جزئیات لایحه وزارت کشور برای ۸کلان‌شهر؛ «سقف و ستون» مالیه شهرها تغییر می‌کند
خانه‌تکانی در بودجه شهرداری‌ها
گروه مسکن- بهشاد بهرامی: وزارت کشور تکلیف قانونی سه دهه پیش دولت، در خصوص چاره‌جویی درآمدی برای شهرداری‌ها را سرانجام ادا کرد و با ارسال یک لایحه به هیات‌دولت، خانه‌تکانی بودجه‌ای در ۸کلان‌شهر را کلید زد. سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌های وزارت کشور، لایحه‌ای با عنوان «درآمدهای پایدار شهری» تدوین کرده که هم‌اکنون در کمیسیون‌های تخصصی هیات‌دولت از جمله کمیسیون زیربنایی و کمیسیون امور کلان‌شهرها، در دست بررسی است. در این لایحه، منابع مالی جدید برای جایگزین شدن با مخرب‌ترین درآمد فعلی شهرداری‌ها، پیش‌بینی شده و در عین حال از تجربه مالی مشترک شهرداری‌های سایر کشورها برای تقویت یک منبع مالی «پایدار» نیز استفاده شده است. در صورت تصویب این لایحه، برای اولین‌بار در نظام بودجه‌ریزی شهری، شهرداران شهرهای بزرگ از جمله تهران مکلف می‌شوند بابت کسب درآمد از محل انواع عوارض ساختوساز، سقف مصوب دولت را رعایت کنند. طی این سال‌ها، شهرداران متناسب با نیاز مالی اداره شهرها، ستون بودجه‌های سالانه‌شان را بر اخذ دو نوع از مخرب‌ترین درآمدهای ناپایدار تحت عنوان «عوارض فروش تراکم ساختمانی» و «عوارض تغییر کاربری» پایه‌ریزی کرده بودند طوری که در تهران مجموعه عوارض ساختوساز -که عمده آن در تراکم و کاربری خلاصه می‌شود- با سهم حداقل ۴۰درصدی از کل منابع مالی شهرداری، ستون بودجه شهر را شکل می‌دهد.
اما در لایحه تهیه شده از سوی وزارت کشور، پیش‌بینی شده است سهم «عوارض فروش تراکم و تغییر کاربری» در بودجه شهرداری‌های ۸ کلان‌شهر کشور در دوره ۵ساله، از متوسط ۳۵درصد کنونی به ۱۳درصد برسد. شهرداران کلان‌شهرهای کشور مکلفند در ازای کاهش سقف درآمدی از محل عوارض ساختوساز، سهم عوارض «نوسازی» که در حال حاضر معادل ۲/۲ درصد کل بودجه سالانه شهرداری‌ها است را به ۳۵درصد افزایش دهند. پیش‌بینی شده است، با کاهش سهم عوارض ساختوساز و افزایش عوارض نوسازی، سهم درآمدهای ناپایدار در بودجه شهرداری‌ها بعد از ۵ سال از ۵۵درصد کنونی به ۲۰درصد کاهش یابد.
با این تغییرات، سقف ریالی عوارض ساختوساز تا دو سوم سطح موجود، کوتاه می‌شود و این میزان تعدیل در عوارض ساختوساز، باعث می‌شود ستون اصلی درآمد شهرداری‌ها از «تراکم‌فروشی» یا «عوارض ساختمانی» به «عوارض بهره‌برداری از ساختمان» تغییر کند.
«عوارض نوسازی» در حال حاضر پایه اصلی بودجه شهرهای بزرگ دنیا را با سهم ۴۰درصدی در بودجه این شهرها، تشکیل می‌دهد. مطابق این عوارض که به شارژ شهری معروف است، مالکان املاک مسکونی سالانه معادل یک درصد ارزش ملک‌شان، عوارض به شهرداری‌ها پرداخت می‌کنند. نرخ این عوارض در ایران و مثلا در تهران، معادل ۱/۰ درصد است، اما در لایحه تهیه شده قرار است نرخ عوارض نوسازی معادل درصدی از قیمت کنونی مسکن، به‌روز شود و افزایش پیدا کند. دولت در لایحه «درآمدهای پایدار شهری» همچنین در نظر دارد، یکسری درآمدهای محلی در شهرها را نیز به بودجه شهرداری‌ها سرازیر کند.
