«دنیای‌اقتصاد» با بررسی دلایل ادغام وزارت صنایع و بازرگانی، طرح انتزاع وزارت بازرگانی را بررسی می‌کند
میراث شوم تفکیک صمت
مجلس این هفته لایحه احیای وزارت بازرگانی را بررسی می‌کند که در صورت تصویب و عدم‌مخالفت شورای‌نگهبان، می‌توان گفت که از اواسط زمستان این وزارتخانه تشکیل خواهد شد. البته این خبر پیش ا ز این نیز از سوی رئیس کمیسیون اقتصادی مجلس اعلام‌شده بود. در این راستا نمایندگان مجلس در گفت‌وگو با «دنیای‌اقتصاد» اعلام کردند که نظر دولت برای تشکیل وزارت بازرگانی تغییر کرده است اما لایحه را پس نمی‌گیرد. یک نماینده نیز تاکید کرد که بهتر است دولت بعدی برای تشکیل یا عدم‌تشکیل این وزارتخانه تصمیم بگیرد. (مشروح گفت‌وگوی «دنیای‌اقتصاد» با نمایندگان مجلس را در صفحه8 بخوانید.) اما انتزاع فعالیت‌های وزارت بازرگانی از وزارت صمت، در گذشته تاریخی آن سبب‌شده بود تا سیاست‌های تولیدی و تجاری هرکدام بدون هماهنگی به سمتی حرکت کنند؛ میراثی بدشگون که حتی با ادغام دو وزارتخانه نیز همچنان باقی‌ماند.
به عقیده بسیاری از کارشناسان ادغام این دو وزارتخانه بیشتر به تجمیع وظایف آن دو منجر شد، نه ادغام و کوچکسازی دو وزارتخانه. به باور این دسته امروز نیز اگر دولت قصد اصلاح امور و چابک‌‌‌‌‌سازی این دو بخش همبسته به یکدیگر را دارد، بهتر آن است که با اصلاح نواقص ادغام سال1390 زمینه ادغام واقعی را فراهم کند، نه حرکت در جهت عکس آن و انتزاع تجارت از صنعت.اما چرا این دو وزارتخانه ادغام شدند؟ خلاصه این موضوع را پژوهشگران این‌چنین برمی‌‌‌‌‌شمرند: عدم‌انسجام در فرآیند تولید، تجارت، تفکیک صنوف از صنایع کوچک، عدم‌همسویی سیاست‌های توسعه صنعتی و تجاری و عدم‌تطابق تولید با نیاز بازارهای خارجی.
داستان تشکیل وزارت بازرگانی‌بار دیگر در دولت سیزدهم مطرح شده‌است، اما تاریخ این داستان به پیش از دوران ریاست‌جمهوری ابراهیم رئیسی بازمی‌‌‌‌‌گردد؛ به زمانی‌که حسن روحانی تلاش کرد وزارت صمت را که در زمان محمود احمدی‌‌‌‌‌نژاد ادغام شده‌بود منحل کرده و آن را به دو وزارتخانه مجزا تقسیم کند. این تلاش با مخالفت مجلس اصولگرا ناکام ماند، اما با همسو‌شدن دولت و مجلس مخالفت مجلس نیز از میان رفت تا بسیاری این موافقت را سیاسی تعبیر کنند. وزارت بازرگانی از سال1353 تا سال1390 دوام‌آورد، اما دولت محمود احمدی‌‌‌‌‌نژاد در یکی از معدود اقدامات بوروکراتیک خود که موافقان زیادی درمیان بدنه سیاسی و اقتصادی کشور داشت این دو وزارتخانه را با یکدیگر ادغام کرد تا وزارت صمت شکل گیرد؛ وزارتخانهای که به‌نظر می‌رسد آخرین روزهای خود را طی می‌کند و به‌زودی منحل خواهد شد. به گفته مجلسیان طرح تفکیک در دستور کار پارلمان قرارگرفته‌است.
احمدی‌‌‌‌‌نژاد ادغام می‌کند
دولت محمود احمدی‌‌‌‌‌نژاد دو وزارتخانه صنایع و معادن را – که خود محصول ادغام دو وزارتخانه صنایع سنگین و معادن و فلزات در سال1360 بود- ادغام کرد چون به شکل قانونی اجبار داشت.بر اساس ماده53 برنامه پنجم توسعه کشور، دولت موظف شده‌بود در راستای چابک‌‌‌‌‌سازی و کوچک‌کردن دولت، تعداد وزارتخانههای خود را از 23 وزارتخانه به 19 عدد کاهش دهد.
