استراتژی مناسب مقابله با فساد
نظارت سیستمی برای پیشگیری و مقابله با فساد - ۲۱ آبان ۹۲
هدف تقویت ظرفیت دولت و بهبود مدیریت بخش عمومی، تقویت پاسخگویی سیاسی و افزایش رقابت اقتصادی است
دکتر مرتضی نادری* قسمت دوم در بخش اول این سلسله مقالات که به استحضار خوانندگان گرامی رسید ضمن بیان تعاریف مختلف و آثار اقتصادی فساد، ملاحظه شد که به دلیل آثار منفی اقتصادی و پیامدهای منفی اجتماعی فساد، ادبیات و جهتگیری بینالمللی خاصی علیه فساد از دهه 90 میلادی در جهان شکل گرفته است. بخشی از این ادبیات به ارزیابی استراتژیها و الگوهای حاکمیتی مناسب در جهت کنترل و مقابله با فساد اختصاص یافته است.
در این بخش ویژگیهای یک استراتژی مناسب مقابله با فساد مورد توجه قرار گرفته است. ملاحظه خواهید کرد که یک استراتژی مناسب کنترل و مبارزه با فساد ریشه در نوع، ارکان و الگوی حاکمیتی جوامع دارد. تنظیم یک الگوی مناسب در این زمینه معماری خاص و اجماع ملی را طلب میکند.
استراتژی جامع مبارزه با فساد
الگوهای فساد از جامعهای به جامعه دیگر بهخصوص در کشورهای درحال توسعه متفاوتند. به منظور درک علل این تنوع الگو باید به بررسی نقش ذینفعان داخلی کشورها (مثل سیاستمداران، طبقات دارنده کسبوکار و کارگزاران دون پایه) و بازیگران بینالمللی (مثل شرکتهای چند ملیتی و موسسات مالی بینالمللی) پرداخت.
یک نتیجه این تنوع الگوهای فساد در جوامع مختلف نیز این خواهد بود که به سختی میتوان یک استراتژی یکسان، جامع، جهان شمول و کامل را برای همه کشورها تجویز کرد، اما میتوان چارچوبهای کلی را برای جهت دهی صحیح در این زمینه ترسیم کرد. آنچه مشخص است دولت خوب یک پیشنیاز اصلی برای اعمال حاکمیت خوب است و برای داشتن یک دولت خوب، باید استراتژی جامعی در مقابله با فساد در جامعه اعمال شود.
فساد در محیطهایی غالب میشود که فرصتهای زیاد فساد و با هزینه کم وجود دارد. در واقع، این ساختارهای تحریککننده هستند که رفتارهای فسادآور را تشویق میکنند؛ بنابراین استراتژیهای مقابله با فساد با هدفگذاری افزایش هزینههای انتظاری فساد (یعنی ریسک گرفتار شدن و مجازات شدید) سعی در کاهش فرصتهای فساد دارند.
کاربرد این استراتژیها در برنامههای مبارزه با فساد به این معنا است که برای جامع بینی، موضوع را باید فراتر از مدیریت اجرایی دولت و رفرمهای مدیریت مالی دید. در این راستا در نظر گرفتن ساختار روابط نظامهای حاکم بسیار حائز اهمیت است. ساختار داخلی نظامهای سیاسی، روابط بین دولت و بنگاهها و روابط بین دولت و آحاد مردم از مهمترین موضوعاتی هستند که در اعمال این استراتژیها در برنامههای مبارزه با فساد باید مورد توجه قرار گیرند؛ بنابراین استراتژی مناسب مبارزه با فساد باید یک استراتژی چند جانبه باشد.
بانک جهانی یک استراتژی چند وجهی را در مبارزه با فساد معرفی کرده است. پنج وجه اصلی این استراتژی جامع مبارزه با فساد یا سالمسازی جامعه که در واقع رویکرد خاصی به ساختار حاکمیتی جوامع دارد، ترسیم شده است.
