فریدون اسعدی * داشتن نگاه جامع به مقوله اجرای هدفمندی یارانه‌ها در فاز دوم و وجود این نگرانی در بخش‌هایی از گروه‌های مرجع و کارشناسان که رویکرد این فاز همانند فاز اول و در مرحله اجرا مورد توجه قرار نگیرد از موضوعاتی است که این روزها بسیار شنیده می‌شود. باید گفت همه جانبه نگری یعنی در نظر گرفتن سمت عرضه و تقاضای انرژی در کشور و این موضوع باید در هدفمند کردن یارانه‌ها نیز مورد توجه قرار گیرد. متاسفانه در کلیه برنامه‌های صدا و سیما که در ایام هدفمندی یارانه‌ها به بررسی این قانون اختصاص داشت همواره طرف تقاضا مورد بحث کارشناسان قرار می‌گرفت و مقوله بالا بودن شدت انرژی را به مصرف‌کنندگان خصوصی نسبت می‌داد. البته ذکر این نکته لازم است که انجام اصلاحات در بخش انرژی کشور ضروری است، اما این کار چگونه و با چه روشی و انجام آن به چه بسترهایی نیاز داردنیازمند کارهای کارشناسی دقیق تری است. در حال حاضر بخش انرژی کشور مقدار زیادی از سرمایه بین نسلی را اتلاف می‌کند و این مختص دولت تدبیر و امید نیست و از گذشته وجود داشته است. آمار و ارقام‌ها در این قسمت بسیار بالاست. برای روشن شده اذهان اطلاعات ذیل ارائه می‌شود.

کیفیت تولید فرآورده‌های نفتی عرضه شده در کشور بسیار نامناسب است و این وضعیت باعث می‌شود مصرف کننده کالای بی‌کیفیتی را مصرف کند و این به معنای افزایش هزینه مصرف‌کننده است. در این مورد بد نیست که بدانیم کیفیت فرآورده‌های تولیدی اگر ارتقا یابد تا ۳۰ درصد از مصرف آن کاهش پیدا می‌کند. در حال حاضر تعدد مراکز تصمیم‌گیری در بخش انرژی کشور موضوعی نگران‌کننده است. سازمان انرژی اتمی متولی انرژی اتمی کشور، وزارت نفت بخشی از امور انرژی کشور را، وزارت نیرو بخش دیگری و وزارت صنعت، معدن تجارت امور مربوط به زغال سنگ را پیگیری می‌کنند. جالب است که بدانیم مطابق ماده (۱) قانون تاسیس وزارت نیرو، مصوب ۲۸/۱۱/۱۳۵۳، این وزارتخانه متولی تعیین سیاست انرژی کشور و مسوول هماهنگ کردن برنامه‌های موسساتی است که در حال حاضر در امر تولید، بهره‌برداری، انتقال و توزیع انرژی فعالیت دارند. این در حالی است که این تکالیف قانونی به لحاظ اینکه بین این مجموعه از دستگاه‌های اجرایی هماهنگی وجود ندارد، عملیاتی نشده است. بنابراین موضوع مربوط به مدیریت انرژی باید ابتدا به لحاظ ساختار، در بخش اجرا متمرکز شود، به صورتی که بدون مطالعه طرح آمایش اقلیمی انرژی در همه نقاط کشور تمهیدات مربوط به دسترسی به انواع انرژی‌ها فراهم نشود.

در حال حاضر در شبکه انتقال برق کشور ۶/۳ درصد در سطح ولتاژ انتقال و فوق توزیع و در سطح ولتاژ شبکه توزیع و فروش انرژی به شرکت‌های توزیع در سطح ولتاژ شبکه توزیع ۱۴ درصد تلفات وجود دارد. در این مورد مطابق قانون هدفمند کردن یارانه مقرر شد سالانه یک درصد کاهش یابد. به‌رغم وجود چنین مصوبات قانونی در کشور بد نیست که بدانیم وضعیت تلفات در این شبکه‌ها در سالیان اخیر در چه وضعیتی بوده است.