نخستین اقدام دولت برای این کار با ادغام دو وزارتخانه راه و مسکن و شهرسازی نمود یافت و پس از آن نوبت به ادغام وزارتخانههای صنایع و معادن و بازرگانی رسید. اقدامی که حساسیت‌‌‌‌‌برانگیزتر از ادغام نخستین بود، اما مخالفت‌ها با آن اندک بود. در زمان اجرای این طرح، عمده وزرای پیشین صنایع در دولت‌های مختلف با این کار موافقت کردند و مرکز پژوهش‌های مجلس نیز آن را گامی مثبت دانست. همچنین موسسه مطالعات و پژوهش‌های وزارت صنایع از آن استقبال کرد و دلایلی برای این استقبال برشمرد، اما موافقان و مخالفان چه دلایلی برای این کار داشتند؟
مامور خرید دولت
صف موافقان ادغام دو وزارتخانه در سال1390 صفی بسیار طولانی‌‌‌‌‌تر از مخالفان بود. درمیان مطالبی که در این تاریخ در رسانه‌های کشور منتشر شده، می‌توان از دلایلی که موافقان برمی‌‌‌‌‌شمردند مطلع شد. اول از همه، وزیر وقت بازرگانی، مهدی غضنفری موافقت قاطع خود را با طرح ادغام اعلام کرده‌بود. به گزارش رسانه‌‌‌‌‌ها در سال1390 او «شروطی پیش‌پای طراحان (طرح ادغام) گذاشت.» او گفت اگر پیوند این دو وزارتخانه با هدف «توسعه صادرات غیر‌نفتی» و«تنظیم‌بازار» باشد، این دو وزارتخانه بهترین گزینه برای ادغام هستند. او آخرین وزیر بازرگانی ایران بود و نیز با تشکیل وزارت صمت به عنوان اولین وزیر صمت کشور منصوب شد. اما دیگر وزیر بازرگانی، یحیی آل‌‌‌‌‌اسحاق نیز مدافع جدی این اقدام بود. آل‌‌‌‌‌اسحاق درباره این موافقت گفته بود: «من مدافع سرسخت ادغام وزارتخانههای بازرگانی و صنایع بودم. زمانی هم که تصدی این وزارتخانه را نیز برعهده داشتم، کار را هم تا اندازه‌ای پیش‌بردم وبا رئیس‌‌‌‌‌جمهوری نیز درمورد برخی تغییرات به جمع‌‌‌‌‌بندی رسیده بودم، اما احساس کردم در آن مقطع نگاه تنگ‌‌‌‌‌نظرانه‌ای نسبت به این موضوع وجود دارد.» او ادامه‌می‌دهد: «وزارت بازرگانی در دهه60 صرفا نقش مامور خرید دولت را داشت؛ درحالی‌که من معتقدم که این وزارتخانه باید مسوول امور توسعه باشد.» محمدرضا نعمت‌‌‌‌‌زاده که مرد صنعت بود و نه بازرگانی و اصلاح‌‌‌‌‌طلب بود و نه اصولگرا نیز با این طرح موافق بود و حتی می‌توان او را طراح آن دانست؛ به زبان خودش: «معتقدم که ادغام وزارت صنایع و بازرگانی به مصلحت است. این دو بخش بسیار به هم مربوطند. خوشبختانه در برنامه پنجم، آقای لاریجانی بنده را انتخاب کردند و روی این برنامه خیلی وقت گذاشتیم.» او ادامه‌می‌دهد «در روند تدوین برنامه پنجم، پیشنهاد کردیم که این دو وزارتخانه در یکدیگر ادغام شوند. حتی عنوان این وزارتخانه هم از پیش تعیین‌شده بود.»
