عباس آخوندی* - وقوع حوادث متعدد ساختمانی در تهران حکایت از عدم کارآیی نظام کنترل ساختمان در تهران و به طور کلی در ایران دارد. مشکل ما این است، به محض آنکه چنین حوادثی رخ می‌دهد افراد در پی شناسایی مقصران و معرفی آنان هستند.

عده‌ای به فکر بازنگری در دستورالعمل‌های گودبرداری و حتی اخیرا عده‌ای به فکر صدور صلاحیت گودبرداری مهندسان مجری برآمده‌اند. عده‌ای در پی مجازات مهندس ناظر هستند. گروه دیگری در پی شناسایی و مجازات مجریان ساختمان می‌باشند. لیکن کمتر به این مورد برخورد کرده‌ایم که کارآیی نظام کنترل ساختمان مورد تردید قرار گیرد.

کنترل ساختمان سیستم پیچیده‌ای است که عوامل مختلفی در آن درگیرند. از یک سو شهرداری‌ها مطابق قانون مسوولیت حصول اطمینان از پایداری آنچه در شهر ساخته می‌شود و انطباق آن با مقررات شهرسازی یا به عبارتی کنترل ساخت و ساز در شهرها را برعهده دارند. در تبصره ۷ ماده ۱۰۰ همین قانون از مهندسانی که از طرف مالکان به عنوان مهندس ناظر انتخاب می‌شود نیز نام برده شده ‌است که مسوولیت حرفه‌ای در اجرای صحیح ساختمان و خدمت‌دهی به مالک را دارند و در عین حال باید مقررات فنی را رعایت کنند. از سال ۱۳۷۴ قانون نظام مهندسی ساختمان به تصویب رسیده‌ است و موضوعات جدیدی به کنترل ساختمان افزوده شده است. بخشی از اینها شامل مقررات ملی ساختمان است که تا پیش از آن به این گستردگی و با صفت ملی در اختیار نبود و بخشی دیگر به فرآیندهای فعالیت مهندسان و عوامل حرفه‌ای درگیر صنعت ساختمان تعلق دارد. مشکلی که به وجود آمده این است که در طراحی فرآیندهای اجرایی هر دستگاهی به قولی خواسته که اختیار خود را حداکثر کند و مسوولیت و پاسخگویی خود را حداقل نماید نتیجه آنکه این فرآیندها باهم سازگاری ندارند و نه تنها مکمل یکدیگر نیستند بلکه در مواردی مخل یکدیگر می‌باشند. در این میان آیین‌نامه اجرایی ماده ۳۳ قانون نظام مهندسی و شیوه‌نامه‌های آن جامع‌ترین مجموعه‌ای است که ناظر بر بخش مقررات کنترلی ساختمان در تمام شهرها و روستاهای ایران است، این آیین‌نامه وظایف مهندسان، مالک و دستگاه کنترل‌کننده شامل شهرداری‌ها و دولت را مشخص می‌کند و به میزان زیادی با ماموریت شهرداری‌ها و دولت و سایر قوانین مدنی در اصطکاک قرار دارد.

به گمان من دو دلیل وجود دارد. یکی تقدم و تاخر شکل‌گیری نهادهای کنترلی و دیگری پیچیدگی کار و درگیر بودن عوامل مختلف است. به عنوان مثال شهرداری‌ها بسیار پیش از قانون نظام مهندسی بوده‌اند و دارای تشکیلات و نظام‌نامه‌هایی بوده‌اند و به سختی حاضرند خود را با مقررات جدید تطبیق دهند.

قاعدتا در طراحی مساله بسیار پیچیده‌ای چون کنترل ساخت‌وساز شهری که عوامل متعددی چون مالک، مهندس، شهرداری و دولت با عوالم و منافع مختلف و متفاوت در آن درگیرند نیاز به یک رویکرد سیستمی ‌است، حال آنکه مجموعه مقررات موجود فاقد این خصیصه است. مشکل را در وضع فعلی کمتر باید در سطح قانون پی گرفت بلکه بیشتر باید به نحوه تدوین و اجرای مجموعه مقررات اجرایی قوانین توجه کرد.