این میزان تلفات در شبکه انتقال و توزیع کشور در سال‌های ۱۳۹۰-۱۳۸۱ ارقام قابل توجهی هستند. اگر این اعداد در قیمت نفت خام همان سال‌ها ضرب شود نشان می‌دهد سالانه چه میزان از منابع کشور از بین می‌رود. آنچه در جدول ۱ ارائه شده نشان می‌دهد که ارزش تلفات در خطوط انتقال و شبکه توزیع کشور در سال‌های مورد نظر فزاینده بوده است. ارزش این تلفات در شبکه انتقال از ۳۷/۹۸ میلیون دلار در سال ۱۳۸۱ به ۹۸/۵۹۹ میلیون دلار در سال ۱۳۹۰ افزایش یافته است. ارزش کل تلفات در شبکه انتقال کشور در سال‌های ۱۳۹۰-۱۳۸۱ نیز حدود ۲۸/۳۰۲۳ میلیون دلار محاسبه شده است.

در شبکه توزیع کشور وضعیت نامناسب‌تر است. در این قسمت ارزش تلفات در سال ۱۳۸۱ به میزان ۴۹/۲۳۸ میلیون دلار بود که در سال ۱۳۹۰ به ۵۲/۱۸۷۲ میلیون دلار افزایش یافته است. ارزش مجموع تلفات در شبکه توزیع کشور در سال‌ها ۱۳۹۰-۱۳۸۱ به میزان ۹ میلیارد دلار محاسبه شده است. در واقع مجموع تلفات شبکه‌های انتقال و توزیع کشور در سال‌های ۱۳۹۰-۱۳۸۱ به میزان ۰۶/۹۴۹۲ میلیون دلار است. مجموع ارزش تلفات در این دو قسمت در سال‌های ۱۳۹۰-۱۳۸۱ به میزان ۳۴/۱۲۵۱۵ میلیون دلار است. با این فرض که اگر ۳۰ درصد این میزان قابل بازیابی باشد، یعنی ۷/۳ میلیارد دلار از این منابع قابل استفاده هستند و اگر هزینه احداث هر ۱۰۰۰ مگاوات ۸۵۰ میلیون دلار تا یک میلیارد دلار در نظر گرفته شود، به این معناست که هزینه احداث بیش از ۳ هزار مگاوات برق در کشور در این چند سال از دست رفته است.

ارقام مندرج در جدول نشان می‌دهد در سال‌های ۱۳۸۱ تا ۱۳۹۰ متوسط رشد سالانه تلفات در شبکه انتقال و شبکه توزیع برق کشور به ترتیب ۳/۳ و ۱۱/۶ بوده است. بنابراین وزارت نیرو در اجرای تبصره بند «ج» ماده(۱) قانون هدفمند کردن یارانه‌ها ناکام بود. لذا در اجرای این قانون باید پیگیری‌های مربوط به تحقق چنین اهدافی مورد اهتمام جدی قرار گیرد و اجرای قانون فقط به بخش مصرف‌کننده انرژی که تولیدکنندگان و خدمات نیز جزء آنها محسوب می‌شوند در کشور منتهی نشود؛ زیرا در این قسمت نکات حسابداری و اقتصادی بسیاری وجود دارد که اگر به این نکات توجه شود و کارآیی‌های مربوط به این موارد مورد توجه قرار گیرد قیمت تمام شده برق تولیدی نیز در کشور کاهش خواهد یافت و بخش عرضه کننده انرژی برای جبران هزینه تولید به افزایش بیش از حد قیمت نیاز ندارد. اما اگر جزئیات مربوط به این میزان از تلفات به تفکیک نیروگاه‌های دولتی و خصوصی در اختیار باشد، درباره چگونگی وضعیت تلفات در دو بخش مورد نظر یا کارآیی هر یک از آنها آسان‌تر می‌توان قضاوت کرد.

