مصیب سفلایی باویل / کارشناس حوزه نفت

از دیرباز صاحب‌نظران اقتصادی و مسوولان کشور همواره بر این عقیده بودندکه در‌آمد حاصل از فروش نفت، سرمایه ملی است و نباید به‌طور گسترده در مخارج دولت، به ویژه هزینه‌های جاری کشور صرف شود؛ بنابراین باید مرجع یا نهادی توانمند و کارآ برای هدایت و انجام سرمایه‌گذاری‌های راهبردی داخلی و خارجی ایجاد شود تا بتواند ضمن مصون ساختن اقتصاد کشور از نوسان‌های درآمدهای نفتی و صیانت از ثروت ملی برای نسل آینده، استفاده مطلوب از درآمدهای حاصل از فروش نفت را به دنبال داشته باشد. برای این منظور در برنامه سوم توسعه دستور تشکیل حساب ذخیره ارزی صادر شد تا علاوه بر شفاف‌سازی در بودجه دولت، به این امر مهم بپردازد. اما عملکرد ناموفق حساب ذخیره ارزی در راستای حصول اهداف تعیین شده و عدم جامعیت آن، صاحب‌نظران و تصمیم‌گیرندگان اقتصادی کشور را برای مدیریت ارزی کشور به تشکیل نهادی به نام صندوق توسعه ملی وا داشت که هم از شوک‌های اقتصادی حاصل از نوسان‌های نفت جلوگیری کند و هم با انجام سرمایه‌گذاری‌های خارجی، بازده بیشتری در بلند‌مدت عاید کشور شود. با توجه به اینکه کشور ما در حال گذار به سوی توسعه است و با قبول واقعیت‌های اجتماعی و اقتصادی فعلی باید بپذیریم که نیازهای توسعه‌ای فراوانی در زمینه زیر ساخت‌های اجتماعی و اقتصادی وجود دارد که توجه و نگاه خاص توسعه‌ای در کشور را می‌طلبد.

صندوق توسعه ملی در تناقض با اساسنامه

صندوق توسعه ملی که در سال 89 بر اساس ماده 84 قانون برنامه پنجم توسعه کشور و با هدف تبدیل بخشی از عواید ناشی از فروش نفت و گاز و میعانات گازی و فرآورده‌های نفتی به ثروت‌های ماندگار، مولد و سرمایه‌های زاینده اقتصادی و نیز حفظ سهم نسل‌های آینده از منابع نفت و گاز و فرآورده‌های نفتی تشکیل شد و در سال 90 به بهره‌برداری رسید. بدیهی است ایجاد چنین نهادهایی به تنهایی موفقیت آن را تضمین نمی‌کند، بنابراین مطالعه و بررسی جامعی در مورد شناخت ماهیت، وظایف، اهداف و رسالت‌های آن و برای پیشرفت فعالیت‌های آن در بلند‌مدت، میان‌مدت و کوتاه‌مدت، به‌صورت یکپارچه و دقیق برنامه‌ریزی لازم است. به‌طور مثال در بودجه سال 1390 به هیات‌ امنای صندوق توسعه ملی اجازه داده شد تا 10 درصد از منابع صندوق را در جهت پرداخت تسهیلات به بخش‌های غیردولتی برای طرح‌های دارای به اصطلاح توجیه فنی و اقتصادی به‌صورت ارزی و ریالی در بخش آب و کشاورزی، در اختیار بانک کشاورزی قرار دهند. درحالی‌که طبق اساسنامه پرداخت ریالی ممنوع بوده است. در جزء 5 بند 5 قانون بودجه سال 1391 نیز مقرر شد که 5 درصد از منابع صندوق به‌صورت تسهیلات با اقساط حداقل 10ساله برای شرکت‌های هواپیمایی غیردولتی ایرانی مطابق با اساسنامه صندوق تخصیص یابد که بر اساس گزارش دیوان محاسبات، دولت در اجرای این بند مرتکب تخلف شده است. در این راستا، طبق گزارش تفریغ بودجه سال 1391 کل کشور جمعا 460 میلیون دلار برای خرید هواپیما در دو بانک اقتصاد نوین و سپه مسدود شد که از این ارقام، مبلغ 330 میلیون دلار برای شرکت هواپیمایی هما (ایران ایر) و 130 میلیون دلار نیز برای شرکت هواپیمایی ماهان مسدود شد. لیکن اختصاص تسهیلات به شرکت هواپیمایی هما با توجه به دولتی بودن شرکت مزبور طبق اساسنامه‌ صندوق توسعه ملی، ممنوع است. همچنین در این سال، مبلغی بالغ بر 2 میلیارد و 700 میلیون دلار از منابع صندوق، صرف پرداخت‌های عیدانه به هر ایرانی یارانه بگیر تعلق یافت و زمینه‌ افزایش تورم را فراهم کرد. متاسفانه دولت گذشته نتوانست خود را با قوانین لازم الاجرا در استفاده از منابع صندوق توسعه ملی، سازگار نماید. به‌طوری که زنجیر وابستگی بودجه عمومی به صندوق همچنان پایدار ماند. در دولت کنونی به‌رغم پایبندی به قانون، براساس قانون بودجه 94، فقط 20 درصد از منابع نفتی به صندوق توسعه ملی واریز شده است درصورتی که باید بر‌اساس قانون برنامه پنجم توسعه، میزان واریزی 32 درصد باشد. که این به نوبه خود می‌تواند توجیهی مبنی برکاهش شدید قیمت‌های نفت توسط دولت تلقی شود. البته باید در نظر داشت، اگرچه کشور درشرایط کنونی با مشکلات فراوانی همچون کاهش شدید درآمدهای نفتی مواجه بوده است، با این حال این امر توجیه مناسبی در برداشت از صندوق نمی‌باشد. زیرا موضوعی را به ذهن آدمی متبادر می‌سازد که با کوچک‌ترین نوسانات در قیمت نفت، دوباره بحث کسری بودجه مطرح خواهد شد و دولت‌ها خود را در برداشت از صندوق بحق دانسته و تلاشی در جهت کاهش کسری بودجه از منابع جایگزین و همچنین کاهش وابستگی خود به درآمدهای نفتی نشان ندهند. اما انتظار می‌رود که براساس بند ١٠ سیاست‌های کلی برنامه ششم توسعه ابلاغی از سوی مقام معظم رهبری رنسانس جدیدی را در کشور شاهد باشیم.


