چرا در مدیریت انرژی موفق نیستیم؟
شاید در گذشته به پشتوانه داشتن عنوان دومین دارنده ذخایر انرژی فسیلی اهمیت و اولویت چندانی برای این موضوع قائل نبودیم؛ اما امروز که سرمان به سنگ سخت واقعیت ناترازی انرژی برخورد کرده است تلاش می‌کنیم موضوع را با جدیت بیشتری پیگیری کنیم؛ به خصوص اینکه می‌دانیم پتانسیل کاهش حداقل ۳۵۰میلیون بشکه معادل از مصرف نهایی انرژی و کاهش تا ۲۰۰میلیون بشکه از تلفات تبدیل، انتقال و توزیع در دسترس است. به‌این‌ترتیب بخش قابل‌توجهی از احکام حوزه انرژی در برنامه هفتم پیشرفت به همین مساله اختصاص پیدا کرده است. با این حال، باید توجه کرد موفقیت آینده در گرو بازخوانی دقیق گذشته، تعیین اشکالات، تشخیص سازوکارهای معیوب و اتخاذ بهترین تصمیم‌ها در زمان حال است.
قبل از ادامه بحث باید تاکید کنیم که تجارب جهانی نشان داده است ارتقای بهره‌وری انرژی در همه کشورها با موانعی روبه‌روست. در یک دسته‌بندی جامع، این موانع تحت عنوان موانع بازاری، موانع مالی، ضعف در اطلاعات و آگاهی، عوامل تنظیمی و نهادی و مشکل دسترسی به فناوری طبقه‌بندی شده‌اند. موانع بازاری شامل ساختار بازار و انحراف قیمت‌ها می‌شود که از شناخت ارزش واقعی بهره‌وری انرژی توسط مصرف‌کنندگان جلوگیری می‌کند؛ امری که با توجه به یارانه انرژی در کشور ما مصداق عینی و روشن دارد و در سال‌های اخیر، عمده توجه به این مشکل یعنی انحراف قیمت ناشی از یارانه‌های انرژی معطوف شده است.
راهکارهایی مانند ماده ۱۲ قانون رفع موانع تولید درصدد رفع همین معضل بوده‌اند؛ اما باید توجه کرد که اولا اجرای چنین راهکاری که با عنوان «حساب بهینه‌سازی مصرف انرژی» در برنامه هفتم شمایلی جدید پیدا کرده است نیاز به تامل در گذشته و طراحی دقیق‌تر دارد و ثانیا نباید به این راهکار به‌مثابه عصای جادویی حلال همه مسائل نگریست. جدایی انگیزه‌ها یا معضل کارگزار-کارفرما مساله دیگری است که به‌عنوان مانع بازاری مطرح می‌شود. تابع هدف سازنده ساختمان، حداکثر شدن درآمد ناشی از متراژ بیشتر یا حداقل شدن هزینه، بدون توجه به تاثیرات آتی بر مصرف و هزینه انرژی است، درحالی‌که هزینه انرژی را ساکن آینده ساختمان یا همان مصرف‌کننده انرژی می‌پردازد و مطلوبیت و منافع او جایی در محاسبات سازنده ندارد. موانع مالی، دسته دوم از موانع بهره‌وری انرژی است.
هزینه‌های بالای اولیه و منافع تدریجی و پراکنده صرفه‌جویی، انگیزه سرمایه‌گذاری را کم می‌کند. مشکل درک سرمایه‌گذاری پیچیده، مخاطره‌آمیز و با هزینه‌های بالای بهره‌وری انرژی و عدم آگاهی موسسات مالی و اعتباری از مزایای مالی پروژه‌های بهره‌وری از مهم‌ترین موانع دیگر مالی سرمایه‌گذاری در این حوزه است. در زمینه عوامل تنظیمی و نهادی نیز می‌توان به ساختار انگیزشی نامناسب که عرضه‌کنندگان انرژی را به‌جای سرمایه‌گذاری در بهره‌وری انرژی، تشویق به فروش انرژی بیشتر می‌کند اشاره کرد. همچنین سیاستمداران و مدیران ارشد نیز به سرمایه‌گذاری در سمت عرضه به‌جای مدیریت سمت تقاضا و افتتاح پروژه‌های جدید علاقه‌مندترند. به علت وجود این موانع و موارد دیگری که توضیحشان از حوصله این مطلب خارج است نظام‌های حکمرانی بهره‌وری انرژی برای فائق آمدن بر این نقص‌ها توسعه یافته‌اند.
