در گفت‌وگو با «دنیای اقتصاد» مطرح شد
ضرورت یکپارچهسازی سیاستگذاری در صنعت برق
در همین راستا «مسعود حجت» صاحب‌‌نظر و کارشناس ارشد صنعت برق معتقد است: در ساختار صنعت برق، معاون وزیر نیرو و مدیرعامل توانیر باید یک فرد باشد تا بتواند تمام مسوولیت اداره برق را به عهده بگیرد. در واقع شرکت توانیر صرفا باید کار برنامه‌‌ریزی، کنترل و هماهنگی بین شرکت‌‌ها را انجام دهد و هیچ‌‌گونه فعالیت اجرایی نداشته باشد. به گفته وی ساختار صنعت برق نیازمند خط فرماندهی مشخص است تا سیستم خدمات به درستی اجرا و حفظ شود. متن زیر ماحصل گفت‌وگو با وی درباره روند تاریخی شکل‌‌گیری ساختار صنعت برق و ضرورت اصلاح این حوزه است.
ضمن ارائه مختصری درباره تغییرات ساختاری وزارت نیرو در بخش برق، بفرمایید که اساسا این تغییرات را در برهه‌های مختلف چگونه ارزیابی می‌کنید؟ چرا این میزان از تغییرات و آزمون‌‌وخطا را در مقاطع متعدد در ساختار صنعت برق شاهد بوده‌‌ایم؟ و چرا این تغییرات تاکنون منجر به بهبود و پویایی این صنعت نشده است؟
اکثر کشور‌‌ها در حوزه صنایع بزرگ و زیرساختی روند مشابهی را پشت سر گذاشته‌‌اند. به این صورت که بخش خصوصی در ابتدای شکل‌‌گیری، فعالیت خود را محدود و برای قشر خاصی از جامعه آغاز می‌کند. پس از مدتی، دولت برای افزایش سطح خدمات، اداره و مالکیت را عهده‌‌دار شده و برای ثابت نگه‌‌داشتن قیمت، ناگزیر به تخصیص یارانه می‌شود و درنهایت به علت فقدان توانایی در پرداخت یارانه، صنعت یا خدمات موردنظر را به بخش خصوصی واگذار می‌کند. درباره صنعت برق نیز همین مسیر طی شده است. در دهه ۱۲۸۰، تولید برق توسط بخش خصوصی در برخی شهر‌‌ها با نصب دیزل‌‌های کوچکی در گاراژ‌‌ها آغاز شد. در آن زمان مشترکان محدود به افراد مرفه جامعه بودند که صرفا برای روشنایی از برق استفاده می‌کردند و کاربرد اساسی و پیچیده امروز در کار نبود. حدود سال ۱۳۲۰، شرکت‌‌های وابسته به شهرداری‌‌ها به صنعت برق ورود کردند و این صنعت تا حدی سروسامان گرفت. پس‌‌ازآن و به فاصله کمتر از ۲۰ سال، شرکت‌‌های برق منطقه‌‌ای و سپس در سال ۱۳۴۸ شرکت توانیر شکل گرفت و طی دو دهه صنعت برق را به شکل مطلوبی ارتقا داد. در آن سال‌ها کل ظرفیت تولید برق در کشور کمتر از ۲ هزار مگاوات بود.
پیش از تشکیل شرکت توانیر، روال تصمیم‌گیری در صنعت برق به این شکل بود که وقتی در منطقه مشکلی ایجاد می‌شد، با توجه به اینکه نیروگاه‌ها نیز زیرنظر برق منطقه‌‌ای فعالیت می‌کردند، مدیرعامل برق منطقه‌‌ای پاسخگوی تمام مشکلات بود، به‌طوری‌‌که مدیرعامل برق منطقه‌‌ای مسوولیت اجرای تامین برق چند استان را داشت و در جایگاه پاسخگویی تمام اتفاقات حوزه صنعت برق آن منطقه قرار می‌گرفت. اما پس از تاسیس توانیر پاسخگویی به مشکلات موجود در تولید و انتقال برق به شرکت توانیر و درباره شبکه‌های فوق توزیع و توزیع برق به شرکت‌‌های برق منطقه‌‌ای سپرده شد و این مساله مشکلاتی جدی در صنعت برق ایجاد کرد. تشکیل شرکت توانیر و تدوین شرح وظایف آن در کنار نقش معاونت برق وزارت نیرو، به ایجاد اختلافاتی در صنعت برق منجر شد که نتیجه آن خاموشی‌‌های سال ۵۶ و ۵۷ بود.