راهکارهای اجرایی برای عملیاتی شدن اهداف صندوق توسعه ملی در برنامه ششم توسعه

برای اینکه سیاست‌های کلی برنامه ششم توسعه با هدف قطع وابستگی به درآمدهای نفت و گاز اجرایی شود و بند ۱۰ این سیاست‌ها با تاکید بر تغییر نگاه به نفت و گاز و درآمدهای حاصل از آن، از منبع تامین بودجه‌ عمومی به «منابع و سرمایه‌های زاینده‌ اقتصادی» منجر شود، یک مدل پایه تعریف شده است که برمبنای آن ۳۰ درصد از درآمدهای ناشی از صدور نفت خام و گاز بر اساس قانون برنامه ششم توسعه به صندوق توسعه ملی واریز خواهد شد (این مقدار باید سالانه ۲ درصد افزایش یابد). و عواید حاصل از صادرات نفت خام پس از کسر ارز پیش‌بینی شده در جداول قانون بودجه کشور و همچنین پس از کسر سهم صندوق توسعه ملی به حساب ذخیره ارزی واریز شود. برای ساده‌تر شدن این مدل فرض می‌شود که درصدی از وجوه واریز شده به صندوق برای اعطای تسهیلات به بخش خصوصی و درصدی نیز به سمت بازارهای مالی بین‌المللی سوق پیدا کند، همچنین فرض می‌شود بازپرداخت اصل تسهیلات اعطایی به بخش خصوصی در دوران برگشت( پنج‌ساله) به صندوق واریز خواهد شد. به این ترتیب انتظار بر این است که با تبعیت از فرضیات پیش‌گفته، منابع به سمت صندوق به‌طور مستمر سرازیر شود. برای رسیدن به اهداف مذکور، در کنار مدل پایه، یک مدل پیشنهادی به‌عنوان مدل مکمل ارائه شده است که عبارت ازتوزیع مستقیم مالیات بر درآمدهای نفتی به‌عنوان سیاست مکمل صندوق توسعه ملی است. در مدل پیشنهادی ضمن حفظ جایگاه صندوق توسعه ملی و حساب ذخیره ارزی بر اساس لایحه برنامه ششم توسعه، به منظور کاهش وابستگی مخارج دولت به نفت و افزایش کیفیت نهادی دولت به معنای واقعی کلمه، از سهم مصوب دولت، (سهمی از عواید حاصل از صادرات نفت خام و گاز که بر اساس مصوبه قانون بودجه کل کشور نصیب دولت می‌شود) بخشی که به بودجه هزینه‌ای (مخارج جاری) دولت مربوط است مشمول سیاست توزیع مستقیم خواهد شد.