طراحی نظام کنترل ساختمان نیازمند نگاه از مناظر مختلف است. باید یک بار از منظر مالک یا مصرف‌کننده به آن نگاه شود که آخر کار خریدار خدمات مهندسی است، یکبار از دید مهندس به عنوان ارائه کننده و فروشنده خدمت، یکبار از منظر شهرداری به عنوان نهاد مسوول کنترل ساختمان یا به عبارتی دولت محلی و یکبار هم از منظر حکمروایی ملی و دید دولت که سیاست‌گذاری عمومی را در اختیار دارد و رفاه عموم جامعه را متضمن است موضوع را بررسی کرد. علت ناکارآمدی نظام کنترل ساختمان در ایران این است که هیچ کدام از چهار رکن کنترل ساختمان در جای خودشان ننشسته‌اند، بنابراین مسائل سرسری گرفته شده‌اند. نقش شهرداری به عنوان مسوول نظام و انضباط شهری در نظام کنترل ساختمان بسیار مهم است. در عمل هم تنها نهادی که غیر از قوه‌‌قضائیه قدرت توقف عملیات ساختمانی را برعهده دارد شهرداری است.

در عین حال، نحوه اعمال قانون در شهرداری‌ها خیلی کلی است و در عمل تابع سلیقه‌ شهرداری‌های مناطق است. از همین‌رو شهرداری‌ها در شهرهای مختلف رفتارهای متفاوتی دارند. اینکه شهرداری نهایتا موفق می‌شود که مقرره‌ای را بفروشد مثلا تراکم فروشی یا تغییر کاربری و سایر مقررات شهرسازی ناظر بر این معنی است که ابهام در فرآیند کنترل ساختمان وجود دارد و شهرداری می‌تواند از همین ابهام استفاده کند و از کنار اجرای برخی از مقررات با دریافت مبلغ نقدی از مالک عبور کند، حال آنکه عدم اجرای قانون که قیمت ندارد!

شهرداری‌ها در حوزه پایداری ساختمان و رعایت مقررات ملی ساختمان با انتقال مسوولیت به مهندس ناظر به نحوی مسوولیت را از سرِ خود باز کرده‌اند و به محض اینکه اتفاقی چون فروپاشی یک ساختمان به وقوع می‌پیوندد در جایگاه مدعی قرار می‌گیرند و در پی مجازات مهندس ناظر برمی‌آیند. حال آنان نیز به اندازه مهندس ناظر در عدم اجرای مقررات ملی ساختمان باید پاسخگو باشند. باز گردیم به نحوه تامین منافع مالک و بهره‌بردار که اصلی‌ترین رکن کنترل ساختمان است و بیشترین غفلت در مورد آن صورت گرفته‌است. در نظام کنترل ساختمان موجود، اصطلاحا سرمایه‌گذاران گاو شیرده تلقی شده‌اند که همه درپی دوشیدن آنان هستند بدون آنکه حقوق آنان مورد عنایت قرارگیرد. به عنوان مثال شهرداری که وظیفه بازرسی را برعهده دارد، این وظیفه را به مهندس ناظر احاله می‌کند و هزینه آن را مالک باید پرداخت کند. مالک بی‌پناه یکبار باید عوارض پروانه ساخت را بدهد و یکبار هم هزینه بازرس شهرداری را! هیچ قانونی چنین تکلیفی را برای مالک وضع نکرده است، ولی در عین حال این رویه در سراسر کشور رایج است و این ریشه مقاومت مالکان در برابر نظام کنترل ساختمان است. آنان نیز به راحتی به این وضع تن در نمی‌دهند و به هر نحو که شده و به لطایف الحیل مقررات را دور می‌زنند، اصطلاحا از کار کم می‌گذارند و در نهایت به ناگاه شهر با فاجعه‌هایی همانند فروریزی‌هایی که از آن نام بردید

مواجه می‌شود. نگاه کنید فرآیند انتخاب مهندس ناظر چگونه صورت می‌گیرد! مهندس ناظر از سوی سازمان نظام مهندسی انتخاب می‌شود و به مالک و شهرداری معرفی می‌گردد. مالک تمام هزینه مهندس ناظر را به سازمان نظام مهندسی پرداخت می‌کند.

