رئیس مرکز مدیریت بدهی‌ها و دارایی‌های مالی وزارت اقتصادخبر داد
طراحی اتاق فرمان بازار بدهی
عكس: سینا شیری- دنیای اقتصاد
رئیس مرکز مدیریت بدهی‌های عمومی و روابط مالی وزارت امور اقتصادی و دارایی از تاسیس «شورای‌عالی مدیریت بدهی» به‌عنوان نهاد تنظیم‌گر و تصمیم‌گیر ابزار بدهی در آینده خبرداد. به گفته مهدی بنانی، لایحه مدیریت بدهی‌های عمومی برای طی کردن مراحل تصویب در اختیار دولت قرار داده شده است و پس از نهایی شدن برای تصویب به مجلس شورای اسلامی ارسال خواهد شد تا با اصلاح مبانی حقوقی و قانونی مدیریت بدهی، پایدارسازی بدهی‌ها به شکل مطلوب‌تری در دستور کار قرار بگیرد. مهدی بنانی در گفت‌وگو با «دنیای‌اقتصاد» ضمن ارائه عملکرد یکساله وزارت اقتصاد در بخش بدهی‌ها، اعلام کرد درسال ۱۳۹۹ دولت موفق به فروش یا واگذاری ۵/ ۱۹۸ هزار میلیارد تومان اوراق بدهی شده است که از این مقدار، بیش از ۲/ ۷۲ هزار میلیارد تومان سهم اسناد خزانه اسلامی است، حال اینکه در همین دوره حدود ۶۰ هزار میلیارد تومان برای تسویه اصل یا سود اوراق سررسید شده پرداخت شده است. در شرایطی که تحریم‌ها منابع بودجه عمومی را کاهش داده‌اند و بحران کرونا درآمد‌های مالیاتی دولت را تحت‌تاثیر قرار داده است، اوراق بدهی ابزار مناسبی در تامین غیر‌تورمی کسری بودجه بوده است.
آمارها نشان می‌دهد در سال‌های گذشته، اقبال سیاست‌گذار برای انتشار اوراق بیشتر شده است، دلیل این موضوع چیست و چرا نیاز به استفاده از این ابزار وجود دارد؟
در سال‌های اخیر وزارت امور اقتصادی و دارایی و به طور مشخص خزانه‌داری کل کشور اقدامات مختلفی را برای مدیریت بدهی‌های دولت انجام داده است که شروع آن از تصویب قانون رفع موانع تولید در سال ۹۴ کلید خورد و وظیفه جمع‌آوری اطلاعات مربوط به بدهی‌ها و مطالبات دولت و ارائه این اطلاعات به مقامات مسوول برعهده وزارت اقتصاد قرار گرفت. در پی این قانون واحد مدیریت بدهی در وزارت اقتصاد تشکیل شد و تا به امروز در ۲۶ نوبت و در فواصل زمانی سه ماهه و یکساله گزارش‌های مربوطه تنظیم و به مراجع ذی‌ربط ارسال شده است. همچنین طبق همین قانون وزارت اقتصاد به تهاتر بدهی‌های دولت مجاز شد و برای این کار ابزاری به نام اوراق تسویه خزانه در سال ۹۵ پیش‌بینی و در سال‌های بعد توسعه یافت و مورد استفاده قرار گرفت، به‌طورکلی حدود ۱۰ هزار میلیارد تومان اوراق تسویه در طول سال ۱۳۹۹ صادر شده است.
بخش اصلی بدهی‌ها و تعهدات دولت شامل چه مواردی است؟
بدهی‌ها را از لحاظ منشأ ایجاد می‌توان به دو گروه کلی تقسیم کرد؛ نوع اول بدهی دستگاه‌های اجرایی است به این شکل که یک دستگاه اجرایی دولتی مثل وزارت راه و شهرسازی طبق قرارداد باید مبلغی را به یک پیمانکار پرداخت کند که به‌دلیل عدم تسویه، منجر به بدهی برای دولت می‌شود. اما نوع دوم بدهی‌ها، بدهی‌هایی است که به موجب احکام قانونی بر عهده دولت قرار می‌گیرند، برای مثال تخفیفات بیمه‌ای که براساس قانون دولت موظف می‌شود بخشی از حق بیمه قشر خاصی را بر عهده بگیرد یا مثلا تخفیفاتی که طبق قانون بافت‌های فرسوده را شامل می‌شود و دولت باید مابه‌التفاوت این تخفیفات را به حساب مثلا سازمان تامین اجتماعی و شهرداری‌ها پرداخت کند یا بدهی‌های ناشی از تضامین صادره که دولت مکلف به تعهد و تضمین اصل و سود آنها یا یارانه سود آنها شده است. در ضمن اوراق مالی منتشر شده نیز در دسته دوم قرار می‌گیرند. بین ۷۰ تا ۸۰ درصد بدهی‌های دولت از نوع دوم است.