تجربه نشان داده است که هیچ مدل واحدی وجود ندارد که به کمک آن تعیین کرد روابط تبیین شده چگونه باید باشند که ریسک فساد به حداقل برسد؛ با این حال کارکرد تمامی اینها گرایش به یک هدف واحد دارد: تقویت ظرفیت دولت و بهبود مدیریت بخش عمومی، تقویت پاسخگویی سیاسی و افزایش رقابت اقتصادی. در ادامه وجوه پنجگانه این استراتژی بحث میشود:
پاسخگویی سیاسی۱: پاسخگویی سیاسی اشاره دارد به محدودیتهایی که توسط سازمانها و حوزههای انتخابیه بر رفتار مقامات دولتی و سیاسی اعمال میشود. هرچه پاسخگویی سیاسی افزایش یابد، هزینه مقامات دولتی در اتخاذ تصمیماتی که با هزینه عمومی منتج به منافع شخصی برای آنها شود نیز افزایش مییابد.
پاسخگویی تا حدود زیادی به اثربخشی این محدودیتها و ظرفیت نهادهای بازرسی در نظارت بر اعمال، تصمیمات و علایق شخصی مقامات دولتی استوار است.
شفافیت از طریق نظارت افکار عمومی یکی از مهمترین و نیرومندترین ابزارهایی است که اثر بخشی آن برای نظارت بر اعمال مقامات حاکمیتی به اثبات رسیده است. چنین شفافیتی را میتوان از طرق مختلف پرورش داد؛ جلسات علنی مجلس، دولت و دادگاهها، ثبت فعالیتهای لابیگری و انتشار آرای مجلس، انتشار گزارشهای سالانه بدنه اجرایی دولت، انتشار پروندههای قضایی قضات، نمونههایی از ابزارهای شفافسازی هستند.
محدودیتهای موثر بر سیاستمداران را نیز به شکل خیلی موثری میتوان از طریق بالابردن سطح رقابت سیاسی اعمال کرد. چنین رقابتی این احتمال را افزایش میدهد که سایر کاندیداها و احزاب نیز بهدنبال افشاگری مقامات دولتی / سیاسی به جهت جلب آرای عمومی باشند. برآیند این فرآیند کنترل فساد مقامات خواهد بود.
شفافیت مالی احزاب نکته مهم دیگری در پروسه پاسخگویی سیاسی است. یک نسخه واحد برای اعمال محدودیت در این خصوص وجود ندارد، اما بیشتر کشورها به تجربه روی موارد زیر به عنوان روشهای مفید در اعمال محدودیت بر بودجه مالی احزاب تاکید دارند:
* اعمال یک محاکمه کاغذی: اطمینان از اینکه تمامی وجوه مالی حزب از طریق مردم تامین میشود و اهداکنندگان کمک و نیز میزان کمک مالی آنها در اختیار افکار عمومی قرار میگیرد. همچنین کاندیداها باید ارتباطات خود با لابیکنندهها، میزان و نوع کمک و حمایت آنها را قبل و بعد از انتخابات منتشر کنند. هزینههای احزاب و نیز علت انجام هزینهها نیز باید منتشر شود و برای ممیزی همواره در دسترس باشد.
* ممنوعیت استفاده از منابع دولتی برای مقاصد حزبی
* محدود کردن سطوح هزینه احزاب
* تامین مالی از طریق صندوقهای مردمی
* عدم مداخله کارگزاران دولتی در احزاب سیاسی
* محدود کردن دریافت کمکهای مالی از شرکتهای بزرگ داخلی و خارجی و دولتهای خارج از کشور.
در پروسه اعمال سیستم پاسخگویی سیاسی وجود احزاب سیاسی معتبر در چارچوب قوانین داخلی کشور، شفافیت مالی آنها و نیز انتشار ریزداراییها و وضعیت مالی مقامات سیاسی از مهمترین نقاط حساس در تعیین استراتژی جامع مبارزه با فساد میباشند.
موانع نهادی قدرت۲: معماری مناسب نهادهای خاص ملی مکانیزم مناسبی برای شناسایی و برخورد قاطع و بیطرفانه با فساد است. از نکات حائز اهمیت در خصوص این نهادها استقلال آنها از هستههای قدرت و امکان نظارت چند لایه آنها بر نهادهای دولتی است.