۵ درصد از این مبلغ به سازمان تعلق می‌گیرد و مابقی به تدریج در وجه مهندسان کارسازی می‌شود.

توضیح می‌دهم که تمام مبانی همین فرآیند ساده که مبنای کار کنترل ساختمان است خلاف قانون است و مشخصا تحمیل به مالک است. اولین سوال این است که این آقای مهندس ناظر، مسوولیت نظارت بر عملیات ساختمانی را از چه مرجعی کسب کرده است؟ اگر از طرف مالک، چرا توسط سازمان نظام مهندسی انتخاب می‌شود؟ مهندس ناظر مالک باید منافع مالک را در برابر سایر عوامل اجرایی مانند پیمانکاران و دیگر تامین‌کنندگان مصالح و کالا حفظ کند! سیستم طراحی شده خیلی جالب است، یکی مسوولیتی به فردی می‌دهد. آن فرد اقدامات خود را به نهاد ثالثی گزارش می‌کند، آنگاه باید مالک هزینه هر دو را بدهد! آشکار است که این سیستم اشکال دارد و کار نمی‌کند. رکن سوم در نظام کنترل ساختمان مهندس است که نقش و مسوولیت وی نیز به طور تقلیل یافته در این مجموعه مورد توجه قرار گرفته است. مسوولیت‌هایی که برای مهندسان تعریف شده‌اند در مجموع دردی از دردهای مالک را برطرف نمی‌کنند و عملا مورد تقاضای مالکان نیست. ازهمین روی است که مالکان حاضر نیستند بهای خدمات مهندسان را پرداخت کنند. به عنوان مثال آزمایش مکانیک خاک یا طراحی، نظارت، اجرا و هر کدام از این عناوین به تنهایی چه دردی از مالک را برطرف می‌کنند. مالک در پی کسی است که ساختمان مورد انتظار وی را برای او بسازد و به او تحویل دهد وگرنه تک تک این خدمات مورد تقاضای مالک نیست! در نظام سنتی، اوستا معمار خواسته مالک که احداث ساختمان قابل بهره‌برداری بود را یکجا در اختیار مالک قرار می‌داد و مالک ارزش خدمت دریافتی را لمس می‌کرد بنابراین با میل و رغبت حاضر بود هزینه وی را پرداخت کند. عملا مالکان نه تنها از مهندسان استقبال نمی‌کنند بلکه در برابر آنان مقاومت می‌کنند و آمادگی ندارند که هزینه خدمات آنان را پرداخت کنند و در نهایت به قول معروف دود این موضوع در وهله اول به چشم مهندسان می‌رود و در وهله دوم شهر ضرر می‌بیند و فاجعه‌هایی

رخ می‌دهد. به این ترتیب است که مسوولیت قانونی در امر کنترل ساختمان روی زمین می‌ماند. حال اگر مقررات کنترل ساختمان به این آشفتگی است که بیان شد که هست، این مقررات در وهله اول توسط دولت تدوین و ابلاغ شده است، بنابراین مسوولیت برعهده دولت است. اصلاح آن نیز برعهده دولت است. من تاکنون حتی به یک گزارش رسمی‌ که از سوی دولت در این باره انتشار یافته باشد برخورد نکرده‌ام و تا آنجا که من اطلاع دارم، هیچ برنامه یا قاعده‌ای نیز دولت در این ارتباط ندارد. حتی پس از فروپاشی ساختمان‌ها که متضمن تلف شدن جان انسان‌ها است حتی درشهری چون تهران که پایتخت است باز هم دولت از انتشار یک گزارش رسمی ‌درباره آن و ارزیابی علل و ریشه این اتفاقات خودداری کرده است. گویی هیچ اتفاقی رخ نداده است یا اینکه دولت هیچ مسوولیتی در این ارتباط ندارد!

* وزیر سابق مسکن و شهرسازی