ناخدای اروپا
پنج سال به سرعت گذشت. گویی همین دیروز بود که رهبران اتحادیه اروپا از «فرآیند انتصاب» عبور کردند؛ فرآیندی که کاترین اشتون- عضو مجلس اعیان بریتانیا و کمیسر اخیرا منصوب شده تجارت اروپا- را به‌عنوان اولین نماینده ارشد برای امور خارجی و سیاست امنیتی اعلام می‌کرد؛ به نوعی وزیر امور خارجه اتحادیه اروپا که یک بحران ارزیِ جدی و دو تهاجم از سوی روسیه علیه اوکراین برای جانشین او به یادگار مانده است. با گذشت زمان و سرعت حوادث، مخاطرات بسیار بیشتر شده است. با وجود این، اتحادیه اروپا همچنان به انتخاب رهبرانش ادامه می‌دهد چنانکه گویی بهشت این قارهِ پست مدرن از جنوب (به دلیل فروپاشی جهان عرب) و از شرق (به دلیل تهاجم روسیه)در محاصره نیست.
پنج سال به سرعت گذشت. گویی همین دیروز بود که رهبران اتحادیه اروپا از «فرآیند انتصاب» عبور کردند؛ فرآیندی که کاترین اشتون- عضو مجلس اعیان بریتانیا و کمیسر اخیرا منصوب شده تجارت اروپا- را به‌عنوان اولین نماینده ارشد برای امور خارجی و سیاست امنیتی اعلام می‌کرد؛ به نوعی وزیر امور خارجه اتحادیه اروپا که یک بحران ارزیِ جدی و دو تهاجم از سوی روسیه علیه اوکراین برای جانشین او به یادگار مانده است. با گذشت زمان و سرعت حوادث، مخاطرات بسیار بیشتر شده است. با وجود این، اتحادیه اروپا همچنان به انتخاب رهبرانش ادامه می‌دهد چنانکه گویی بهشت این قارهِ پست مدرن از جنوب (به دلیل فروپاشی جهان عرب) و از شرق (به دلیل تهاجم روسیه)در محاصره نیست. درست مثل دفعه گذشته، انتخاب نماینده عالی جدید- فدریکا موگرینی- احمقانه، پر از چانه‌زنی و بیشتر متمرکز بر جنسیت، وابستگی حزبی و ملیت او بود تا شایستگی‌های واقعی او برای این پست: موگرینی درست چند ماه پیش از «ابهام» و «هیچ» سر بر آورد تا وزیر خارجه ایتالیا شود.
منتقدان به فقدان تجربه موگرینی می‌نگرند و معتقدند عملکرد ضعیف اتحادیه اروپا در سیاست خارجی همچنان ادامه خواهد داشت. این یک احتمال واقعی است و با بحران‌هایی که شرق و جنوب اروپا را در بر گرفته اکنون واقعا زمان بدی برای اتحادیه اروپا است که به یک نزاع داخلی فرو روند. اما موگرینی می‌تواند از فرآیندی که او را برگزید عبور کند و نماینده سیاست خارجی باشد که اروپا به آن نیازمند است البته اگر چند درس از گذشته بیاموزد.
به سال 2009 بازمی‌گردیم که کارشناسان سرشار از امید نسبت به رییس جدید سیاست خارجی اروپا بودند. این پُست، جدید بود و به تازگی برای راه‌اندازی یک مجموعه دیپلماتیک- سرویس اقدام خارجی اتحادیه اروپا (EEAS)- به آن اختیار داده شده بود. در برابر این پس زمینه، انتخاب اشتون، یک سیاستمدار ناشناخته بریتانیایی بدون هیچ تجربه‌ای در سیاست خارجی، همچون آب سردی بر سر اتحادیه اروپا بود. انتصاب او این درک را تقویت کرد که راه‌حل اعلامی رهبران اروپا به منظور بالا بردن کارآیی سیاست خارجی اتحادیه بیشتر لفاظی است تا واقعیت.
در مجموع، نماینده عالی اتحادیه اروپا، وزیر امور خارجه آمریکا با فضای مانور زیاد در سیاست خارجی ایالات متحده نیست بلکه بوروکراتی است که در چارچوب محدودیت‌های ظریف‌تر تصمیم‌گیری «بینا دولتی» عمل می‌کند. در اتحادیه اروپا، این دولت‌های عضو و نه بروکسل است که در مورد مهم‌ترین مسائل سیاست خارجی در اتحادیه اروپا تصمیم‌گیری می‌کنند. اشتون در این حوزه محدود به خوبی عمل کرد و مسائل را هم به دقت انتخاب می‌کرد. او فهمیده که نقش نماینده عالی باید بسته به درجه/میزان توافق میان کشورها تغییر کند. وقتی یک اجماع قوی وجود دارد، نقش نماینده عالی بسیار شبیه به نقش یک وزیر امور خارجه معمولی است: او فضای بزرگی برای طراحی و اجرای سیاست‌ها دارد. عادی‌سازی روابط میان صربستان و کوزوو در سال ۲۰۱۳ یک مورد خوب و قابل اشاره است: اتفاق نظر کافی در میان کشورهای عضو وجود داشت که اشتون را قادر به برقراری توافق میان دو کشور کرد؛ توافقی که به خاطر آن وی اعتباری شایسته به دست آورد.