هیچ عاقلی این کار را نمی‌کند
اما دیگر وزیر بازرگانی که تنها وزیر 8ساله این وزارتخانه است، به‌شدت با ادغام مخالفت می‌کند. محمد شریعتمداری، وزیر بازرگانی دولت محمد خاتمی در این دوران درباره این طرح می‌گوید: «در‌این شرایط که بنگاه‌ها در مالکیت وزارتخانه صنعتی و تولیدی است و سیاست‌های تجاری را هم وزارتخانه بازرگانی تعیین می‌کند دست بردن در ترکیب فعلی این دو وزارتخانه، تامل بیشتری را می‌طلبد.» او در ادامه اضافه می‌کند:«حالا اگر می‌‌‌‌‌آمدیم و بنگاه‌ها را به طور اصولی واگذار می کردیم و وزارت صنایع هم به طور واقعی وزارت سیاستگذار صنعت و معدن‌ایران بود، آنگاه ادغام وزارتخانه های صنایع و بازرگانی اشکالی نداشت و من نیز از آن دفاع می‌کردم، اما در شرایط موجود هیچ آدم عاقلی حاضر نیست تن به‌این ادغام دهد.» با این وجود اسحاق جهانگیری وزیر صنایع دولت خاتمی به‌شدت مدافع این ادغام بود و آن را از ضروریات می‌دانست و می‌‌‌‌‌گفت: «من اگر قدرت داشتم وزارت صنایع و وزارت بازرگانی را در یکدیگر ادغام می‌کردم.» او معتقد است ادغام این دو وزارتخانه جزو ضروریات توسعه کشور است و توسعه صنعتی بدون توسعه‌تجارت مثل این است که زندگی را از یک موجود زنده بگیرند. جهانگیری ادامه داد: «تجارت تنفس تولید است. اگر تجارت نباشد برای چه کسی تولید می‌کنیم؟ وزیر صنایع نمی‌تواند بگوید من مسوول تولید هستم و در مورد تولید سیاستگذاری می‌کنم و وزیر بازرگانی هم بگوید من مسوول تجارت هستم و فقط در مورد تجارت تصمیم می‌گیرم؛ هردو در یک راستا هستند.» او تاکید کرد: «در حال‌حاضر فکر نمی‌کنم در هیچ کشوری این دو وزارتخانه از هم جدا باشند. شاید ایران تنها کشوری است که در آن هنوز این دو وزارتخانه در یک مسیر قرار نگرفته‌اند. به‌طور قطع لازم است که در کشور ماهم وزارت صنایع با وزارت بازرگانی ادغام شود. این ادغام می‌تواند ابهام در وظایف هر دو وزارتخانه را از بین ببرد.» اما پژوهشگران چرا با ادغام موافق بودند؟
مخالفت قاطع پژوهشگران با تفکیک
جز وزرای اصلی بازرگانی و صنعت در کابینه‌‌‌‌‌های پس از نقلاب، دو نهاد پژوهشی رسمی در ایران، یعنی مرکز پژوهش‌های مجلس و نیز موسسه مطالعات و پژوهش‌های بازرگانی، وابسته به وزارت صنایع نیز موافق ادغام این دو وزارتخانه بودند.کارشناسان این مرکز یک سال‌پیش از ادغام دو وزارتخانه در طرح پژوهشی خود به این نتیجه رسیدندکه توسعه صنعتی، توجه به استانداردهای محصولات جهانی و رقابت‌های بین‌المللی، ضرورت تبیین تجارت خارجی مبتنی بر فرهنگ و توان ملی، افزایش قدرت دفاعی بخش صنعت در مقابل رشد بخش بازرگانی و سیاستگذاری و برنامه‌‌‌‌‌ریزی کلان و یکپارچه در امور صنایع، معادن و بازرگانی شاخص‌هایی هستند که دستیابی به آنها در گرو ادغام امور بازرگانی و صنعتی زیر سقف یک وزارتخانه است. 13سال بعد، یعنی در سال1402 پژوهشگران دیگری از این مرکز به نتیجه‌‌‌‌‌ای مشابه رسیدند؛ بازوی پژوهشی مجلس در پایان گزارشی که به اظهارنظر درباره تفکیک وزارتخانه صمت اختصاص داده، با قاطعیت و با فونت سایز بزرگ نوشته است: «مرکز پژوهش‌های مجلس با لایحه تفکیک وزارت صمت مخالف است.» اما دلایلی که مرکز پژوهش‌ها برای این مخالفت برمی‌‌‌‌‌شمرد به اختصار این موارد است و می‌نویسد: از جمله مهم‌ترین ایرادات وارد بر لایحه تشکیل وزارت بازرگانی می‌توان به این موارد اشاره کرد؛ لزوم اتخاذ سیاست‌های یکپارچه در حداکثر‌شدن ایجاد ارزش‌افزوده در زنجیره ارزش؛ تداخلات نهادی و تشتت در حوزه‌های تصمیم‌گیر؛ ابهام در وظایف، اختیارات و ماموریت‌های 2وزارتخانه؛ مساله‌‌‌‌‌شناسی اشتباه از افزایش قیمت‌هادر بازار؛ غفلت از اهداف درنظر گرفته‌شده در ادغام وزارتخانه‌‌‌‌‌ها؛ غلبه پیدا‌کردن سیاست‌های واردات بی‌‌‌‌‌رویه؛ سرکوب قیمت‌ها به‌منظور تنظیم‌بازار داخلی؛ و عدم‌امکان هماهنگی میان تولید و بازرگانی از طریق ساختارهای شورایی.