در ادامه این نوشتار تلاش خواهم کرد با استفاده از چارچوب نظری ارائه‌شده توسط آژانس بین‌المللی انرژی، تحت عنوان «حکمرانی بهره‌وری انرژی»، تجربه دو دهه گذشته را بررسی و پیشنهادهایی برای آینده ارائه کنم. حکمرانی بهره‌وری انرژی شامل ترکیبی از چارچوب‌های قانونی، سازوکارهای مالی، ترتیبات نهادی و سازوکارهای هماهنگی است که با هم برای اجرای سیاست‌ها، استراتژی‌ها و برنامه‌های بهره‌وری انرژی همکاری می‌کنند. در این چارچوب نظام حکمرانی بهره‌وری انرژی شامل سه بخش اصلی چارچوب‌های توانمندساز، ترتیبات نهادی و سازوکارهای هماهنگی است.
چارچوب‌های توانمندساز، شامل قوانین، استراتژی‌ها و برنامه‌های اجرایی و سازوکارهای تامین مالی است که به دولت‌ها اجازه می‌دهد بستر لازم برای اجرای سیاست‌های بهره‌وری انرژی را فراهم کنند. این بخش شامل سه عنصر اصلی قوانین بهره‌وری انرژی، استراتژی‌ها و برنامه‌های اجرایی و سازوکارهای تامین مالی است:
قوانین بهره‌وری انرژی قوانین و مقرراتی‌اند که اهداف و سیاست‌های کلان بهره‌وری انرژی را تعریف و چارچوب قانونی لازم را فراهم می‌کنند. در ایران علاوه بر قوانین پنج‌ساله توسعه و سالانه بودجه، قانون اصلاح الگوی مصرف انرژی در ۷۵ماده (معروف به قانون۱۷۷۰ مصوب ۱۳۸۹) در مواد متعدد تکالیفی را برای ۲۵ دستگاه تعیین کرده است. این قانون از قوانین جامع و نسبتا منقح کشور است اما تکالیف تعیین‌شده برای دستگاه‌ها، وظیفه و کارویژه آنها نبوده، سازوکاری برای اجرای آن ندارند و مشخص نیست در صورت عمل نکردن به تکالیف مربوطه چه کسی به چه مرجعی پاسخگو خواهد بود. در این شرایط لازم است ابزار حاکمیتی قوی بازدارنده و الزام‌آور برای انجام وظایف مذکور پیش‌بینی و مستقر شود که برای این منظور، یک گزینه استفاده از ظرفیت شورای عالی انرژی است. اما شورای عالی انرژی نتوانسته است این نقش را ایفا کند. در چنین شرایطی ایجاد یک دفتر بخشی با وظیفه مشخص مدیریت کلان و راهبردی بهینه‌سازی انرژی می‌تواند این نقش را بازی کند.
استراتژی‌ها و برنامه‌های اجرایی به‌عنوان راهنما برای اجرای سیاست‌های بهره‌وری انرژی عمل می‌کنند. مطالعه عملکرد کشورهای موفق نشان می‌دهد همه آنها با تدوین و ابلاغ برنامه ملی بهره‌وری انرژی در دوره‌های چندساله و یک‌ساله، ضمن اولویت‌بندی انواع مصرف‌کنندگان انرژی، اهداف مشخص خرد را برای بخش‌ها و زیربخش‌ها مشخص کرده و راه رسیدن به اهداف را در چارچوب استراتژی مشخص تبیین کرده‌اند. هرچند در برخی ادوار شرکت بهینه‌سازی مصرف سوخت و سازمان بهره‌وری انرژی ایران برنامه‌هایی را به این منظور تنظیم کرده بودند، اما تقریبا در هیچ دوره‌ای استراتژی و برنامه کلان ملی که با جامعیت کافی، دربرگیرنده همه بازیگران و نگاشت نهادی مربوطه باشد تنظیم و ابلاغ نشده است.
سازوکارهای تامین مالی، شامل روش‌های تامین مالی می‌شود که به برنامه‌ها و نهادهای بهره‌وری انرژی کمک می‌کنند تا به منابع مالی پایدار دسترسی داشته باشند. واقعیت آن است که عمده منابع مالی لازم برای سرمایه‌گذاری در حوزه صنعت و انرژی از طریق سیستم بانکی، حساب ذخیره ارزی و صندوق توسعه ملی تامین شده است. اما سرمایه‌گذاری در بهینه‌سازی انرژی به‌جز چند مثال محدود شامل احداث واحدهای بخار نیروگاه‌های سیکل ترکیبی که با استفاده از ظرفیت قانون بودجه سال ۱۳۹۲ و با تامین مالی از طریق صندوق توسعه ملی احداث شدند ناچیز است.