اگر عدم اجماع و عدم توازن منافع در میان کشورهای عضو وجود داشته باشد، گروه‌های غیررسمی ذی‌نفع در کشورهای عضو تمایل به در دست گرفتن ابتکار عمل خواهند داشت؛ همان‌طور که بریتانیا، فرانسه و آلمان در سال 2003 در مورد پرونده هسته‌ای ایران و لهستان و لیتوانی طی انقلاب نارنجی اوکراین در سال 2004 چنین کردند. وظیفه نماینده عالی در اینجا نه رهبری بلکه کمک به طراحی مسیری در سیاست خارجی است که برای تمام کشورهای عضو قابل قبول باشد و وقتی آن سیاست خلق شد، آن را به نظر کل اتحادیه اروپا برساند. در نهایت، وقتی کشورهای عضو منافع متضادی دارند - همان طور که در مورد روسیه چنین است- نماینده عالی به حداقل وجه مشترک‌هایی بسنده می‌کند که اگرچه رضایت بخش نیست اما آن چیزی را نشان می‌دهد که اتحادیه اروپا به طور منطقی می‌تواند انجام دهد. اوکراین- خوب یا بد- مثالی است از این منافع متضاد که در آن نماینده عالی سعی در رهبری کشورهای عضو به مقصدی دارد که توافقی در رفتن به آن سو (دست کم فعلا) وجود ندارد. همچون کشتی ای که در آن افرادی با دیدگاه‌های مختلف حضور دارند و این ناخداست که آنها را سوار بر کشتی به ساحل می‌رساند.
بنابراین اگر بخواهیم شغل نماینده عالی را شرح دهیم باید بگوییم این شغل شامل طراحی سیاسی، اجماع‌سازی و مدیریت مهارت‌های متضاد می‌شود. میزان موفقیت او بیشتر ناشی از مهارت‌های فردی- رابطه ایِ اوست تا کارکرد سیاست خارجی. اشتون در این زمینه سابقه خوبی دارد. به همین دلیل، برخی نگرانی اندکی از موگرینی دارند و می‌گویند او هم مانند اشتون که ابتدا کار نابلد بود سپس حرفه‌ای شد، می‌تواند پس از مدتی به درجه‌ای از حرفه‌ای‌گری برسد؛ اما برخی دیگر چنین انتظاری ندارند.
موگرینی همان نماینده عالی‌ای است که رهبران اتحادیه اروپا می‌خواهند. او یک زن است، او از چپ میانه برخاسته و - به‌عنوان یک ایتالیایی- جبران کننده ضررهای اخیر ایتالیا در رده‌بندی کشورهای تاثیرگذار در عرصه بین‌الملل است. شاید- به دلیل فقدان تجربه او- بعید باشد که وی بتواند نقش کشورهای عضو در سیاست خارجی اتحادیه اروپا را به چالش بکشد. شاهد این مساله این واقعیت است که تعدادی از کشورهای عضو اتحادیه اروپا با وجود اعلام نگرانی در مورد گرایش ایتالیا برای آشتی با روسیه در زمانی که این کشور به همسایه خود حمله کرده بود با انتصاب او موافقت کردند. با این حال، اگرچه ممکن است این کشورها از انتخاب موگرینی ناراضی باشند؛ اما مطمئن هستند که نظر شخصی او در مورد روسیه بر فرآیند تصمیم‌سازی سیاست خارجی اجماع محور اروپا تاثیر نخواهد داشت.