با توجه به اینکه قوانین مربوط به اصلاحات بدهی از ۹۴ تصویب و ابلاغ شده بود، آیا دلیل خاصی برای اجرای آن در سال‌جاری وجود داشت؟ حجم این تامین مالی چقدر است؟
انتشار اوراق به ما کمک می‌کند با استفاده از نقدینگی موجود و بدون استفاده از روش‌های تورم‌زا به تامین کسری بودجه دولت بپردازیم. در سال جاری نیز تحریم‌ها منابع بودجه عمومی را محدود کرده و بحران کرونا درآمد‌های مالیاتی و سایر منابع دولت را کوچک‌تر ساخته است. با این حال مصارف اجتناب ناپذیری در بودجه وجود دارند که ما مکلف به تامین منابع آن هستیم تا پرداخت‌ها به موقع انجام شود. از تاریخ ۱۳ خرداد تا پایان سال ۱۳۹۹، ۴۲ مرحله حراج اوراق در بازار پول و سرمایه انجام شده است و در کنار این حراج‌ها انتشار و واگذاری اسناد خزانه اسلامی نیز در جریان بوده است که با احتساب اسناد خزانه اسلامی، تا پایان سال ۱۳۹۹، ۵/ ۱۹۸ هزار میلیارد تومان از این طریق تامین مالی شده است. از این مقدار ۲/ ۷۲ هزار میلیارد تومان اسناد خزانه اسلامی و ۳/ ۱۲۶ هزار میلیارد تومان اوراق بدهی به فروش رسیده و منابع آن در اختیار خزانه‌داری کل قرار گرفته است. از سوی دیگر قابل ذکر است در همین زمان حدود ۶۰ هزار میلیارد تومان بازپرداخت اصل و سود اوراق انجام شده است.
چرا انتشار اوراق بدهی به تنها چند مورد محدود شده است، آیا محدودیت عملیاتی در این بخش وجود دارد؟
به‌دلیل ملاحظات شرعی ما مجاز به انتشار هر نوع ورقه‌ای نیستیم و زمانی که مرکز مدیریت بدهی‌ها آغاز به کار کرد تنها ابزار موجود اوراق مشارکت بود که قانون آن متعلق به دهه هفتاد است و صرفا در تامین مالی پروژه‌های عمرانی انتفاعی دولت استفاده می‌شد؛ قاعدتا این ابزار پاسخگوی نیازها نبود و ابزارهای جدیدی برای تامین مالی طراحی و سعی شد تا بدهی‌های دولت از یک دارایی منجمد در ترازنامه طلبکاران به یک دارایی سیال و معامله‌پذیر تبدیل شود. در حال حاضر اوراق متنوعی طراحی و استفاده شده است، این اوراق شامل اسناد خزانه اسلامی، صکوک اجاره، اوراق منفعت، سلف موازی استاندارد و اوراق مرابحه عام می‌شود. اوراق بدهی دولتی در جهان به‌عنوان دارایی بدون ریسک شناخته می‌شوند، از این جهت که دولت‌ها با مدیریت نقدینگی، بازپرداخت اوراق را انجام و به شدت مراقبت می‌کنند تا از هرگونه نکولی خودداری شود. به‌دلیل جدید بودن این ابزار در ایران شبهاتی درباره تسویه اوراق وجود داشت اما با توجه به برنامه‌ریزی‌های انجام شده و تدابیر اتخاذ شده به‌ویژه در خزانه‌داری کل کشور، تمامی تعهدات بدون حتی یک روز تاخیر تسویه شده‌اند. از طرفی تلاش شده است با متنوع‌سازی سررسیدها، تمامی تقاضاهای احتمالی برای اوراق بدهی را پوشش دهیم.
سوالی که بسیار مطرح می‌شود این است که چرا در تابستان با وجود نرخ بهره بین بانکی پایین که نشان از مازاد سپرده بانک‌ها داشت تلاشی برای فروش بیشتر اوراق برای جذب این سپرده‌ها انجام نشد؟
مبنای انتشار اوراق بدهی مصارف مورد نیاز دولت است، هرچند در آن زمان هم تقریبا با تمامی تقاضاهای اعلام شده از سوی بانک‌ها در نرخ‌های جاری سود، موافقت شد. همچنین سرعت انتشار اوراق در مقایسه با سال ۹۸ رشد چشم‌گیری داشته که خود نشان از سرعت مناسب این فرآیند در آن سال دارد. از ۳/ ۱۲۶ هزار میلیارد تومان اوراق نقدی فروخته شده، ۹/ ۶۲ هزار میلیارد تومان از طریق حراج توسط بانک مرکزی به بانک‌ها فروخته شده و مابقی به نهادهای مالی اعم از شرکت‌های تامین سرمایه و صندوق‌های سرمایه‌گذاری در بازار سرمایه فروخته شده است.