جزئیات بیشتر این لایحه و محورهای جدید درآمدی شهرداری‌ها را در گفتوگو با محمد امامی‌امین معاون توسعه منابع سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌های وزارت کشور بخوانید:
*مهم‌ترین دلایل تدوین لایحه درآمدهای پایدار شهرداری‌ها چه بوده است؟
شهرداری‌ها و دهیاری‌های کشور در فرآیند توسعه شهری و روستایی و ایجاد خدمات مورد نیاز شهروندان با چالش‌های متعددی در زمینه‌های مختلف روبه‌رو هستند. یکی از مهم‌ترین چالش‌های پیش‌روی مدیران شهری و روستایی کمبود منابع درآمدی مورد نیاز برای ارائه خدمات و ایجاد زیرساختارهای شهری و روستایی است. گسترش جمعیت، نرخ فزاینده مهاجرت از روستاهای کشور به شهرها، بسط روابط اجتماعی، گسترش فیزیکی و رشد محدوده شهرها، تقاضای قابل ملاحظه در حمل‌ونقل شهری، افزایش مطالبات شهروندان و کاهش کمک‌های دولت به شهرهای بزرگ باعث شد که شهرداری‌ها و دهیاری‌های کشور در زمینه تامین منابع مالی خود با مشکلات عدیده‌ای مواجه شوند. بررسی شناخت منابع درآمدی شهرداری‌ها و دهیاری‌های کشور و چگونگی اصلاح و تامین منابع جدید از اهداف تدوین لایحه درآمدهای پایدار شهرداری‌ها بوده که در این راستا کوشش شده است تا با بررسی و شناخت علمی ساختار درآمدی شهرداری‌ها و دهیاری‌های شهرهای مختلف کشور و با بهره‌گیری از نظریات اقتصادی، مقررات و قوانین و ضوابط حقوقی، تجارب سایر کشورها، برنامه‌های توسعه‌ای کشور و پتانسیل‌های موجود در شهرها و روستاهای کشور و با عنایت به حفظ و ارتقای کیفی فضاهای شهری و روستایی به سوالات اساسی در زمینه چگونگی تامین منابع درآمدی پایدار پاسخ داده شود. علاوه بر این، فقدان نگرش جامع به منابع درآمدی شهرداری‌ها و دهیاری‌ها در قالب نظام کلان اقتصادی کشور و تغییرات و مداخلات موردی، بخش درآمدی شهرداری‌ها و دهیاری‌ها را در وضعیت ناپایداری قرارداده است به نوعی که ادامه این وضعیت آثار و تبعات نامطلوب و هزینه‌های اجتماعی، فرهنگی و زیرساختی را برای شهرها و روستاها و مدیریت شهری و روستایی به دنبال خواهد داشت. بر اساس بند ب تبصره ۵۲ قانون بودجه سال ۱۳۶۲ دولت موظف شده بود حداکثر ظرف ۶ ماه لایحه‌ای تقدیم مجلس کند که به موجب آن شهرداری‌های کشور طی یک برنامه‌ریزی ۳ ساله به خودکفایی کامل برسند، امری که با گذشت چندین سال از تصویب قانون بودجه تا به امروز محقق نشده است.
از سوی دیگر شهرداری‌ها به‌عنوان نهاد عمومی غیردولتی که به‌عنوان پیشانی حاکمیت، بخش قابل توجهی از خدمات مورد نیاز شهروندان را تامین می‌کنند، سهم ناچیزی از بودجه عمومی کشور دریافت می‌کند. تجربه قریب به ۳۰ سال خودکفایی مالی شهرداری‌ها، بیانگر آن است که نظام مالی شهرداری، ضمن آنکه قابلیت استقلال کامل از بودجه عمومی را دارا است، اما این امر، باید طی فرآیندی منطقی و با تقویت و توسعه منابع درآمدی پایدار صورت پذیرد.