نقاط ضعف موگرینی واقعی است؛ اما اگر او روی آنچه نماینده عالی اتحادیه اروپا در واقع می‌تواند انجام دهد متمرکز شود، می‌تواند آنها را به نقاط قوت تبدیل کند. فقدان مواضع سیاسی شفاف در مورد مهم‌ترین موضوعات به وی اجازه خواهد داد تا اجماع را تا حدودی حفظ کند و بر EEAS - که اشتون با پشتکاری قابل ملاحظه‌ای ساخت تا سیاست‌ها را به اجرا در آورد- اتکا داشته باشد. این ممکن است از او چهره یک «اتصال‌دهنده» اثرگذار میان کشورهای مخالفِ عضو را بسازد. فقدان جدیت او در برخی مسائل ناشی از بی‌تجربگی نسبی اوست تا فقدان شخصیت. اگر چه اعضای اتحادیه اروپا در مورد آنچه باید در قبال روسیه انجام دهند؛ دارای شکاف هستند اما پرخاشگری رو به افزایش روسیه در اوکراین به آرامی آنها را گرد هم می‌آورد. او به‌عنوان یک ایتالیایی که دارای موضعی نسبتا هوادار روسیه است، می‌تواند با سیاست‌های معقولی که در پیش می‌گیرد نحوه تعامل و تقابل با این کشور را مدیریت کند. اتحادیه اروپا و ایالات متحده نیازمند یک سیاست خارجی اروپایی متحدتر و کارآمدتر هستند؛ اما اتحادیه اروپا همین است که می‌بینید. یک وزیر امور خارجه به سبک آمریکا، اتحادیه را دگرگون نخواهد کرد؛ چرا که وی فاقد قدرت قانونی و مشروعیت سیاسی برای انجام این کار است؛ اما یک نماینده عالی همچنان می‌تواند اتحادیه اروپا را در مسیر درست حرکت دهد؛ البته تا زمانی که او پیچیدگی‌های خاص نقش خود را درک کند. با حمایت مشاوران ماهر EEAS، موگرینی می‌تواند همان نماینده عالی باشد که اروپا به آن نیازمند است.
منتقدان به فقدان تجربه موگرینی می‌نگرند و معتقدند عملکرد ضعیف اتحادیه اروپا در سیاست خارجی همچنان ادامه خواهد داشت. این یک احتمال واقعی است و با بحران‌هایی که شرق و جنوب اروپا را در بر گرفته اکنون واقعا زمان بدی برای اتحادیه اروپا است که به یک نزاع داخلی فرو روند. اما موگرینی می‌تواند از فرآیندی که او را برگزید عبور کند و نماینده سیاست خارجی باشد که اروپا به آن نیازمند است البته اگر چند درس از گذشته بیاموزد.
به سال 2009 بازمی‌گردیم که کارشناسان سرشار از امید نسبت به رییس جدید سیاست خارجی اروپا بودند. این پُست، جدید بود و به تازگی برای راه‌اندازی یک مجموعه دیپلماتیک- سرویس اقدام خارجی اتحادیه اروپا (EEAS)- به آن اختیار داده شده بود. در برابر این پس زمینه، انتخاب اشتون، یک سیاستمدار ناشناخته بریتانیایی بدون هیچ تجربه‌ای در سیاست خارجی، همچون آب سردی بر سر اتحادیه اروپا بود. انتصاب او این درک را تقویت کرد که راه‌حل اعلامی رهبران اروپا به منظور بالا بردن کارآیی سیاست خارجی اتحادیه بیشتر لفاظی است تا واقعیت.
در مجموع، نماینده عالی اتحادیه اروپا، وزیر امور خارجه آمریکا با فضای مانور زیاد در سیاست خارجی ایالات متحده نیست بلکه بوروکراتی است که در چارچوب محدودیت‌های ظریف‌تر تصمیم‌گیری «بینا دولتی» عمل می‌کند. در اتحادیه اروپا، این دولت‌های عضو و نه بروکسل است که در مورد مهم‌ترین مسائل سیاست خارجی در اتحادیه اروپا تصمیم‌گیری می‌کنند. اشتون در این حوزه محدود به خوبی عمل کرد و مسائل را هم به دقت انتخاب می‌کرد. او فهمیده که نقش نماینده عالی باید بسته به درجه/میزان توافق میان کشورها تغییر کند. وقتی یک اجماع قوی وجود دارد، نقش نماینده عالی بسیار شبیه به نقش یک وزیر امور خارجه معمولی است: او فضای بزرگی برای طراحی و اجرای سیاست‌ها دارد. عادی‌سازی روابط میان صربستان و کوزوو در سال ۲۰۱۳ یک مورد خوب و قابل اشاره است: اتفاق نظر کافی در میان کشورهای عضو وجود داشت که اشتون را قادر به برقراری توافق میان دو کشور کرد؛ توافقی که به خاطر آن وی اعتباری شایسته به دست آورد.