درنهایت، در اواخر دهه ۶۰، شرکت توانیر و معاونت امور برق وزارت نیرو باهم ادغام شدند و تا سال ۱۳۸۵ تمرکز ستادی و برنامه‌‌ریزی مناسبی در صنعت برق ایجاد شد که طی آن معاون برق وزیر نیرو و مدیرعامل توانیر موظف به پاسخگویی به همه مسائل این صنعت بود. در این مدت خاموشی‌‌ها در صنعت برق برطرف شد و تولید، انتقال و توزیع برق تحول اساسی یافت. به‌طوری‌‌که صادرات برق به کشورهای همسایه آغاز شد. سپس دوباره این دو ارگان از هم جدا شدند و چند سال بعد، راهبری تولید برق حرارتی نیز از توانیر تفکیک شد که هر یک از این جداسازی‌‌ها به دلایلی مشکلاتی ایجاد کرد و مسوولیت‌ها بین معاونت برق وزارت نیرو و شرکت توانیر و سایر شرکت‌‌های تاسیس‌‌شده تقسیم شد که البته جدایی مسوولیت توانیر و معاونت امور برق وزارت نیرو را صلاح نمی‌‌دانستم.
برای اینکه صنعت برق بتواند رسالت خود را برای تامین برق پایدار و مستمر به‌‌درستی انجام دهد، باید چه ساختاری داشته باشد و مشخصا چه بخش‌ها یا نهاد‌‌های دولتی و چه مواردی باید غیردولتی باشند؟
در ساختار صنعت برق معاون وزیر نیرو و مدیرعامل توانیر باید یک فرد باشد تا تمام مسوولیت اداره برق را به عهده بگیرد. درواقع شرکت توانیر صرفا باید کار برنامه‌‌ریزی، کنترل و هماهنگی بین شرکت‌‌ها را انجام دهد و هیچ‌‌گونه فعالیت اجرایی نداشته باشد. توانیر باید به عنوان شرکت مقتدر، ستاد کنترل‌‌کننده صنعت برق باشد. به هر حال ضرورت دارد در ساختار صنعت برق، خط فرماندهی مشخص باشد تا سیستم خدمات به درستی اجرا و حفظ شود. در استان‌ها نیز مدیران عامل شرکت‌‌های برق منطقه‌‌ای نماینده حاکمیت صنعت برق و جوابگوی کلیه مسائل تولید، انتقال و توزیع باشند.
آیا خصوصی‌‌سازی در صنعت برق را به نفع این صنعت و کشور می‌‌دانید؟ یا اینکه بهتر است تمام زنجیره تامین برق تحت مالکیت دولت باشد؟
برای موفقیت در این صنعت نیاز است تولید برق به‌‌تدریج به بخش خصوصی واگذار شود. بعضی از کارشناسان اعتقاد دارند که بهتر است تعداد بسیار محدودی نیروگاه دولتی یا عمومی باقی بماند (مشابه فروشگاه‌های سپه، شهروند و...) البته واگذار کردن نیروگاه‌ها در ازای وام‌‌های دولت به سایر دستگاه‌های اجرایی دولتی یا نیمه‌‌دولتی نقض غرض بوده و کار نادرستی است. از طرفی شبکه‌های انتقال و توزیع قابل واگذاری کامل نیست، فقط می‌تواند به‌‌صورت برون‌‌سپاری توسط بخش خصوصی که دارای اهلیت لازم است، اداره شود که برون‌‌سپاری در صنعت برق می‌تواند معمولی یا از نوع BOT باشد. از سویی در برون‌‌سپاری فعالیت‌‌های صنعت برق باید بر همه مسائل نظارت دقیق و کافی داشت تا در فرآیند انجام کار مشکلی به وجود نیاید.
طبق اهداف تعیین‌‌شده چشم‌‌انداز 20ساله و برنامه‌های توسعه، بنا بود ایران در سال‌های نخست دهه ۱۴۰۰ به هاب انرژی منطقه بدل شود، این در حالی است که به نظر می‌‌آید کمبود برق در ساعات پیک مصرف داخلی و عدم ایجاد زیرساخت‌‌های لازم برای ترانزیت برق در کشور، باعث شده از دستاورد‌‌های قبلی در این زمینه نیز عقب‌‌تر برویم. ازنظر شما چه میزان و چگونه مشکلات ساختاری صنعت برق در این موضوع موثر بوده است؟
ایران ازنظر دسترسی به منابع گازی برای تولید برق، نیروی انسانی باتجربه و شرکت‌‌های نیروگاه‌ساز، شبکه گسترده صادرات برق و موقعیت ژئواستراتژیک و همسایگی با ۱۵ کشور در منطقه، از جایگاه مناسبی برای تبدیل شدن به هاب انرژی منطقه برخوردار است، اما در استفاده از این ظرفیت و موقعیت ضعیف عمل شده و از برنامه تبدیل به هاب انرژی عقب هستیم. ایران باید از ظرفیت همسایگان خود و اختلاف ساعت با آنها استفاده کرده و طبق تعهدات خود برق به آنها صادر کند. گا‌‌هی شنیده می‌شود برخی مسوولان هنگام کمبود برق عنوان می‌کنند صادرات را قطع کرده‌‌اند در حالی که باید با افزایش تولید برق علاوه بر تامین نیاز داخل، قرارداد‌‌های صادراتی با همسایگان منعقد کرده و برای تامین آن پایبند باشیم. افزایش ظرفیت تولید برق اصل اساسی صنعت برق است. طرح شعار‌‌هایی مانند «مافیای تولید» یا «با مدیریت مصرف و کاهش تلفات برق را تامین می‌کنیم»، از ناآگاهی سرچشمه می‌گیرد. درست مثل آن است که اعلام کنیم ما کشت گندم را توسعه نمی‌‌دهیم و با صرفه‌‌جویی در مصرف نان موازنه را برقرار می‌کنیم. مدیریت مصرف از اهم مسائل بوده، اما به‌‌هیچ‌وجه نمی‌تواند نافی احداث نیروگاه شود. در حقیقت این امر در برنامه‌‌ریزی‌‌های صنعت برق در دنیا از بدیهیات است.