*اما در حال حاضر بخش عمده‌ای از درآمد شهرداری‌های کشور از محل انواع عوارض ساختوساز تامین می‌شود. آیا در سایر کشورهای دنیا نیز بخش عمده تامین درآمد شهرها از محل ساخت وساز است؟
درست است. بخش عمده درآمد شهرداری‌ها و دهیاری‌های کشور حاصل از عوارض و جریمه ساختوساز است که این منبع درآمدی به دلیل آنکه تابعی از شرایط اقتصادی شهروندان و تقاضا برای صدور پروانه ساخت است، منبع درآمدی با ثبات و با دوامی که قابلیت اتکا برای حفظ ماهیت خودکفایی شهرداری‌ها و دهیاری‌ها را داشته باشد، محسوب نمی‌شود. از طرف دیگر تجربیات جهانی بسیاری از کشورها نشان می‌دهد که سهم شهرداری‌ها از درآمدهای عمومی به مراتب بیشتر بوده و دولت‌ها تلاش می‌کنند تا علاوه بر اعمال نظارت‌های لازم بر عملکرد این نهاد عمومی، کمک‌های مالی مورد نیاز برای ارائه خدمات شهری را از طریق افزایش سهم شهرداری‌ها از منابع درآمدهای عمومی افزایش دهند. ایجاد منابع درآمدی پایدار و تقویت توان مدیریتی و امکان توسعه شهری با برنامه‌ریزی‌های بلندمدت، از ثمرات این رویکرد به شهرداری‌ها به شمار می‌رود. دراین راستا و با توجه به نیاز شهرداری‌ها و دهیاری‌ها به منابع مالی جدید و مستمر و بهبود و تداوم ارائه خدمات مطلوب به شهروندان، لایحه نظام درآمد پایدار شهرداری‌ها و دهیاری‌ها از سوی سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌های کشور تهیه شده و در حال حاضر در کمیسیون‌های تخصصی دولت در حال بررسی است.
*طبق اظهار شهرداری‌های کلان‌شهرها حتی شهرداری تهران، در حال حاضر بالای ۵۰ درصد درآمد شهرداری‌ها از محل «تراکم فروشی» و «تغییر کاربری» به‌عنوان بزرگ‌ترین منبع «درآمد ناپایدار» تامین می‌شود. در لایحه مورد اشاره دقیقا چه تدابیر، مکانیزم و راهکارهای عملیاتی برای کاهش این درآمد آسیب‌زا پیش‌بینی شده است؟
سهم درآمدهای ناپایدار از کل بودجه شهرداری‌ها طی سال‌های ۱۳۸۹ تا ۱۳۹۲ در جدولی که ارائه شده آمده است. این سهم در سال ۱۳۸۹ حدود۴۶ درصد، در سال ۱۳۹۰ حدود ۳۲ درصد، در سال ۱۳۹۱ حدود ۳۴ درصد و در سال ۱۳۹۲ حدود ۵۵ درصد را شامل می‌شود.
هدف‌گذاری مدنظر ما این است که با تصویب لایحه طی دوره پنج‌ساله این سهم به ۲۰ درصد کاهش می‌یابد. از جمله مواردی که در لایحه درآمدهای پایدار شهری پیش‌بینی شده است افزایش سهم درآمد پایدار از جمله عوارض نوسازی به میزان حداقل ۳۵ درصد و کاهش سهم درآمدهای ناپایدار ازجمله عوارض ساختوساز به میزان حداکثر ۲۰درصد از کل درآمد شهرداری ظرف مدت ۵ سال است. به این موضوع در تبصره ۴ ماده ۱۰ لایحه درآمدهای پایدار شهرداری‌های کشور به طور صریح اشاره شده است.
*در حال‌حاضر متوسط سهم درآمد ناپایدار (تراکم و تغییر کاربری) در بودجه شهرداری‌های ۸ کلان‌شهر کشور چقدر است؟
سهم عوارض ساختمانی (از جمله فروش تراکم و تغییر کاربری) که جزو درآمدهای ناپایدار محسوب می‌شوند به کل بودجه شهرداری‌ها طی سال‌های ۱۳۸۹ تا ۱۳۹۲ در قالب جدولی به شما ارائه شده است. این اطلاعات بیانگر آن است که در سال ۱۳۸۹ سهم عوارض ساختمانی از مجموع درآمدهای شهرداری‌ها حدود ۳۲ درصد، در سال ۱۳۹۰ حدود ۳۴ درصد، در سال ۱۳۹۱ حدود ۳۱ درصد و در سال ۱۳۹۲ این سهم حدود ۳۵ درصد را شامل می‌شود.