علاوه‌بر اینها باید بدانیم که اتلاف منابع انرژی در کشور دارای آمار و ارقام بسیار بالایی است. به عنوان مثال مقدار گازهای همراه قابل جمع آوری در کشور در سال‌های ۱۳۹۰-۱۳۸۰ در جدول ۲ ارائه شده است. ارقام مندرج در جدول ۲ نشان می‌دهد که در بخش گازهای همراه نیز بخشی از منابع کشور در حال از بین رفتن است؛ به گونه‌ای که در سال ۱۳۸۰ به میزان بیش از ۲ میلیارد دلار و در سال ۱۳۹۰ بیش از ۱۰ میلیارد دلار از منابع کشور از بین رفته است. در مجموع در سال‌های ۱۳۸۰ لغایت ۱۳۹۰ به میزان ۳/۶۲ میلیارد دلار از منابع کشور از بین رفته است. این اطلاعات نشان می‌دهد که بخش دیگری از ثروت بین نسلی کشور به عنوان گاز همراه در حال از بین رفتن است و برای بهره‌برداری از این منابع خدادادی در قانون بودجه سال‌های ۱۳۹۰ و ۱۳۹۲ کل کشور احکامی آمده و بخش خصوصی نیز برای استفاده از این فرصت قانونی قدم‌های لازم را برداشته، اما این استقبال بخش خصوصی در میان هیاهوی بوروکراسی اداری دولت گم شده است.

به‌طور کلی مقدار تلفات مربوط به بخش‌های مختلف عملیاتی صنعت نفت و انرژی کشور در سال ۱۳۹۰ ۵۳/۶۰۰ میلیون بشکه معادل نفت خام برآورد شده است.

از این میزان ۳۸/۳۸۵ میلیون بشکه معادل نفت خام تلفات غیرمجاز به‌شمار می‌رود که در مقایسه با سال ۱۳۸۹ به میزان ۰۸/۱ درصد رشد داشته است. در بخش عرضه فرآورده‌های نفتی نباید از این موضوع غفلت کرد که در حال حاضر ۹ پالایشگاه در کشور در وجود دارد که اکثر آنها در دوران خارج از عمر مفید خود مشغول فعالیت هستند. در سال ۱۳۹۰ بطور متوسط روزانه ۱۷۴۹ هزار بشکه نفت خام به عنوان خوراک به این پالایشگاه‌ها اختصاص یافته است که ۲/۲۸ درصد از آن به نفت کوره تبدیل می‌شود و از این نظر با الگوهای پالایشی متداول دنیا فاصله دارد.

در این بین اجرای قانون هدفمند کردن یارانه‌ها در کشور امری گریز‌ناپذیر است. زیرا انرژی و مخصوصا انرژی‌های تجدیدناپذیر(گاز طبیعی و نفت) سرمایه ملی است و ثروت بین نسلی محسوب می‌شود. لذا در مصرف آن باید ملاحظات بین نسلی بودن و حقوق نسل‌های آینده که تاکنون مغفول بوده در نظر گرفته شود. رعایت این حقوق و استفاده کارآ از این نعمت خدادادی باید از سمت عرضه (تولیدکننده) و تقاضا (مصرف‌کننده) مورد توجه و اهتمام جدی قرار گیرد.

برای حصول به این هدف در کشور، در ادوار مختلف تلاش‌هایی انجام شده است و قانون‌گذار نیز کوشیده تا با فراهم کردن بسترهای قانونی مناسب راه رسیدن به این اهداف را فراهم کند. تصویب ماده ۳ قانون برنامه چهارم و دیگر مواد مرتبط با آن در این قانون، قانون توسعه حمل‌ونقل عمومی و مدیریت مصرف سوخت، قانون هدفمند کردن یارانه‌ها، ابلاغ سیاست‌های کلی اصلاح الگوی مصرف، قانون اصلاح الگوی مصرف انرژی و ... از جمله آنهاست. مراجعه به هر کدام از این قوانین نشان می‌دهد که اگر قوانین مورد نظر به درستی و به موقع اجرا می‌شد، بسیاری از مشکلات مربوط به بخش انرژی کشور که هدف اصلی قانون هدفمند کردن یارانه‌ها به‌شمار می‌رود، برطرف شده بود. اما مقایسه واقعیت‌های مربوط به برخی موضوعات که مد نظر قوانین فوق‌الذکر نیز است گویای این واقعیت است که بین این اهداف و آنچه که وجود دارد تفاوت بسیاری وجود دارد. بنابراین برای تحقق اهداف باید پیگیری‌ها به‌صورت جامع باشد و نه تک بُعدی، زیرا حاکمیت چنین روشی باعث می‌شود پیگیری هدف عقیم باشد.