به این صورت که دولت درآمدهای نفتی مربوط به تامین مخارج جاری خود را بین خانوارها توزیع می‌کند، سپس با اعمال نرخ‌های مختلف مالیاتی، بخشی از درآمدهای نفتی را که قبلا بین نهادها و خانوارها توزیع کرده بود باز پس گرفته و بخشی از آن نصیب خانوار می‌شود (‌البته توجه به این نکته ضروری است که منابع درآمدی دولت شامل مالیات مستقیم و غیر مسقیم، درآمدهای تعرفه ای، پرداخت سایر نهادها به دولت و درآمدهای نفتی است). در مدل پیشنهادی باید تمام چالش‌ها و مسائل موجود مورد تحلیل قرار گیرد. مهم‌ترین‌ هدف آن کاهش وابستگی یا عدم وابستگی بودجه جاری دولت به نفت است. توزیع مستقیم مالیات بر درآمدهای نفتی به‌عنوان سیاست مکمل صندوق توسعه ملی به‌عنوان مدل پیشنهادی نشان می‌دهد که دولت در توزیع مستقیم درآمدهای نفتی بین خانوارها و بازگرداندن بخشی از آن از طریق مالیات بر درآمد در دوره زمانی بلند‌مدت باعث می‌شود همه اجزای تولید ناخالص داخلی به استثنای مخارج دولت افزایش یابد و درمجموع، تولید ناخالص داخلی حاصل از مدل پیشنهادی بیش از مدل پایه خواهد شد. البته باید در نظر گرفت که در سال‌های ابتدایی اجرای مدل پیشنهادی احتمال دارد به دلیل اثر‌گذاری مستقیم و سریع این تغییر سیاستی بر مخارج دولت که منجر به کاهش آن می‌شود، تولید ناخالص داخلی کاهش یابد. در حالی که اثر‌گذاری این سیاست پیشنهادی به‌صورت غیر مستقیم و از کانال پس انداز خواهد بود. به تبع از آن تقویت سرمایه‌گذاری و افزایش تولید ناخالص داخلی در بلند‌مدت حاصل می‌شود. چنانچه اگر بودجه عمومی به جای آنکه از رانت منابع تامین شود از محل مالیات بر همین رانت منابع به‌دست آید، فشارهای اجتماعی بر دولت برای مدیریت خوب و کارآمد بیشتر و قوی خواهد بود. تنها در این صورت است که اجرای مدل پیشنهادی به عدالت بین نسلی و هدایت درآمدهای نفتی به امور زیر‌بنایی و زیرساخت‌ها از یکسو و مقابله با شوک‌های برون‌زای قیمت‌های نفت، به جداسازی درآمدهای نفتی از مخارج مصرفی دولت از سوی دیگر منجر می‌شود. سخن دقیق‌تر اینکه، در بلند‌مدت ضمن تامین اهداف برنامه ششم توسعه و سیاست‌های اقتصاد مقاومتی و همچنین کاهش وابستگی مزمن بودجه جاری دولت به نفت، تقویت اثر‌گذاری صندوق توسعه ملی بر رشد اقتصادی را به دنبال خواهد داشت و زمینه کوچک‌سازی دولت و توسعه بخش خصوصی را فراهم خواهد کرد. پس در شرایط کنونی که اقتصاد رمق خود را از دست داده است و نمی‌تواند خیلی صبر کند و به سرعت ممکن است وارد بحران‌های پیش‌بینی نشده‌ای بشود باید اقدامات جدی انجام داد. براین اساس لازم است دولت تدبیر با تکیه بر محمل‌های اقتصادی و اجتماعی کشور، نخبگان و فرهیختگان را به یک اجماع ملی فراخواند و تغییرات اساسی در برخی فرآیندها و ساختارها را در دستور کار خود قرار دهد.