*سهم درآمد از محل عوارض ساختوساز پس از تصویب لایحه درآمدهای پایدار شهرداری به چه رقمی خواهد رسید؟
با تصویب لایحه درآمدهای پایدار شهرداری طی یک دوره پنج‌ساله سهم این درآمد ناپایدار به ۱۳ درصد در بودجه شهرداری‌ها کاهش می‌یابد.
*چه منابع و درآمدهای جدیدی در این لایحه برای شهرداری‌ها پیش‌بینی شده است؟
منابع عمده و درآمدهای اصلی شهرداری در ماده یک لایحه در قالب هشت محور اصلی پیش‌بینی شده است. این محورها شامل درآمدهای ناشی از عوارض، درآمد ناشی از بهای خدمات، پرداخت‌های دولت بابت جبران بخشی از هزینه خدمات عمومی و توسعه زیرساخت‌ها، درآمد ناشی از مالیات‌‌ها و عوارض توام با مالیات، درآمد حاصل از جرائم و تخلفات، واگذاری دارایی‌‌‌های مالی و سرمایه‌ای و سایر منابع، درآمد حاصل از سرمایه‌گذاری و مشارکت و کمک‌های اشخاص حقیقی و حقوقی و سایر درآمدهایی که به موجب قوانین و مقررات مربوط تعیین می‌شود، است. البته این موضوع را اضافه کنم که لایحه پیشنهادی با توجه به مفاد ماده ۱۷۴ قانون برنامه پنجم توسعه با توجه به هفت رویکرد تهیه و تدوین شده است. این محورها شامل ایجاد بستر قانونی و رفع موانع قانونی برای کسب درآمدهای محلی به نفع شهرداری‌ها و دهیاری‌ها، اصلاح و افزایش سهم و نرخ یا تثبیت آن (مانند محاسبه قیمت روز املاک و اراضی برای عوارض نوسازی)، اصلاح فرآیند توزیع و پرداخت درآمد و عوارض، دائمی کردن تعدادی از مواد و تبصره‌های قانونی که در قوانین بودجه سنواتی ذکر شده است، توجه خاص به عوارض بخش محیط زیست، کمک به شهرداری‌ها و دهیاری‌های کمتر توسعه یافته و پیشنهاد عوارض جدید یا تبدیل عوارض مانند عوارض بهره‌برداری به جای عوارض ساختمانی می‌شوند.
*جناب مهندس سهم درآمدهای پایدار در بودجه فعلی شهرداری‌ها چقدر است و قرار است در قالب لایحه به چند درصد برسد؟
سهم عوارض نوسازی که در حال حاضر اصلی‌ترین درآمد پایدار شهرداری محسوب می‌شود طی سال‌های ۱۳۸۹ تا ۱۳۹۲ به صورت جدول کاملی به شما ارائه شده است. این جدول بیان می‌کند که در سال ۱۳۸۹ این سهم حدود ۸/۱ درصد، در سال ۱۳۹۰ حدود ۴/۱ درصد، در سال ۱۳۹۱ حدود ۶/۱ درصد و در سال ۱۳۹۲ حدود ۲/۲ درصد از کل درآمد شهرداری‌ها را شامل شده است. این نکته را تاکید می‌کنم که با تصویب این لایحه طی دوره پنج‌ساله سهم درآمدهای پایدار شهرداری‌ها به ۳۵ درصد افزایش خواهد یافت.
*کارشناسان شهری یکی از راه‌های تجربه شده در جهان برای تامین مالی شهرداری‌ها را «اخذ عوارض نوسازی» از املاک موجود عنوان می‌کنند. سهم این عوارض در شهرداری‌های کلان شهرهای مهم دنیا ۴۰ درصد کل بودجه است و معادل یک درصد ارزش روز ملک گرفته می‌شود، اما در تهران سهم دو درصدی دارد و معادل
یک دهم درصد قیمت روز املاک است! میزان این عوارض در لایحه تقویت شده است؟ اگر تقویت می‌شود تا چه درصدی رشد خواهد کرد؟
بله. این سهم تقویت خواهد شد. مهم‌ترین موردی که در خصوص عوارض نوسازی می‌توان اشاره کرد بحث محاسبه نرخ عوارض بر اساس قیمت منطقه‌ای املاک است که در صورت تغییر آن به قیمت روز املاک، درصد این عوارض از کل درآمد شهرداری‌ها از ۲/۲ درصد فعلی به بالای ۳۵ درصد افزایش خواهد یافت.
ارسال نظر