در بخش انرژی کشور به‌رغم اینکه عوامل قیمتی و غیر قیمتی بسیاری برای کارآ کردن بخش انرژی کشور وجود دارد و برای اصلاح آنها در قوانینی که بعضا در متن این نوشتار به آنها اشاره شده است نیز مصوباتی وجود دارد، اما بسیاری از آنها عملی نشده‌اند. دولت باید به این نکته توجه کند که بخش انرژی کشور دو طرف عرضه‌کننده و تقاضاکننده دارد و در وجود هر یک از آنها پتانسیل‌های مناسبی برای کاهش اثرات منفی مربوط به اجرای قانون نهفته است، ضمن اینکه برای شکوفایی این پتانسیل‌ها از گذشته قوانینی نیز وجود داشته است. در این قسمت دولت باید این موضوع را تصریح کند که چرا از این ظرفیت‌ها به موقع استفاده نشده است و در شرایط کنونی برای استفاده از این پتانسیل‌ها چه برنامه‌ای تدوین شده است؟

به‌طور کلی در این مرحله برای اینکه پیگیری راهکار شوک قیمتی از سوی دولت در ذهن کارشناسان و فعالان عرصه اقتصاد به‌وجود نیاید و این اطمینان در جامعه ایجاد شود که دولت با اجرای فاز دوم به‌دنبال برطرف کردن مشکلات مبتلا‌به بخش انرژی کشور است، پیشنهادهای زیر ارائه می‌شود:

۱. بخش انرژی کشور دارای ناکارآیی بسیار بالایی است. تلفات در بخش‌های توزیع و انتقال برق بسیار بالا است؛ به گونه‌ای که مجموع ارزش تلفات در شبکه‌های توزیع و انتقال برق در سال ۱۳۹۰ حدود ۵/۲ میلیارد دلار برآورد شده است. در بخش گازهای همراه در سال ۱۳۹۰ به میزان ۴۶/۳۷ میلیون متر مکعب گاز همراه نفتی سوزانده شده است. ارزش این میزان بر اساس متوسط قیمت نفت خام سبک در سال ۱۳۹۰ حدود ۵/۱۰ میلیارد دلار برآورد شده است. این در حالی است که شرکت ملی نفت ایران بر اساس رابطه مالی تنظیم شده در این سال، کمتر از این میزان منابع مالی در قالب روابط مالی تنظیم شده کسب کرده است. اگر میزان تولید ویژه برق در نیروگاه‌های حرارتی در سال ۱۳۹۰ به میزان ۴۶۸/۲۳۱ میلیارد کیلووات ساعت در نظر گرفته شود و این نکته را بپذیریم که ۳ درصد از این تلفات با سرمایه‌گذاری اندک و با تغییر برخی قوانین و شیوه‌های مدیریت بهره‌برداری قابل بازیافت باشد، به این نتیجه می‌رسیم که حدود ۴ میلیارد کیلووات ساعت برق بدون احداث نیروگاه جدید در کشور به میزان تولید برق کشور اضافه می‌شود. برای تحقق این هدف، بخش خصوصی ظرفیت بسیار مناسبی دارد. لذا دولت باید تلاش کند بدون صرف منابع مالی، از امکانات بخش خصوصی برای کارآ کردن شبکه برق کشور استفاده کند.

۲. در حال حاضر در بخش توزیع سوخت و فرآورده‌های نفتی در کشور برنامه لازم وجود ندارد و در بخش توزیع فرآورده‌های نفتی هم دولت حاضر نیست از عرصه جایگاه داری خارج شود و روش‌های مناسبی را برای نظارت و کنترل بر فعالیت جایگاه‌های عرضه سوخت در دستور کار خود قرار دهد و به تعداد جایگاه‌های فعال در کشور نیروی انسانی در وزارت نفت به دنبال کنترل این جایگاه‌ها هستند. لذا در این بخش نیز دولت باید اصلاحات لازم را در دستور کار خود قرار دهد.