مکانیسم پیش‌بینی‌شده در چارچوب «حساب بهینه‌سازی مصرف انرژی» می‌تواند انحراف قیمتی ناشی از یارانه‌ها را که سبب توجیه‌ناپذیر شدن پروژه‌های بهینه‌سازی‌شده است اصلاح کند و درعین‌حال با مقداری جرح‌وتعدیل به ایجاد ابزارهای تامین مالی اختصاصی این حوزه نیز منجر شود. از طرفی سرمایه‌گذاری مبتنی بر عملکرد که حساب بهینه‌سازی نیز بر پایه آن استوار شده است نوپا و جدید محسوب می‌شود. این نوع فعالیت با ریسک‌های متعددی روبه‌روست و به همین دلیل مضاف بر شرایط عمومی سرمایه‌گذاری کشور، این نوع سرمایه‌گذاری برای سرمایه‌گذاران در اولویت قرار ندارد. لذا با استفاده از ابزارهای متنوع پوشش ریسک، ازجمله ورود صندوق‌های سرمایه‌گذاری خطرپذیر، می‌توان به بهبود فضای سرمایه‌گذاری در این حوزه‌ها کمک کرد. ترتیبات نهادی، شامل سازمان‌ها و نهادهای اجرایی، منابع مالی و انسانی، نقش عرضه‌کنندگان انرژی و همکاری بخش خصوصی و عمومی است که برای اجرای موثر سیاست‌های بهره‌وری انرژی ضروری هستند.
سازمان‌ها و نهادهای اجرایی بهره‌وری انرژی شامل سازمان‌ها و دستگاه‌های دولتی و غیردولتی می‌شود که مسوولیت اجرای سیاست‌های بهره‌وری انرژی را بر عهده دارند. سازمان بهره‌وری انرژی ایران (سابا) توسط وزارت نیرو در میانه دهه ۷۰ و شرکت بهینه‌سازی مصرف سوخت (ایفکو) در اواخر دهه ۷۰ به این منظور تشکیل شدند. این شرکت‌ها توانستند ضمن ظرفیت‌سازی، نمونه‌های موفقی از اقدامات غیرقیمتی را به اجرا درآورند؛ اما به علت نبود عزم جدی نهادهای سیاستگذار حوزه انرژی و سایر اولویت‌های کلان و سلایق حاکم بر وزارتین نفت و نیرو در برخی ادوار، موفق نشدند ماموریت‌هایشان را تکمیل کنند. ایفکو به همان شکل حفظ شده و سابا به شکل ادغام‌شده در ساتبا همچنان فعال است و قابلیت خدمت‌رسانی دارد.
منابع مالی و انسانی لازم برای موفقیت در برنامه‌های بهره‌وری انرژی، عوامل مهم دیگری هستند که از ضرورت‌های موفق شدن این برنامه‌ها تلقی می‌شوند. در سال‌های گذشته در بخشی از موارد منابع مالی هزینه‌ای به این منظور تخصیص داده شد؛ هرچند توزیع این منابع از کارآمدی لازم برخوردار نبود. به‌عنوان نمونه استانداردها و معیارهای مصرف انرژی ابزار بسیار کارآمدی است که با نقص در سیاستگذاری و طراحی در حد مورد انتظار به عنوان یک ابزار پویای اعمال حاکمیت برای ارتقای کارآیی به کار گرفته نشده‌اند و همچنین هماهنگ با سایر ابزارهای ارتقای کارآیی مورد استفاده قرار نگرفته‌اند. اما گذشته از طراحی، پیش‌بینی نشدن منابع مالی لازم برای سازمان ملی استاندارد که مسوول نظارت بر اجرای استانداردها و برچسب انرژی تعیین‌شده است نیز از عوامل عدم استفاده درخور از ابزار سیاستی مهم استانداردها و مقررات ملی مربوطه بوده است.
در زمینه نیروی انسانی مجرب، با توجه به سطح مناسب آموزش عالی در کشور تامین نیروی کارشناسی به‌خصوص در حوزه فنی و مهندسی شرایط مطلوبی داریم؛ اما در حوزه نیروی ماهر کارورز (تکنیسین و کارگران ماهر) که در نوک پیکان اجرایی موثر بر مصرف انرژی هستند کمبود شدید وجود دارد. ضمنا بخشی از مدیران و کارشناسان تربیت‌شده دهه‌های ۷۰ و ۸۰ شاغل در بخش بهره‌وری انرژی، چه در بخش دولتی و چه در بخش غیردولتی، به علت کم‌رونق شدن این حوزه، جذب سایر فعالیت‌های کسب‌وکارهای انرژی و غیرانرژی کشور شده‌اند.
