که به وسیله بانک‌های اسلامی تضمین می‌شود.
تنوع در نوع وام قرض‌الحسنه که به وسیله بانک‌های اسلامی تضمین می‌شود، هزینه‌ای نداشته و برای رفع نیازهای کشاورزان خرد، تولیدکنندگان خرد، مصرف‌کنندگان نیازمند و غیره مورد استفاده قرار می‌گیرد. بانک‌های اسلامی معمولا مبلغی را برای تضمین این نوع وام‌ها دریافت می‌کنند. اما بانکی که قسمتی از وجوه تامین وام‌ها را پرداخت می‌‌کند، هیچ درآمد یا حق شارژی کسب نمی‌کند.
3-4 - صندوق قرض‌الحسنه در بانک توسعه اسلامی (IDB)
این نوع وام‌دهی براساس قانون سال ۱۹۸۳ میلادی در سطح بسیار بالایی شکل گرفت. وام‌های اعطایی و اعتبارات بدون بهره، به عنوان یکی از وظایف سیستم بانکی مورد استفاده قرار گرفت. لذا بانک‌ها اجازه یافتند تا هزینه‌ها را از طریق تضمین تامین مالی قرض‌الحسنه ترمیم نمایند (بازیافت کنند). کارمزد ۵/۱درصدی برای موسسات و یک‌درصدی برای اشخاص مرسوم شد. معمولا حداکثر مدت معامله سلف برای موسسات پنج‌سال و برای اشخاص سه سال است.
این نوع از تامین مالی یک شکل منصفانه از تامین مالی اسلامی است. بانک مرکزی ایران به عنوان یکی از چنین تامین‌کننده‌های مالی است که معاملات مطمئن و درخور مناسبی را انجام می‌‌دهد. برای نمونه فروش اقساطی و قرض‌الحسنه را برای مصارف اشخاص و مضارعه، مشارکت و جعاله را برای مصارف بازرگانی مورد استفاده قرار می‌دهد. این الگو شبیه عملیات بانک ایالتی پاکستان است که از تفصیل کمتری برخوردار است.
۴-۴ - بانکداری بدون بهره در کشور ترکیه
پدیده صنعتی شدن در کشورهای اسلامی و به خصوص بعد از بحران نفتی در دهه 1970 نیاز به تامین مالی پروژه‌های سرمایه‌گذاری بزرگ از طریق اصول بانکداری اسلامی و همچنین واکنش به تقاضاهای سپرده‌گذاران کوچک، تاسیس بانک‌های بدون بهره را سرعت بخشید. بانک‌هایی که از روش بدون بهره در ترکیه عمل می‌کردند، موسسات مالی خاص خوانده می‌شدند، این موسسات از طریق اعطای وام‌های بدون بهره، سرمایه‌گذاری را تشویق و موجب جذب بخش عظیمی از وجوه به درون چرخه اقتصادی ترکیه شده‌اند. یکی دیگر از اهداف موسسات مالی خاص در ترکیه دریافت وجوه از کشورهای خلیج‌فارس و تامین مالی سرمایه‌گذاری‌های بخش واقعی اقتصاد است.
۵ - جایگاه قرض‌الحسنه در قوانین کشور
در این بخش جایگاه قرض‌الحسنه را در قوانین کشور مورد بررسی قرار می‌دهیم:
۱-۵ - قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران
براساس بند (2) اصل چهل و سوم قانون اساسی، تامین شرایط و امکانات کار برای همه به منظور رسیدن به اشتغال کامل و قرار دادن وسایل کار در اختیار همه کسانی که قادر به کارند، ولی وسایل کار ندارند، در شکل تعاونی و از راه وام بدون بهره یا راه مشروع دیگر که نه به تمرکز و تداول ثروت در دست افراد و گروه‌های خاص منتهی شود و نه دولت را به صورت یک کارفرمای بزرگ مطلق درآورد...»، مورد تاکید قرار گرفته است.
بر این اساس، می‌توان چنین بیان داشت که در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران که روح آن برگرفته از تعالیم قرآنی است، ایجاد روح تعاون و همکاری در راستای ایجاد اشتغال و دستیابی به رشد و بالندگی از طریق تهیه ابزار و تجهیزات لازم و تامین وام بدون بهره، از اهمیت قابل توجهی برخوردار است.