اگر عدم اجماع و عدم توازن منافع در میان کشورهای عضو وجود داشته باشد، گروه‌های غیررسمی ذی‌نفع در کشورهای عضو تمایل به در دست گرفتن ابتکار عمل خواهند داشت؛ همان‌طور که بریتانیا، فرانسه و آلمان در سال 2003 در مورد پرونده هسته‌ای ایران و لهستان و لیتوانی طی انقلاب نارنجی اوکراین در سال 2004 چنین کردند. وظیفه نماینده عالی در اینجا نه رهبری بلکه کمک به طراحی مسیری در سیاست خارجی است که برای تمام کشورهای عضو قابل قبول باشد و وقتی آن سیاست خلق شد، آن را به نظر کل اتحادیه اروپا برساند. در نهایت، وقتی کشورهای عضو منافع متضادی دارند - همان طور که در مورد روسیه چنین است- نماینده عالی به حداقل وجه مشترک‌هایی بسنده می‌کند که اگرچه رضایت بخش نیست اما آن چیزی را نشان می‌دهد که اتحادیه اروپا به طور منطقی می‌تواند انجام دهد. اوکراین- خوب یا بد- مثالی است از این منافع متضاد که در آن نماینده عالی سعی در رهبری کشورهای عضو به مقصدی دارد که توافقی در رفتن به آن سو (دست کم فعلا) وجود ندارد. همچون کشتی ای که در آن افرادی با دیدگاه‌های مختلف حضور دارند و این ناخداست که آنها را سوار بر کشتی به ساحل می‌رساند.
بنابراین اگر بخواهیم شغل نماینده عالی را شرح دهیم باید بگوییم این شغل شامل طراحی سیاسی، اجماع‌سازی و مدیریت مهارت‌های متضاد می‌شود. میزان موفقیت او بیشتر ناشی از مهارت‌های فردی- رابطه ایِ اوست تا کارکرد سیاست خارجی. اشتون در این زمینه سابقه خوبی دارد. به همین دلیل، برخی نگرانی اندکی از موگرینی دارند و می‌گویند او هم مانند اشتون که ابتدا کار نابلد بود سپس حرفه‌ای شد، می‌تواند پس از مدتی به درجه‌ای از حرفه‌ای‌گری برسد؛ اما برخی دیگر چنین انتظاری ندارند.
موگرینی همان نماینده عالی‌ای است که رهبران اتحادیه اروپا می‌خواهند. او یک زن است، او از چپ میانه برخاسته و - به‌عنوان یک ایتالیایی- جبران کننده ضررهای اخیر ایتالیا در رده‌بندی کشورهای تاثیرگذار در عرصه بین‌الملل است. شاید- به دلیل فقدان تجربه او- بعید باشد که وی بتواند نقش کشورهای عضو در سیاست خارجی اتحادیه اروپا را به چالش بکشد. شاهد این مساله این واقعیت است که تعدادی از کشورهای عضو اتحادیه اروپا با وجود اعلام نگرانی در مورد گرایش ایتالیا برای آشتی با روسیه در زمانی که این کشور به همسایه خود حمله کرده بود با انتصاب او موافقت کردند. با این حال، اگرچه ممکن است این کشورها از انتخاب موگرینی ناراضی باشند؛ اما مطمئن هستند که نظر شخصی او در مورد روسیه بر فرآیند تصمیم‌سازی سیاست خارجی اجماع محور اروپا تاثیر نخواهد داشت.
نقاط ضعف موگرینی واقعی است؛ اما اگر او روی آنچه نماینده عالی اتحادیه اروپا در واقع می‌تواند انجام دهد متمرکز شود، می‌تواند آنها را به نقاط قوت تبدیل کند. فقدان مواضع سیاسی شفاف در مورد مهم‌ترین موضوعات به وی اجازه خواهد داد تا اجماع را تا حدودی حفظ کند و بر EEAS - که اشتون با پشتکاری قابل ملاحظه‌ای ساخت تا سیاست‌ها را به اجرا در آورد- اتکا داشته باشد. این ممکن است از او چهره یک «اتصال‌دهنده» اثرگذار میان کشورهای مخالفِ عضو را بسازد. فقدان جدیت او در برخی مسائل ناشی از بی‌تجربگی نسبی اوست تا فقدان شخصیت. اگر چه اعضای اتحادیه اروپا در مورد آنچه باید در قبال روسیه انجام دهند؛ دارای شکاف هستند اما پرخاشگری رو به افزایش روسیه در اوکراین به آرامی آنها را گرد هم می‌آورد. او به‌عنوان یک ایتالیایی که دارای موضعی نسبتا هوادار روسیه است، می‌تواند با سیاست‌های معقولی که در پیش می‌گیرد نحوه تعامل و تقابل با این کشور را مدیریت کند. اتحادیه اروپا و ایالات متحده نیازمند یک سیاست خارجی اروپایی متحدتر و کارآمدتر هستند؛ اما اتحادیه اروپا همین است که می‌بینید. یک وزیر امور خارجه به سبک آمریکا، اتحادیه را دگرگون نخواهد کرد؛ چرا که وی فاقد قدرت قانونی و مشروعیت سیاسی برای انجام این کار است؛ اما یک نماینده عالی همچنان می‌تواند اتحادیه اروپا را در مسیر درست حرکت دهد؛ البته تا زمانی که او پیچیدگی‌های خاص نقش خود را درک کند. با حمایت مشاوران ماهر EEAS، موگرینی می‌تواند همان نماینده عالی باشد که اروپا به آن نیازمند است.
ارسال نظر