تدوین مقررات ضد فساد توسط قوه مقننه، وجود دادستانی و امور اجرائیات مستقل و مقتدر، وجود قوانین و امور اجرایی مبارزه با پولشویی. وجود سازمانهای حسابرسی و ممیزی، شفافیت در تصمیمات اجرایی و نظارت قوه مقننه از مهمترین نقاط حساس در تعیین استراتژی جامع مبارزه با فساد در این محورمی باشند.
حضور جامعه مدنی۳: نهادهای جامعه مدنی اعم از گروههای اجتماعی، سازمانهای غیردولتی، اتحادیههای تجاری، موسسات تجاری، اتاقهای فکر، سازمانهای مذهبی، دانشگاهها و رسانهها میتوانند در کنترل فساد در جامعه نقش مهمی داشته باشند. اثربخشی این موضوع هم در سطح ملی و هم در سطح بینالمللی قابل دفاع میباشد.
جامعه مدنی بهعنوان سومین بخش از ساختار حاکمیتی جدید نقش مهمی در کنترل فساد دارد؛ اما خود نیز با محدودیتهایی مواجه است: در صورتی که در یک فرآیند دموکراتیک انتخاب نشده باشد، حمایت احزاب سیاسی و پوشش معیارهای پاسخگویی مهمترین نقاط ضعف آن خواهند بود. همچنین درجه بالایی از امنیت اجتماعی نیاز است تا گروههای اجتماعی جامعه مدنی را نیز به استانداردهای پاسخگویی همانند افراد شاغل در دفاتر دولتی یا شرکتهای خصوصی رساند.
سه بخش فوقالذکر از جمله بخشهایی هستند که بهرغم اهمیت بنیادی آنها در ساختار حاکمیتی مناسب برای تدوین استراتژی جامع مبارزه با فساد، در این مقاله قصد ورود تفصیلی به آنها را نداریم. به لحاظ تمرکز اصلی مقاله روی نظام بانکی و جایگاه نظام بانکی در امور اجرایی و اقتصاد کشور، دو بخش آخر از ۵ بخش مندرج به تفصیل ارائه میشوند.
بخش خصوصی رقابتی۴: در اینجا منظور درجهای است که نخبگان صاحب نفوذ میتوانند تصمیمات را تحت تاثیر قرار داده و سیاستهای دولتی میتوانند در ایجاد فضای سالم، رقابتی، صادقانه و شفاف و نیز در مسیر توسعه اقتصادی محدودیت ایجاد کنند.
این توانمندی تاثیرگذاری ایشان بر جریانهای سالم اقتصادی را میتوان به روشهای زیر کنترل کرد:
۱- اصلاحات/ آزادسازی اقتصادی: آزادسازی قیمتها و مقرراتزدایی از تولید گامهای اساسی در کاهش فرصتهای فساد در جامعه هستند. کنترلهای قیمتی و یارانههای نهفته در قیمتها خود منشأ بسیاری از مفاسد اقتصادی است. با یک فرآیند اصلاحات سالم، میتوان بسیاری از این مفاسد را کنترل کرد. سالم بودن فرآیند اصلاحات خود پیشنیاز مهمی است؛ چراکه خود اصلاحات نیز ریسک درگیر شدن در فساد را دارد.
۲- افزایش رقابت: افزایش رقابت بهویژه در بخشهای متمرکز از طریق کاستن از موانع ورود رقبا، الزامات ساختاری رقابتی، تبیین ساختار مالکیت، عناصر اصلی ایجاد بخش خصوصی چابک و سالم از منظر فساد هستند. شفافیت در تدوین و اجرای سیاستهای اقتصادی بالاخص در حوزههای خصوصیسازی و تنظیم مقررات در مقابله با فساد بسیار حائز اهمیت است. اگر خصوصیسازی به درستی مدیریت نشود، ریسک زیادی را در خصوص فساد تحمیل میکند.
تجدید ساختار رقابتی بنگاهها قبل از خصوصی شدن میتواند این ریسک را کاهش دهد، اگرچه اجرای این فرآیند نیز با محدودیتهای دولتی همراه است. در این فرآیند از خدمات آژانسهای ذیصلاح در اعمال قانون برای رقابت و اجرای قوانین ضد انحصار و تجارت میتوان بهرهمند شد. همچنین با ایجاد شفافیت بیشتر در ساختار مالکیت و امور اجرایی و زنجیره ارتباطات شرکتها و بانکها از طریق الزامات خاص میتوان رقابت را تقویت کرد.