2-5. قانون عملیات بانکی بدون ربا
مطابق بند (۳) ماده (۱) قانون عملیات بانکی بدون ربا، ایجاد تسهیلات لازم برای گسترش تعاون عمومی و قرض‌الحسنه از طریق جذب و جلب وجوه آزاد و اندوخته‌ها و پس‌اندازها و سپرده‌ها و بسیج و تجهیز آنها در به منظور تامین شرایط کار و سرمایه‌گذاری به منظور اجرای بند (۲) و (۹) اصل (۴۳) قانون اساسی بخشی از منابع خود را از طریق قرض‌الحسنه به متقاضیان اختصاص دهند.
لذا چنانچه ملاحظه می‌شود، پرداخت وام قرض‌الحسنه توسط نظام بانکی برای گسترش تعاون عمومی از اهداف اصلی قانون عملیات بانکی بدون ربا بوده است.
۳-۵ - آیین‌نامه فصل سوم قانون عملیاتی بانکی بدون ربا
براساس ماده (5) دستورالعمل اجرایی قرض‌الحسنه اعطایی بانک‌ها، حداکثر جمع کل قرض‌الحسنه‌های اعطایی توسط بانک‌ها باید به میزان 10درصد جمع کل تسهیلات اعطایی در هر سال باشد، مشروط بر اینکه از جمع کل سپرده‌های پس‌انداز قرض‌الحسنه تجاوز نکند.
۴-۵ - قانون برنامه دوم توسعه (۱۳۷۸-۱۳۷۴)
مطابق بند (ج) تبصره (10) قانون برنامه دوم توسعه، دولت مکلف بود تمام منابع سپرده‌گذاری مردم تحت عنوان حساب قرض‌الحسنه را پس از کسر ذخایر قانونی در اختیار متقاضیان آن قرار دهد.
۵-۵ - قانون برنامه سوم توسعه (۱۳۷۹-۱۳۸۳)
براساس ماده (56) قانون برنامه سوم توسعه، در اجرای بند «2» اصل چهل و سوم قانون اساسی، نظام بانکی کشور موظف شد در طول سال‌های برنامه سوم به نحوی برنامه‌ریزی و اقدام کند که همواره پس از کسر ذخایر قانونی و احتیاطی سپرده‌های قرض‌الحسنه پس‌انداز که حداکثر از 20درصد آن تجاوز نمی کند، حداقل 70درصد بقیه را برای تهیه ابزار کار در اختیار کسانی قرار دهد که برای کار کردن، امکان تهیه وسایل کار خود را نداشتند، همچنین مقرر شد این تسهیلات به صورت وام بدون بهره بوده
و کارمزد آن را شورای پول و اعتبار تعیین کند.
6. قانون برنامه چهارم توسعه (1384-1388)
برخلاف قوانین برنامه دوم و سوم توسعه، در برنامه چهارم توسعه تکلیف خاصی برای نظام بانکی در خصوص اعطای وام بدون بهره (قرض‌الحسنه) معین نشده است. البته نیازی به تکلیف نیز وجود ندارد و آوردن تکلیف در برنامه‌های دوم و سوم توسعه نیز برای تاکید و تصریح است، زیرا پرداخت قرض‌الحسنه براساس قوانین اساسی و بانکداری بدون ربا ضروری و الزامی است.
مروری بر برخی مواد دستور‌‌العمل تاسیس و فعالیت بانک‌های قرض‌الحسنه
دستور‌‌العمل مربوط به ضوابط تاسیس و فعالیت بانک‌های قرض‌الحسنه در تاریخ ۲۷/۵/۸۶ به تصویب شورای پول و اعتبار رسید. این دستورالعمل که مشتمل بر ۳۸ماده و ۹تبصره است، نکات قابل بحث و جدی را در برخی از مواد شامل می‌شود که در بندهای ذیل ارزیابی قرار می‌گیرد.
1- براساس ماده (1) دستور‌العمل مذکور، بانک قرض‌الحسنه برای تکمیل سرمایه می‌تواند اقدام به پذیره‌نویسی سهام نماید. در این حالت کسانی که سهام بانک قرض‌الحسنه را خریداری می‌نمایند، به عنوان سهامدار تلقی شده و به آنها سود نیز تعلق می‌گیرد، اما در قرض‌الحسنه واقعی زمانی که قرض‌دهنده پول را قرض می‌دهد، وجه مربوط بدون بهره بوده و اصولا رابطه مالکیت قرض‌دهنده با پول قطع می‌شود. لذا قرض‌دهنده هیچ سودی از این قرض کسب نمی‌‌کند، زیرا انگیزه چنین قرضی خدایی است.