مشارکت عرضه‌کنندگان انرژی شامل شرکت‌های برق و گاز از عوامل مهم موفقیت برنامه‌های بهره‌وری انرژی است. منافع اقتصادی بنگاه‌های ذیل شرکت ملی گاز ایران و شرکت توانیر در مصرف بیشتر مشترکان و به‌خصوص مشترکان دارای تعرفه بالاتر است. هرچند در مواردی که مدیریت انرژی موجب مدیریت مصرف (برنامه‌های مدیریت مصرف در زمان پیک تقاضای برق و مصرف گاز در فصل سرد) شود، به این برنامه‌ها اقبال نشان می‌دهند. یکی از دلایل قابل پیش‌بینی عدم موفقیت سازوکار «بازار بهینه‌سازی انرژی و محیط‌زیست مصوب ۱۳۹۶» که مبتنی بر اختلاف زمانی و مکانی تعرفه برای مشترکان طراحی شده بود نیز به همین مطلب بر‌می‌گردد. بنابراین لازم است منافع بنگاهی شرکت‌های عرضه‌کننده انرژی از طریق ابزارهای تکلیفی و تشویقی، با سیاست‌های کلان بهره‌وری انرژی هم‌راستا شود.
مشارکت ذی‌نفعان شامل تعامل و همکاری میان دولت، بخش خصوصی و جامعه برای حمایت از سیاست‌های بهره‌وری انرژی از ترتیبات نهادی مهمی است که در گذشته کمتر مورد توجه قرار داشته است. استفاده حداکثری از ظرفیت نظام‌مهندسی ساختمان در رعایت مقررات ملی ساختمان، مشارکت فعال تولیدکنندگان لوازم‌خانگی در تولید محصولات با راندمان بالاتر به‌عنوان مسوولیت اجتماعی و هدفی در چارچوب تعالی سازمانی و آموزش عمومی به‌منظور مطالبه‌گر شدن آحاد جامعه نسبت به محصولات و خدمات انرژی کارآمد از جمله مهم‌ترین مصادیقی هستند که در این چارچوب جای کار بیشتر دارند. حمایت مالی و فنی بین‌المللی برای اجرای سیاست‌های بهره‌وری انرژی در کشورهای درحال‌توسعه نیز ابزار مهمی برای انتقال فناوری و جذب منابع مالی برای سرمایه‌گذاری در بهینه‌سازی انرژی است.
سازوکارهای هماهنگی، شامل هماهنگی بین دستگاه‌های مختلف دولتی، تعیین اهداف و ارزیابی نتایج است که به دولت‌ها کمک می‌کند اطمینان حاصل کنند که سیاست‌ها به‌درستی اجرا می‌شوند و نتایج آنها سنجیده می‌شود. منظور از هماهنگی بین دستگاه‌های مختلف دولتی، ایجاد سازوکارهای هماهنگی میان وزارتخانه‌ها و سازمان‌های مختلف است. چنانچه اشاره شد در قانون اصلاح الگوی مصرف، برای ۲۵ دستگاه مختلف نقش و وظیفه پیش‌بینی شده است. سازمان برنامه‌وبودجه، وزارتخانه‌های نفت، نیرو، صمت، راه و شهرسازی، جهاد کشاورزی و، آموزش‌وپرورش، سازمان ملی استاندارد و سازمان حفاظت از محیط‌زیست مهم‌ترین این دستگاه‌ها هستند؛ اما تقریبا هیچ سازوکار کارآمدی که از هماهنگی بین این دستگاه‌ها حصول اطمینان کند وجود ندارد.
تعیین اهداف کمی و کیفی برای بهره‌وری انرژی که بتوان از آنها به‌عنوان معیارهای ارزیابی استفاده کرد بخش دیگری از سازوکارهای هماهنگی است که به جز در سطح کلیات، هیچ‌گاه عملیاتی نشده است. در سیاست‌های اصلاح الگوی مصرف که در سال ۱۳۸۹ ابلاغ شده بود، صرفه‌جویی در مصرف انرژی با اعمال مجموعه‌ای متعادل از اقدامات قیمتی و غیرقیمتی به‌منظور کاهش مستمر «شاخص شدت انرژی» کشور به حداقل دو‌سوم میزان کنونی تا پایان برنامه پنجم توسعه و به حداقل یک‌دوم میزان کنونی تا پایان برنامه ششم توسعه تعیین شده بود. اما هیچ‌گاه این هدف کلان ارزشمند و قابل دسترس، توسط لایه‌های سیاستگذاری یا قانون‌گذار در قالب برنامه‌های پنجم و ششم یا بودجه سنواتی و بعد از آن برنامه‌های ملی بهره‌وری انرژی، به هدف سنواتی، هدف بخشی شدت انرژی، هدف کاهش مقدار مطلق مصرف کل و نهایتا اهداف خرد و بخشی و زیربخشی کاهش مطلق مصرف انرژی تبدیل نشد؛ کاری که لازم است قبل از هر سیاستگذاری و تصمیم‌گیری جدید، به‌عنوان گام اول مدنظر باشد.