۳- اصلاح مقررات: اعمال مقررات صحیح شرکتهای آب و برق و سایر صنایعی که ذاتا رقابت در آنها بهصورت ناقص خواهد بود، برای کاهش فساد ضروری است. ایجاد نهادهای نظارتی مستقل در سطوح مرکزی و استانی که نظمدهی قانونی در بالاترین سطح ممکن را اعمال کنند، مادامی که این نهادها بهصورت شفاف (با اطلاع مردم)، سادهسازی (بجا و مطابق قواعد) میکنند و پاسخگو هستند، در ارتقای کارآیی و محدود کردن فرصتهای فساد موثرند.
۴- حاکمیت شرکتی خوب: ضعف حاکمیت شرکتی
نه تنها در کارآیی بلکه در فساد نیز نمود پیدا میکند. مدیران با حاکمیت ضعیف معمولا به جهت اجتناب از توزیع منافع با سهامداران، از موقعیت خود در جهت کسب منافع
کوتاه مدت از دولت بهجای سرمایهگذاری و توجه به زیرساختها سوءاستفاده میکنند. تشخیص رفتارهای فسادانگیز بهخصوص در کشورهایی را که مبادلات تهاتری و با ابزارهای جایگزین پول انجام میشود به سختی میتوان کشف کرد. ثابت شده است که دامنه وسیعی از اصلاحات حاکمیت شرکتی در بهبود کارآیی و کاهش فرصتهای فساد موثرند؛ از جمله: انتشار عمومی مالکیت سهام و زنجیره ارتباط شرکتها؛ مجازاتهای سنگین برای معاملات داخلی و برنامههای هرمی؛ انتصاب غیرذینفعان سهامداران به هیاتمدیره شرکتها؛ معرفی منظم شرکت؛ انتشار صورتهای مالی با نظر حسابرسان مستقل و بر مبنای قواعد استاندارد؛ ایجاد یک چارچوب قانونی موثر برای اعمال حقوق طلبکاران و اجرای مقتدرانه
استانداردهای اخلاقی.
۵- انجمنهای کسبوکار: انجمنهای کسبوکار یا اصناف ابزاری مهم برای درگیر شدن یکپارچه شرکتها در مشکلات اصلی صنف خود هستند. انجمنهای کسبوکار میتوانند به عنوان ابزار مشروع در خدمت به منافع جمعی در تدوین قانون و سیاست باشند.
مدیریت بخش دولتی۵: پنجمین محور از استراتژی جامع مبارزه با فساد به اصلاحات در مدیریت داخلی منابع دولتی و مدیریت اجرایی دولت جهت کاهش فرصتها و انگیزههای فساد مربوط میشود. اصلاحات مدیریت دولت و مالیه عمومی مستلزم موارد زیر است:
۱- ارائه خدمات مناسب با پرداختهای پولی مکفی به کارگزاران: اولین گام در اصلاح مدیریت بخش عمومی حذف روال سفارش یا پیگیری غیرمعمول در انجام کارها با اعمال یک سیستم موجه و کارآی انتصاب، ارتقا و ارزیابی عملکرد و نیز ایجاد یک بدنه مستقل جهت نظارت بر ارائه مناسب خدمات شهروندی است. همزمان با این امر ایجاد یک سیستم حقوق و دستمزد مناسب و مرتبط کردن دریافتیهای کارکنان به مهارتها و مسوولیتپذیری و نظمدهی پرداختهای غیرحقوقی کارکنان جهت کنترل روزنههای فساد و سوءاستفاده
ضروری است.
مرور وظایف و ساختار حاکمیت و وظایف وزارتخانهها و نهادهای دولتی نیز دارای اولویت زیاد است. برخی دولتها وظایف اصلی خود را به ساختارهای شبه بخش خصوصی تفویض میکنند. این ساختارها مرزهای سیاست و پاسخگویی را مبهم میکنند؛ علاوه بر این تعداد زیادی مشاغل غیرضروری جهت انجام نظارت و مکاتبات سیاسی و فرصتهای پرداخت درگیر میشوند.