۲ - در ماده (۲) دستور‌العمل عنوان شده است که بانک قرض‌الحسنه با هدف غیرانتفاعی تاسیس می‌شود، دو اشکال عمده در این ماده به چشم می‌خورد، یکی اینکه اصولا بانک به عنوان واسطه وجوه است و از واسطه‌گری خود سود یا کارمزد می‌گیرد، ثانیا چون ساختار بانک قرض‌الحسنه به صورت سهامی طراحی شده است، لذا حتما حداکثر ساختن سود را در دستور کار خود قرار می‌دهد. به نظر می‌رسد این ماده با فلسفه وجوه بانک در تناقض است.
3 - ماده (8) این دستور‌العمل عنوان می‌کند که مجموع سهام هر یک از نهادهای عمومی غیردولتی و شرکت‌ها و موسساتی که حداقل پنجاه‌درصد از سرمایه آنها متعلق به این نهادها باشد، نمی‌تواند حداکثر از 10درصد سرمایه مندرج در اساسنامه بانک تجاوز نماید.
در این خصوص نیز ایراد جدی وارد است، در بحث قرض‌الحسنه نمی‌توان محدودیت ایجاد کرد. زیرا در قرض‌الحسنه، قرض‌دهنده از مبلغ یا وجهی که قرض می‌دهد، منتفع نمی‌شود و وی برای مدت معین اصلا مالک وجه مذکور نیز نیست که بتوان سهم مالکیت برای وی تعیین کرد. لذا پیش‌‌بینی چنین حالتی نشان از انتفاعی بودن بانک قرض‌الحسنه دارد.
4 - مطابق ماده (11) دستور‌‌العمل شورای پول و اعتبار، حداقل سرمایه اولیه برای تاسیس بانک یک‌هزار میلیارد ریال (صدمیلیارد تومان) تعیین شده که باید تماما تعهد شده و حداقل 50درصد آن قبل از صدور مجوز تاسیس، نزد بانک مرکزی سپرده شود.
ماده (۱۱) در کل با اصل انجام امور خیرخواهانه و معنوی منافات دارد، زیرا نمی‌توان کسی را که با چنین نیتی و با هدف قرب الهی مسوولیت انجام امور خیرخواهانه را می‌پذیرد، ملزم به آوردن سرمایه اولیه ۵۰میلیارد تومانی کرد. شخصی که به عنوان مدیر یا عضو هیا‌ت‌مدیره پذیرای انجام امور قرض‌‌الحسنه است، جزو معتمدین مردم بوده و امکانات و وقت خود را صرف خدمت به مردم نیازمند می‌کند و با وضع چنین تکلیفی اشخاص خیر و معتمدین انگیزه‌ای برای خدمت نخواهند داشت.
این ماده نه تنها با اصول و فلسفه صندوق‌های قرض‌الحسنه سازگاری ندارد، بلکه شبهه بانکداری با رویکرد سرمایه‌داری را دارد.
۵ - براساس تبصره (۱) ماده (۲۵)، بانک قرض‌الحسنه می‌تواند حداکثر به میزان ۱۰درصد از منابع سپرده‌ای خود را صرفا به سپرده‌های سرمایه‌گذاری مدت‌دار نزد سایر بانک‌ها و... تخصیص دهد.
در این زمینه نیز باید عنوان کرد که اولا این ماده مغایر با ماده (2) دستورالعمل مذکور بوده و هدف غیرانتفاعی بودن بانک قرض‌الحسنه را زیر سوال می‌برد. ثانیا برای پوشش هزینه‌های عملیاتی نیز در ماده (28) پیش‌بینی شده که کارمزدی برای عملیات مورد نظر اخذ گردد.
۶ - در ماده (۳۹) رسما عنوان شده که منافع حاصل از عملیات بانک قرض‌الحسنه شامل سود، جایزه و ... بوده و تحت هیچ عنوان قابل پرداخت به سهامداران نمی‌باشد. این امر نشان می‌دهد که برخلاف ماده (۲) همین دستور‌العمل عملیات بانک مذکور انتفاعی خواهد بود و سابقه عملکرد بانک‌ها نشان می‌دهد که (با توجه به اینکه ممکن است سهامداران بانک قرض‌الحسنه خود بانک‌ها خواهند بود) منابع حاصل از سپرده‌های قرض‌الحسنه به سمت عقودی غیر از قرض‌الحسنه انحراف خواهد داشت.