در نهایت ارزیابی عملکرد، شامل ارزیابی سیاست‌ها و برنامه‌ها برای اصلاح و بهبود آنها و اطمینان از دستیابی به اهداف تعیین‌شده یکی از ارکان مهم دیگر حکمرانی است که به‌جز اقدامات پراکنده برخی دستگاه‌ها کمتر مورد مطالبه بوده است، گو اینکه وقتی هدف‌گذاری دقیق نداشته باشیم ارزیابی عملکرد نیز کیفی و غیردقیق خواهد شد. به‌طورکلی موارد زیر را به‌عنوان شاخص‌های عمومی که می‌توانیم با استفاده از آنها درباره موفقیت نظام حکمرانی بهره‌وری انرژی به شهود بهتری رسید، ارائه کرد:
۱. ایجاد اجماع سیاسی در مورد اهداف و استراتژی‌های بهره‌وری انرژی: حکمرانی در بهره‌وری انرژی باید به ایجاد اجماع سیاسی کمک کند تا همه ذی‌نفعان در راستای اهداف مشترک حرکت کنند.
۲. تدوین و ابلاغ برنامه ملی بهره‌وری انرژی شامل اهداف خرد و کلان و استراتژی‌ها: بدون هدف کلان و خرد دقیق، در‌دسترس و قابل‌اندازه‌گیری تعیین استراتژی متناسب با محیط و ابزار سیاستی کارآمد، دستیابی به موفقیت محال خواهد بود.
۳. ایجاد اقتدار کافی برای اجرای سیاست‌ها و برنامه بهره‌وری انرژی: یک سیستم حکمرانی موفق باید به نهادهای اجرایی اجازه دهد که سیاست‌ها و برنامه‌ها را به طور کامل و موثر اجرا کنند.
۴. ایجاد مشارکت موثر برای توسعه و اجرای سیاست‌ها: مشارکت موثر میان بخش‌های دولتی و خصوصی، بخش‌های مختلف جامعه و سازمان‌های بین‌المللی برای موفقیت در بهره‌وری انرژی حیاتی هستند.
۵. تعیین مسوولیت‌ها و ایجاد پاسخگویی: سیستم‌های حکمرانی بهره‌وری انرژی باید مشخص کنند که کدام نهادها مسوول اجرای سیاست‌ها و برنامه‌ها هستند و برای آنها پاسخگویی ایجاد کنند.
۶. بسیج منابع مورد نیاز برای اجرای سیاست‌های بهره‌وری انرژی: سیستم حکمرانی باید بتواند منابع مالی و انسانی لازم را برای موفقیت در اجرای برنامه‌ها فراهم آورد.
۷. ایجاد سازوکارهایی برای ارزیابی و نظارت بر نتایج: نظارت و ارزیابی منظم نتایج سیاست‌های بهره‌وری انرژی برای اصلاح و بهبود برنامه‌ها ضروری است و به تضمین کارآیی و اثربخشی کمک می‌کند.
در نهایت باید توجه کرد در مسیر تصمیم‌سازی و تصمیم‌گیری برای ارتقای بهره‌وری انرژی، آن هم در لایه حکمرانی، بسیاری از اقدامات به دلیل دشواری در اجرا یا جدید بودن حذف شده یا به‌راحتی کنار گذاشته می‌شود. در برخی موارد هم کارهای ساده اما بی‌اثر انتخاب می‌شود. این در حالی است که دلیل موفقیت کشورهایی که قادر به کنترل و مصرف بهینه انرژی شده‌اند، عزم جدی نظام حکمرانی در به‌کارگیری همین ابزارها بوده است و راه دیگر یا معجزه‌ای برای تحول این حوزه قابل‌تصور نیست؛ بنابراین کنارگذاشتن هر یک از این ابزارها قهرا به معنای فراموش‌کردن برخی از اهداف بهینه‌سازی مصرف انرژی خواهد بود؛ در غیر این صورت به‌جای هر اقدام، باید پیشنهاد مناسب جایگزین داده شود.