با توجه به حجم بالای انتشار اوراق، یکی از نگرانی‌ها استفاده نامحدود از این ابزار است، درحال‌حاضر برای پایدارسازی بدهی‌ها چه تمهیداتی پیش‌بینی شده است؟ سازوکار تعیین سقف انتشار اوراق چگونه است؟
موضوع مدیریت بدهی، موضوعی تقریبا جهان‌شمول است که می‌توان از تجارب کشور‌های دیگر در این زمینه بهره برد. در قانون برنامه ششم توسعه، بند (ت) ماده ۸، احکامی درباره بدهی‌ها پیش‌بینی شده است و یکی از این بندها مقرر می‌کند که سطح بدهی از ۴۰ درصد تولید ناخالص داخلی بیشتر نشود که البته در این سال‌ها هیچ‌وقت به سقف تعیین شده نرسیدیم. اما یکی دیگر از تکالیف مقرر شده در این قانون، بحث ساماندهی بدهی‌ها است.
برای اجرای تکالیف مقرر در قانون مذکور آیین‌نامه‌ای تنظیم شد که می‌توان گفت تقریبا از اولین آیین‌نامه‌هایی است که برای اجرای احکام قانون برنامه ششم توسعه تدوین و به تصویب دولت رسید، در این آیین‌نامه تهیه گزارش تحلیل پایداری بدهی دولت مورد اشاره قرار گرفته است؛ این گزارش با برآورد متغیرهای کلان اقتصاد کشور در یک بازه پنج ساله، منابع و مصارف دولت را پیش‌بینی می‌کند و متناسب با نیاز مالی خالص، چشم‌انداز آتی وضعیت بدهی‌ها را نشان می‌دهد. این گزارش در ایام تهیه لایحه بودجه، از سوی وزارت اقتصاد در اختیار سازمان برنامه و بودجه قرار می‌گیرد تا در پیش‌بینی منابع و مصارف مورد استفاده قرار گیرد.
در کنار این گزارش، موضوع تدوین استراتژی مدیریت بدهی نیز در دستور کار قرار دارد که تعیین می‌کند چه نوع اوراقی و با چه سررسیدی منتشر شود تا هنگام بازپرداخت با ریسک نکول و ریسک غلتاندن اوراق روبه‌رو نشویم. علاوه‌بر این به‌منظور تکمیل مسائل حقوقی و قانونی مدیریت بدهی، در طول دوسال گذشته، لایحه‌ای به نام مدیریت بدهی‌های عمومی تهیه و تنظیم شده که در این لایحه تجربه کشور‌های دیگر در مدیریت بدهی نیز مورد توجه قرار گرفته است . در حال حاضر این لایحه در کمیسیون اقتصادی دولت در حال بررسی است و بعد از تصویب در دولت برای تبدیل شدن به قانون به مجلس شورای اسلامی ارسال می‌شود. وظیفه اصلی مدیریت بدهی به‌عنوان یک بخش از نظام مالی یک کشور، تامین مالی کم‌هزینه و کم‌ریسک دولت است که در این امر ایجاد هماهنگی و سازگاری مابین سیاست بدهی، با سیاست پولی و سیاست مالی اهمیت فراوانی دارد. در لایحه تنظیم شده شورایی به نام «شورای‌عالی مدیریت بدهی» پیش‌بینی شده است که در آن نمایندگان حوزه مالی، پولی، بدهی و قانون‌گذاری کشور حضور دارند و درباره موضوع بدهی به تصمیم‌گیری می‌پردازند.
برخی انتشار اوراق با نرخ سود بالا را یکی از عوامل اثرگذار در روند نزولی شاخص بورس معرفی می‌کنند، نظر شما چیست؟
همان‌طور که در بالا اشاره شد کل فروش نقدی اوراق، حدود ۱۲۶ هزار میلیارد تومان بوده است که با توجه به تسویه ۶۰ هزار میلیارد تومان اصل و سود اوراق، خالص دریافتی نقدی از محل فروش اوراق، کمتر از ۷۰ هزار میلیارد تومان بوده است، مقایسه این مبلغ با حجم معاملات روزانه بازار سرمایه و نیز حجم نقدینگی و رشد آن طی سال ۱۳۹۹، نشان می‌دهد که گزاره فوق نمی‌تواند صحیح باشد. اضافه می‌کند در هیچ مقطعی اوراقی با نرخ‌های غیرمتعارف منتشر و به فروش نرسیده است و نرخ فروش اوراق صرفا از طریق حراج و مظنه‌گیری کشف شده است.