بودجه بندی نهادهای خارج از بودجه سازمان منجر به
تکه تکه شدن بودجه سازمان و عدم شفافیت میشود. برخی نهادهای کوچک اما مهم مثل کمیتهها یا مراکز آماری وجود دارند که به لحاظ عملکردی مستقلند و حفظ هویت مستقل آنها نیاز به مراقبت دارد. چنین سازمانهایی نیاز به حفاظت قانونی، از بین بردن ارتباطات سیاسی، مدیریت حرفهای و دوری از مداخلات سیاسی دارند.
۲- ارتقای شفافیت و مسوولیتپذیری در مدیریت بودجه: برای بهبود شفافیت و پاسخگویی در مدیریت مالی، اطمینان از اینکه بودجه کاملا پوشش داده شده و نظارت و کنترل شده است حائز اهمیت است. این مهم از طریق کاستن از انحراف منابع به سمت حسابهای خارج از بودجه که نوعا مشمول ضعفهای نظارتی میباشند، دست یافتنی است. این مبادلات خارج از بودجه اشکال مختلفی به خود میگیرند.
چالش بزرگتر مقادیر قابلتوجهی از تعهدات مشروط است که ناشی از تعهدات غیرشفاف خارج از بودجه هستند. چالش دیگر نهادینه کردن اجزای اصلی یک نظام عملکرد بودجهای است که پاسخگویی را تضمین کند. تدوین بودجه معمولا از ابهام بین طرفهای قانونگذاری و اجرایی (ضعف در بررسی پارلمانی، فقدان سیاست راهبردی جهت هماهنگی و مشورت و ناتوانی در تحمیل بده بستان در سطح اجرایی) آسیب میبیند. پیشبینی هزینهها بدون چشمانداز میانمدت و پیشبینی درآمدهای غیرواقعی به تعدیلات غیرشفاف و برنامهریزی نشده در حین اجرا منجر میشود.
در این میان حتی هزینههای نظامی و امنیت داخلی در مقایسه با سایر هزینهها گرایش به شفافیت و پاسخگویی کمتری دارند. تخصیصهای مبهم و پرداختهای غیرقابل اعتماد غالبا باعث میشوند مدیران دولتی نتوانند خدمات مطلوب و قابل اعتمادی ارائه کنند. اینها همه پاسخگویی مدیریت بودجه و نظارت و ارزیابی را تضعیف میکنند.
اصلاحات در جهت ارتقای پاسخگویی و کنترل روی هزینههای بودجهای مستلزم حسابرسی و ممیزی قوی و یک فرآیند اجرایی مدون و قوی است. سیستم خزانه داری در اینجا ضروری است. سرمایهگذاری در فناوری اطلاعات نیز در یک سطح اصلاحات نهادی گسترده ضرورت دارد.
خریدهای شفاف و رقابتی برای جلوگیری از فساد ناشی از متورم نشان دادن هزینههای دولت ضروری است. در این زمینه خرید اینترنتی یا مبتنی بر وب کمک قابل توجهی به شفافسازی میکند.
اثربخشی نهادهای ممیزیکننده داخل و خارج (از مجموعه) بسیار متفاوت است. برای اینکه ممیزی خارجی موثر باشد، باید توسط نهادهای مستقل و کارآزموده دارای مهارت تشخیصی که فراتر از نقاط ضعف فردی، نقاط ضعف سیستم را تشخیص دهند انجام شود. ممیزی داخلی نیز باید بهبود پیدا کند. نظارتهای پارلمانی و عمومی نیز باید از طریق انتشار گزارشهای ممیزی و گزارش بررسی توسط کمیته ممیزی پارلمان تقویت شود.