7 - از آنجا که بر اساس مواد (37) و (38) دستورالعمل، بانک قرض‌الحسنه در تمامی شرایط تابع قوانین و مقررات جاری از جمله قانون عملیات بدون ربا، قانون تجارت، مصوبات شورای پول و اعتبار، بخشنامه‌‌ها، دستورالعمل‌ها و مقررات بانک‌مرکزی و سایر قوانین موضوعه در آینده است، می‌توان به درستی تشخیص داد که مدیران این بانک بیشتر تحت تاثیر تصمیم‌گیری‌های نهادهای پولی کشور خواهند بود و حل مشکل مردم و خصوصا اقشار نیازمند از اهمیت کمتری برخوردار خواهد بود.
۹ - بحث و نتیجه‌گیری
قرض در لغت به معنی «قطع‌کردن» و «بریدن» است. چه آن که مقرض مقداری از اموال خود را جدا می‌کند و به مقترض می‌دهد. همان طوری که درماده (648) قانون مدنی آمده است: «قرض عقدی است که به موجب آن یکی از طرفین مقدار معینی از مال خود را به طرف دیگر تملیک می‌کند که طرف مزبور مثل آن را از حیث مقدار و جنس و وصف رد نماید و در صورت تعذر رد مثل قیمت یوم‌الرد را بدهد.» (فصلنامه بانک صادرات، شماره 18، 1380، ص30).
بر این اساس ماهیت حساب قرض‌الحسنه پس‌انداز بر مبنای عقد قرض استوار است، زیرا بانک‌ها در پول‌ها و سپرده‌های مردم تصرف می‌کنند و به دیگران قرض می‌دهند.
آیت‌ا... موسوی بجنوردی در این مورد معتقدند: «سپرده گذاشتن اشخاص در بانک‌ها امانت نیست. وقتی در بانک سپرده گذاشتید، بانک مالک آن شده و تصرفات مالکانه در آن می‌کند. اگر امانت باشد، اصلا بانک حق تصرف در عین را ندارد.... در حقیقت اشخاص به بانک قرض می‌دهند ...». (همان، منبع ص32.)
شهید مطهری در تعریف عقد «قرض‌» اظهار کرده‌اند، «تملیک به ضمان است، یعنی شخص مال خود را به دیگری قرض می‌دهد، با قرض‌دادن آن را از ملک خویش خارج کرده و دیگری را مالک نموده است... آثار مالکیت هم از او سلب می‌شود. هم اثر منفی‌اش وهم اثر مثبت‌اش... بنابراین مقترض ضامن مثل یا قیمت آن است.» (همان منبع، ص۳۲.)
با عنایت به نظرات فوق می‌توان دریافت که ماهیت سپرده‌های قرض‌الحسنه قرض بوده ونباید برای دریافت و پرداخت آن سودی دریافت کرد. اما در دستورالعمل شورای پول و اعتبار که مربوط به نحوه تاسیس و فعالیت بانک قرض‌الحسنه ارائه شده است، در مواردی اخذ کارمزد (ماده 28) و تحصیل سود (تبصره 1- ماده 27) پیش‌بینی شده است.
از لحاظ ماهیتی، دادن نسبت قرض‌الحسنه به چنین بانکی چندان منطقی به نظر نمی‌رسد. زیرا نوع فعالیت‌ پیش‌بینی شده از لحاظ حقوقی و فقهی تناسب چندانی با مفهوم قرض‌الحسنه ندارد.
از طرفی نیز هم‌اکنون هزار صندوق قرض‌الحسنه در کشور فعالیت می‌کنند که دلیل تشکیل آنها سرمایه اولیه نبوده، بلکه نیاز وانگیزه خیرخواهی سرمنشا تشکیل آنها بوده و به مرور زمان گسترش پیدا کرده‌اند. جایگاه این صندوق‌ها در دستورالعمل مربوطه مشخص نیست. اگر قرار باشد زیرمجموعه بانک قرض‌الحسنه قرار گیرند، مشکلات جدی و عدیده‌ای ایجاد می‌شوند، زیرا این صندوق‌ها از لحاظ ماهیت و ساختار تناسب چندانی با مواد دستورالعمل ارائه شده ندارند. لذا با وجود تشکیل بانک قرض‌الحسنه، نقش صندوق‌های قرض‌الحسنه هم‌چنان مستقل و پررنگ باقی خواهدماند، زیرا این صندوق‌ها در نوع ارائه خدمات متفاوت می‌باشند.