۳. با توجه به میزان تلفاتی که در بخش عملیات انرژی در متن گزارش به آنها اشاره شده است (۶۰۰ میلیون بشکه معادل نفت خام) وجود دارد، هزینه این ناکارایی‌ها باعث می‌شود قیمت تمام شده حامل‌های انرژی تولید شده افزایش و به مصرف‌کنندگان انتقال یابد. با توجه به اینکه دولت باید مطابق قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی امور تصدی‌گری را به بخش خصوصی واگذار کند، لازم است قوانین مربوط به این بخش در مقوله کارآ کردن بخش انرژی توسط دولت محترم اجرا شود و در این مسیر باید از ظرفیت‌های بخش خصوصی برای اصلاح این بخش استفاده مناسب شود. برای تحقق این هدف با توجه به اینکه بخش خانوار بزرگ‌ترین و بخش صنعت پس از آن در رتبه دومین مصرف‌کننده انرژی نهایی در کشور محسوب می‌شوند، اصلاح الگوی مصرف باید از این بخش‌ها و از طریق افزایش کارآیی در سیستم‌های گرمایشی و تجهیزات مصرف‌کننده انرژی در مراکز صنعتی آغاز شود.

۴. بخش انرژی کشور دچار تعدد مراکز تصمیم‌گیری است و در این مورد تمرکز لازم وجود ندارد. برای برطرف کردن این مشکل از سالیان قبل شورای عالی انرژی تشکیل شده است و دولت تغییر ساختار را در این بخش ایجاد نکرده است و جلسات این شورا نیز برگزار نشده است. برگزار نشدن جلسات شورا باعث شد اجرای برخی قوانین نظیر قانون بودجه سال ۱۳۹۲ کل کشور و قانون اصلاح الگوی مصرف انرژی عملی نشود.

۵. در گام دوم وقتی اصلاح ساختار بخش انرژی انجام شد، باید تهیه طرح جامع انرژی مورد توجه قرار گیرد و در هر منطقه از کشور به‌گونه‌ای سیاست‌گذاری شود تا همه انواع انرژی در تمام نقاط کشور انتقال پیدا نکند.

۶. در افزایش قیمت حامل‌های انرژی باید ابتدا حامل‌هایی که قاچاق‌پذیر هستند مورد توجه قرار گیرند و از این طریق شکاف قیمت داخلی و منطقه‌ای این حامل‌ها کاهش یابد.

۷. برای افزایش رفاه مصرف‌کنندگان لازم است سیاست‌های تعرفه‌ای مربوط به واردات خودروهای کم مصرف و پر‌مصرف اصلاح شود تا مصرف‌کنندگان از قدرت انتخاب بیشتری برخوردار شوند.

۸. در استفاده از پتانسیل‌های مربوط به شیوه حمل‌ونقل کم‌هزینه نظیر حمل‌ونقل ریلی به جای جاده‌ای در حمل بار و مسافر مورد توجه قرار گیرد و اصلاحات سیاستی مناسب و قابل اجرا انجام شود و در اجرای قوانینی که برای این منظور تصویب شده‌اند اهتمام شود.

۹. در کاهش تلفات بخش‌های عملیاتی تولید انرژی در کشور که هر سال رقم بسیار بالایی در این بخش اتلاف می‌شود برنامه‌ریزی مناسب برای بازه زمانی معین تعریف و در اجرای آن اهتمام شود.

۱۰. در کاهش شدت انرژی کشور راهکارهای عملی صورت گیرد. در این باره لازم است برای به روز کردن تکنولوژی‌های مورد استفاده در بخش صنعت کشور تسهیلات مناسب در اختیار قرار گیرد. برای تحقق این هدف لازم است برای بخش خصوصی تسهیلات لازم فراهم گردد.

* کارشناس ارشد اقتصاد و تحلیلگر اقتصادی

هدفمندی و سیاست‌های طرف عرضه