هریک از این موارد اگر صحیح باشد می‌تواند دلیل مخالفت با تفکیک دو وزارتخانه مهم کشور قرار گیرد. مرکز پژوهش‌ها دلیل دیگری نیز به این موارد می‌افزاید که پای سومین وزارتخانه را نیز به این مبحث باز می‌کند و می‌نویسد: «به‌طور ویژه در بخش کشاورزی، از آنجا‌که بازار مهم‌ترین مشوق تولید است و نقش اساسی در تحقق درآمد و قدرت خرید مناسب برای تولیدکننده دارد، محول‌کردن تصمیم‌گیری و سیاستگذاری در مورد مهم‌ترین عامل موثر بر تولید به وزارتخانه دیگر (وزارت بازرگانی)، باعث استنکاف متولی تولید (وزارت جهادکشاورزی) از مسوولیت خود در زمینه تقویت تولید و خودکفایی خواهد شد.
روحانی تفکیک می‌کند
اما در سال1394 و زمانی‌که دولت حسن روحانی برای نخستین‌بار سخن از انتزاع و تفکیک وزارت بازرگانی سخن به میان آورد، بازوی پژوهشی وزارت صمت در مطلبی به‌شدت با این مساله مخالفت کرد. نشریه پژوهشی وزارت صمت در مطلبی با عنوان «پیامدهای انتزاع وزارت بازرگانی» می‌نویسد: «از میان 30 کشور صنعتی و توسعه‌‌‌‌‌یافته بررسی‌‌‌‌‌شده، 24کشور یعنی 80درصد آنها دارای وزارت صنعت و تجارت یکپارچه هستند. به‌علاوه در برخی از کشورها که رویکرد درون‌‌‌‌‌گرایانه‌تری داشته‌اند با افزایش نقش تجارت خارجی در توسعه اقتصادی و تعقیب فرآیند الحاق به سازمان جهانی تجارت، ساختار مدیریت و سیاستگذاری در بخش صنعت و بازرگانی به‌‌‌‌‌تدریج با هدف تعامل بیشتر و موثرتر با اقتصاد جهانی متمرکزتر شده و وزارتخانههای صنعت و تجارت با وزارت اقتصاد یا وزارت امور خارجه ادغام شده‌اند، به‌‌‌‌‌نحوی‌‌‌‌‌که سیاستگذاری و نظارت یکپارچه بر امور سرمایه‌گذاری (داخلی و خارجی)، صنعتی، تجاری و روابط بین‌المللی را امکان‌پذیر کند.»
این گزارش در ادامه به نمونه‌‌‌‌‌هایی اشاره کرده و می‌گوید: «در این راستا از کشورهای نفتی نظیر روسیه، عربستان‌سعودی، امارات‌متحده‌عربی و نیجریه گرفته تا اقتصادهای نوظهوری چون هند و برزیل و ترکیه ساختارهای اداری دو حوزه مدیریت صنعتی و تجاری را تا حد زیادی در هم ادغام‌کرده‌‌‌‌‌اند.»