همچنین بررسی عملکرد حساب‌های قرض‌الحسنه پس‌انداز در سیستم بانکی (خصوصا اعطای جوایز و تسهیلات) بیانگر این مهم است که در جامعه مردم اعتماد چندانی به عملکرد سیستم بانکی در این زمینه ندارند، زیرا در اوضاع کنونی اقشار نیازمند برای اخذ قرض‌الحسنه از بانک‌ها با مشکل اساسی مواجه می‌باشند. به این دلیل با وجود جو بدبینی مشخص نیست چگونه می‌توان با تاسیس بانک‌ قرض‌الحسنه باور و انگیزه خیرخواهانه مردم را برانگیخت.
با عنایت به مباحث مذکور می‌توان نتایج ذیل را ارائه کرد:
۱ - در یک صندوق قرض‌الحسنه هدف اساسی در سیاست کوتاه‌مدت تحقق فضایل اخلاقی و تربیتی و گره‌گشایی و مساعدت است در سیاست میان مدت تحقق فرهنگ قرض‌الحسنه و در سیاست بلندمدت تقرب الی‌ا... است. لذا در یک جمله «بانک» و «قرض‌الحسنه» دو مقوله کاملا مستقل‌اند با دو هدف مجزا، کاملا متفاوت و غیرقابل جمع با یکدیگر. (شریف‌زاده، احمد. ۱۳۸۶، ص۳.)
2 - وقتی وظایف اصلی و اصولی بانک‌مرکزی، اجرایی و عملی نشد، دامن زدن به کار دیگری که در حیطه اختیار و اشراف بانک‌مرکزی نیست معضل جدیدی ایجاد می‌کند که معقول به نظر نمی‌رسد.
۳ - قرض‌الحسنه رایج بانک‌ها با این که متخصصانه عمل می‌کند (با این همه جایزه دادن و تشویق‌های طمع‌آمیز خود) چندان موفق نبوده و نتوانسته مشکلات زیادی را حل نماید.
4 - صندوق‌های واقعی قرض‌الحسنه که از طریق جلب اعتماد عمومی اقدام به فعالیت کرده‌اند، در امر قرض‌الحسنه موفق بوده‌اند. عملکرد و نحوه فعالیت این صندوق‌ها را نمی‌توان در چارچوب بانک قرض‌الحسنه جای داد.
۵ - دستورالعمل ارائه شده برای تاسیس و نحوه فعالیت بانک قرض‌الحسنه در مواردی با روح قرض‌الحسنه تفاوت ماهوی دارد، به خصوص مواد (۱)، (۲)، (۴)، (۱۰)، (۱۳)، (۲۷) و (۲۸).
6 - سپرده‌های مردم در بانک تحت عنوان قرض‌الحسنه، ماهیت قرض‌ داشته و بانک‌ها نباید برای جذب یا تخصیص آنها سود بگیرند. در حالی که از مواد (27) و (28) عکس آن استنباط می‌شود.
۷ - موفقیت بانک‌ قرض‌الحسنه با توجه به عملکرد حساب‌های قرض‌الحسنه نظام بانکی با تردید همراه است، زیرا برانگیختن باور مردم و جلب حمایت آنها نیازمند اعتماد عمومی به سیستم بانکی است که به نظر می‌رسد در حال حاضر چنین جوی حاکم نیست.
10 - پیشنهادها
با توجه به بررسی مفاهیم و قرض‌الحسنه و دستورالعمل تدوین ضوابط تاسیس و فعالیت‌ بانک‌های قرض‌الحسنه می‌توان پیشنهادهای زیر را ارائه کرد:
1 - حساب‌های قرض‌الحسنه (پس‌انداز و جاری) در اختیار صندوق‌های قرض‌الحسنه قرار گیرد و این صندوق‌ها صرفا به امر دریافت و پرداخت قرض‌الحسنه مبادرت ورزند.
۲ - مراجعی تحت عنوان اتحادیه یا سازمان به طور مستقیم بر فعالیت صندوق‌های قرض‌الحسنه نظارت کرده و قانونی مستقل برای صندوق‌های قرض‌الحسنه به نحوی که جایگاه نظارتی بانک‌مرکزی نیز در آن حفظ شده باشد، تدوین شود.
3 - از طریق تبلیغات جمعی نظیر تبلیغات صدا و سیما، باورها و اعتماد مردم را نسبت به احیای فرهنگ قرض‌الحسنه برانگیخت.