یکی از روش‌های افزایش ظرفیت تولید، استفاده از بخش خصوصی برای سرمایه‌‌گذاری در تولید برق بوده، چرا در سال‌های اخیر از این امکان کمتر استفاده شده است؟
سرمایه‌‌گذار با رعایت ضوابط قانونی سرمایه خود را در حوزه‌‌ای سرمایه‌‌گذاری می‌کند که حداکثر بازده مالی را داشته باشد، از سهولت در دسترسی به درآمد‌‌های حاصله نیز مطمئن باشد و بداند که ارزش سرمایه‌‌گذاری آن متناسب با تورم (با احتساب استهلاک متعارف) افزایش می‌‌یابد. طی سال‌های اخیر سرمایه‌‌گذاری چندانی از سوی بخش خصوصی در تولید برق انجام نشده و سرمایه‌‌گذار رغبت و انگیزهای برای سرمایه‌‌گذاری ندارد، چراکه با توجه به شرایط موجود صنعت برق میداند هیچ‌‌کدام از موارد فوق قابل تحقق نیست. همان‌طور که قبلا اشاره شد واگذاری کار به بخش خصوصی در بخش تولید به نفع صنعت برق است، اما در سایر بخش‌ها باید از روش برون‌‌سپاری استفاده کرد.
چرا مجوز صادرات انرژی برق به بخش خصوصی داده نمیشود؟
نخستین نکته این است که صادرات انرژی برق یکی از اصلی‌‌ترین منابع تامین مالی برای وزارت نیرو بوده و بخشی از درآمد‌‌های خود را از این مسیر محقق می‌کند. قیمت برق در کشور تکلیفی بوده و با یارانه‌‌ای که برای آن در نظر گرفته شده است، پایین‌‌تر از قیمت تمام‌‌شده به فروش می‌‌رسد. وزارت نیرو که هر کیلو‌وات‌‌ساعت برق را در داخل حدود 150 تومان به فروش می‌‌رساند، در صادرات آن را با نرخ حدود ۶ سنت معادل ۱۸۰۰ تومان میفروشد. پس به‌‌زعم مدیران وزارت نیرو منطقی نیست که برای صادرات برق به بخش خصوصی مجوز بدهند. از طرف دیگر امروز تعداد شرکت‌‌های مدعی فعالیت در این حوزه بسیار بوده که باید اهلیت و صلاحیت آنها در امر صادرات به‌‌دقت بررسی شود.
با توجه به شرایط انحصاری وزارت نیرو در سیاستگذاری، اجرا و نظارت در زنجیره تامین برق و از سویی تولید حدود 60 درصد برق کشور توسط بخش خصوصی، آیا صنعت برق به یک نهاد تنظیم‌‌گر مستقل که منافع همه ذی‌‌نفعان را تامین کند، نیاز دارد؟
وجود نهاد تنظیم‌‌گر در هر صنعت دارای انحصار طبیعی، ضروری است. این نهاد درواقع وظیفه حفظ حقوق تولیدکنندگان، مشترکان برق و واحدهای انتقال و توزیع را بر عهده دارد که حقی از هیچ‌‌کدام ضایع نشود؛ بنابراین نهاد تنظیم‌‌گر (رگولاتور) در صنعتی مانند برق که بخش‌هایی از آن انحصاری است، باید وجود داشته باشد تا قیمت‌‌ها منطقی شود و بهره‌‌وری افزایش پیدا کند. این نهاد مشابه سایر کشورهای جهان باید کاملا مستقل باشد، چراکه وزارت نیرو تولیدکننده، مصرف‌‌کننده، خریدار، قیمت‌گذار و پرداخت‌‌کننده است و نمی‌تواند به عنوان نهاد تنظیم‌‌گر منافع همه ذی‌‌نفعان را تامین کند. رگولاتوری باید دارای استقلال و صاحب‌‌نظر در حوزه برق باشد تا بتواند رابطه بین دولت و بازار را مدیریت کرده و در مواقع بروز مشکل، با نگاه بیطرفانه موضوع را بررسی و حل‌‌وفصل کند.