همچنین در ادامه به ذکر مهم‌ترین مشکلاتی که در سال1390 به ادغام دو وزارتخانه منجر شد می‌پردازد و مهم‌ترین آنها را در سرفصلی با عنوان «اهم چالش‌های دو وزارتخانه قبل از ادغام در سال1390» چنین برمی‌‌‌‌‌شمرد: عدم‌انسجام در فرآیند تولید، تجارت، تفکیک صنوف از صنایع کوچک، عدم‌همسویی سیاست‌های توسعه صنعتی و تجاری، عدم‌تطابق تولید با نیاز بازارهای خارجی، سیاست‌های تعرفه‌‌‌‌‌ای و عملکرد آن برخلاف سایر کشورها.
تلاش دو دولته برای انتزاع
اما تلاش دولت روحانی برای تفکیک دو وزارتخانه در این سال‌به نتیجه نرسید؛ با وجود این دولت او بار دیگر در سال 1397 و پس از خروج آمریکا از برجام برای این کار اقدام کرد و بار دیگر با مخالفت مجلس روبه‌رو شد که موجب تیره‌شدن روابط دولت و مجلس نیز شد. بحث انتزاع‌بار دیگر در دولت ابراهیم رئیسی مطرح شد؛ این‌بار دولت سیزدهم لایحهای با محتوای تشکیل «سازمان بازرگانی» به مجلس تقدیم کرد و نه وزارت. این پیشنهاد بلافاصله و با قاطعیت از سوی مجلس رد شد. برخی کارشناسان دلیل این مخالفت مجلس را نه مخالفت با اصل انتزاع، بلکه مخالفت با چگونگی انجام این کار تفسیر کردند؛ به ظاهر مجلسیان به این دلیل مخالف تشکیل سازمان بازرگانی بودند که نظارت‌‌‌‌‌گریز است و امکان نظارت بر آن در حد نهادی چون وزارتخانه وجود ندارد. اتفاقات بعدی تاحدی این نظر را تایید می‌کند چراکه به‌ظاهر توافقی میان مجلس و دولت برای انتزاع به وجود آمده‌است. آخر ماه گذشته محمدرضا پورابراهیمی، رئیس کمیسیون اقتصادی مجلس، اعلام کرد لایحه تشکیل وزارت بازرگانی در دستور کار مجلس قرار گرفته است و ریاست مجلس و رئیس‌‌‌‌‌جمهور به توافقی ضمنی برای تصویب این لایحه دست‌یافته‌اند.
به گفته این نماینده مجلس تا میانه زمستان این وزارتخانه تشکیل خواهد شد. اما برخی از انتقاداتی که به تشکیل وزارت بازرگانی وارد شده بود همچنان بر جای خود باقی است. بسیاری از کارشناسان همچنان درباره مخاطرات این اقدام دولت هشدار می‌دهند و حدس می‌زنند که هدف اصلی از این کار، با توجه به زمان اجرای آن و نیز اصرار دولت برای این کار به‌رغم تمامی مخالفت‌ها، بیشتر کنترل بازار افسارگسیخته است، اما به شیوه سرکوب‌کردن قیمت؛ کاری که بارها پیش از این در ایران تجربه شده‌است و دولت‌ها کمتر نتیجه‌‌‌‌‌ای از آن گرفته‌‌‌‌‌اند. آیا این‌بار دولت ابراهیم رئیسی از این کار طرفی برخواهد بست؟ باید نشست و دید.
البته ادغام وزارت صنایع و معادن در وزارت بازرگانی طی این سال‌ها بدون اشکال نبوده ا ست؛ برخی از کارشناسان عنوان می‌کنند که اگرچه نفس کار یعنی اد غام به‌منظور کوچکسازی دولت و کاهش هزینه‌ها درست بود، اما در مسیر اجرا به انحراف کشیده شد و کارکرد ادغام از بین رفت و به تجمیع منجر شد. نه ساختمانی کم شد و نه کارمندی و بودجه‌ای، بلکه با وزارتخانهای مواجه شدیم که بزرگتر از قبل بوده و اداره‌کردن آن از عهده هرکسی برنمی‌آید، با این‌حال آنها اعتقاد دارند که نباید تجربه تلخ گذشته را دوباره تکرار کرد و به عقب یعنی به تفکیک بازگشت، بلکه ادغام را درست و از نو از سر گرفت تا اهداف تعیین‌شده محقق شود.