۳- ارتقای شفافیت و پاسخگویی در مالیات و گمرکات: فساد مالیاتی و گمرکی باعث کاهش درآمدهای دولت و تخریب فضادر بخش خصوصی شده و اغلب با جرایم
سازمان یافته و قاچاق همراه است. اصلاحات در این حوزه شامل سادهسازی سیاست مالیاتی و حذف معافیتهای تشخیصی که کارکنان حرفهای انجام میدهند، استانداردسازی فرمها و رویهها و سیستمهای شفاف مثل تحلیل کامپیوتری ریسک در مرزها هستند. همچنین مهم است که ارتباط فرد به فرد بین پرداختکنندگان مالیات و کارشناسان و مقامات حذف شود و از طریق نظرسنجیهای ادواری اطمینان حاصل شود که عملکرد و مدیریت سیستم کارآ و با سهولت قابل نظارت است.
۴- سیاست اصلاحات در ارائه خدمات بخشی: فساد اداری میتواند در کیفیت ارائه خدمات بخشی تاثیر منفی عمیقی داشته باشد. اینگونه فسادهای اداری غالبا ریشه در تحریف سیاستهای بخشی (مثل بخشهای برق، گاز، آموزش عالی، سلامت و بهداشت)دارند.
در این گونه موارد کارگزاران ممکن است قیمتهای متفاوتی بین خرید و فروش خدمات بین مشتری و نرخهای سازمانی اعمال کنند. به این ترتیب هم وجهه سازمان نزد مشتریان تخریب میشود و هم گزارشهای غلط و زیان مالی به سازمان متبوع تحمیل میشود که برآیند زیان مالی نیز میتواند در افت بیشتر کیفیت خدمات در سنوات بعد تاثیر مضاعفی داشته باشد.
با توجه به ماهیت خدمات هر بخش سیاستهای متفاوتی از جمله اجتناب از انجام معاملات غیرنقد و شناسایی و بستن کلیه راههای سوءاستفاده، استفاده از شرکتهای توزیع یا قراردادهای مدیریتی که فرآیند انتخاب آنها در مناقصات شفاف انجام شده باشد (برای بخشهای انرژی و برق) و ارتقای سیستمهای نظارت و کنترل در بخشهای سلامت و آموزش عالی، راهگشا خواهد بود.
۵- تمرکززدایی و پاسخگویی: تمرکززدایی در ارائه خدمات میتواند دولت را نسبت به نیاز شهروندان پاسخگوتر کرده و کیفیت ارائه خدمات را نیز بهبود بخشد. با این حال در کشورهایی که پاسخگویی و ظرفیتهای محلی/استانی ضعیف است و ضوابط کافی جهت کنترل و منع اعمال نفوذ مقامات محلی وجود ندارد، تمرکززدایی میتواند اثری معکوس داشته باشد؛ یعنی به افزایش فساد، انحراف منابع و افت کیفیت
خدمات منجر شود.
افزایش پاسخگویی در سطح مدیریت محلی/استانی برای هزینههای محلی و پاسخگویی دولت در خصوص اینکه هزینهها باید بهصورت غیرمتمرکز اعمال شوند گام نخست اصلاحات است. تلاشهای اصلاحی در گام بعد باید روی ایجاد ظرفیتهای محلی/ منطقهای در مدیریت مالی و ممیزی قبل یا حین اجرای برنامههای تمرکززدایی
متمرکز شود. همزمان با اصلاحات در سیاستها و نهادها، تقویت نظارت عمومی بر کیفیت خدماتی که ارائه میشوند میتواند به تشویق بهبود خدمات در زمینههای خاص منجر شود.
* پژوهشگر اقتصاد، شاغل در بانک صنعت و معدن و مدرس دانشگاه
Mortezanad@Gmail.com
پاورقیها:
۱- Political accountability
۲- Institutional Restraints on Power
۳- Civil Society Participation
۴- Competitive Private Sector
۵- Public Sector Management
فهرست منابع و مآخذ:
۱- Doig, A., & Rily, S. (۱۹۹۸). Corruption and Anti-Corruption Strategies: Issues and Case Studies from Developing Countries . In UNDP, Corruption and Integrity Improvement Initiatives in Developing Countries (pp. ۴۶-۶۲). New York: United Nations Development Programm.
۲- The World Bank. (۲۰۱۲). Anticorruption Strategy. Retrieved from https://go.worldbank.org/DIBUS۹۵۰A۰
۳- UNDP. (۱۹۹۸). Corruption & Integrity Improvement Initiatives in Developing Countries. New York: United Nations Development Programme.
ارسال نظر