تداخل قانونی در بخش معدن

گروه صنعت و معدن- با وجود بیش از ۴۰میلیارد تن ذخایر قطعی معدنی در ایران، سهم این بخش از تولید ناخالص ملی یک درصد است. فقدان زیربناهای فیزیکی، کمبود منابع برای تحقیق و توسعه، ریسک بالای اکتشاف و بهره برداری در بخش معدن، زمانبر بودن اکتشاف معدنی و کند بودن بازگشت سرمایه، ناکافی بودن استانداردهای تولید و مصرف مواد معدنی، ضعف در بهره‌گیری از فناوری‌های پیشرفته، افزایش محدودیت‌های بین‌المللی و تاثیر آن بر دریافت دانش فنی و تجهیزات تولیدی خارج از کشور، پایین بودن عمر مفید تجهیزات معدنی، عدم وجود نظام جامع آماری و اطلاعات معدنی، ضعف در زیرساخت‌های حمل و نقل، تاکید بر فرآوری مواد اولیه به صورت دستوری بدون توجه به مقتضیات اقتصادی و بازار جهانی، عدم پذیرش پروانه بهره‌برداری معدن به عنوان وثیقه بانکی و... از جمله مشکلات بخش معدن است که منجر به کاهش سرمایه‌گذاری شده است. در کنار این مشکلات، به نظر کارشناسان مسائل و تداخل قانونی بخش معدن نیز از دیگر مواردی است که سرمایه‌گذاری در این بخش را کاهش داده است. در این میان دفتر مطالعات انرژی، صنعت و معدن مرکز پژوهش‌های مجلس بخشی از مشکلات قانونی بخش معدن را بررسی کرده است. بر اساس این گزارش، بخش معدن به سبب ماهیت خود، درون مجموعه بزرگ منابع طبیعی و محیط زیست جانمایی شده است. لازمه بقای بخش معدن تعامل جدی با هر یک از بخش‌های مزبور و نیز در گرو تامین بیشتر منافع ملی است. به باور متولیان منابع طبیعی و محیط زیست، این بخش هیچ‌گاه نتوانسته همگام با حفظ منافع بخشی، در پی حداکثرسازی منافع محیط زیست و منابع طبیعی گام شایسته بردارد. با این توصیف، بخش‌های مرتبط نه به عنوان مجموعه در هم تنیده، بلکه به عنوان بخش‌های مزاحم با یکدیگر رفتار می‌کنند. سهم عمده‌ای از این ناهماهنگی- که ممکن است منشأ مشکلات بعدی باشد- استناد سازمان‌ها به قوانین درون سازمانی است که اغلب با یکدیگر همسو نیستند. مرکز پژوهش‌های مجلس در این گزارش مشکل عمده منابع طبیعی و معادن در ارتباط با استعلام‌های وزارت صنعت، معدن و تجارت از سازمان‌های مزبور را مورد ارزیابی قرار داده و پیشنهادهای خود را به منظور حل این مشکل ارائه کرده است. توجه به منابع طبیعی و منافع معدن بر اساس این گزارش، در هم تنیدگی منابع طبیعی و معادن، لزوم توجه همزمان به منابع طبیعی و منافع بخش معدن را بیش از پیش تقویت می‌کند. از آنجا که ماهیت فعالیت معدنکاری به گونه ای است که منابع طبیعی را تحت تاثیر جدی قرار می‌دهد، فعالیت معدنی باید با مجوز سازمان جنگل‌ها، مراتع و آبخیزداری آغاز شود که با شروع فعالیت پس از صدور مجوز، نظارت بر فعالیت و رعایت استانداردها و قوانین به واسطه وزارت صنعت، معدن و تجارت صورت خواهد گرفت. قانونگذار برای اجرایی کردن این موارد، در ماده (۱۶) قانون اصلاح قانون معادن، صدور پروانه اکتشاف در موارد مصرح در ذیل آن را منوط به اجازه سازمان جنگل‌ها، مراتع و آبخیزداری کرده و در بقیه موارد لزوم اخذ مجوز را بیان نکرده است. ولی همین قانونگذار در تبصره «۴» ماده (۳) قانون حفاظت و بهره‌برداری از جنگل‌ها و مراتع کشور مصوب ۱۳۴۶ و آیین‌نامه اجرایی آن، لزوم اخذ استعلام وزارت در کلیه منابع ملی و اراضی دولتی در هر مرحله معدن کاری اعم از اکتشاف و بهره‌برداری را لازم دانسته که تعارض موجود محل مناقشه است. مطابق ماده (۱۶) قانون اصلاح قانون معادن، مرجع صدور پروانه اکتشاف- که وزارت صنعت، معدن و تجارت تعیین شده- موظف است فقط در موارد احصا شده، نسبت به استعلام از دستگاه‌های اجرایی در مهلت مقرر در این قانون، آن هم فقط برای یکبار در مرحله اکتشاف اقدام کند، ولی مطابق تبصره «۴» ماده (۳) قانون حفاظت و بهره برداری از جنگل‌ها و مراتع مصوب ۱۳۴۶ و اصلاحات بعدی صدور پروانه اکتشاف و بهره‌برداری از معادن واقع در منابع ملی شده و اراضی منوط به موافقت وزارت منابع طبیعی (سازمان جنگل‌ها، مراتع و آبخیزداری) است؛ بنابراین در دو قانون مزبور شاهد تعارض در دو بخش هستیم: ۱) عدم هماهنگی در مراحل اخذ استعلام: وزارتخانه ملزم به اخذ استعلام فقط در مرحله اکتشاف است ولی سازمان جنگل‌ها، مراتع و آبخیزداری قائل به اخذ استعلام در مرحله اکتشاف و بهره‌برداری است. ۲) وزارتخانه قائل به اخذ استعلام فقط در موارد مصرح در ماده (۱۶) قانون اصلاح قانون معادن است و در بقیه موارد لزومی به استعلام نمی بیند، ولی سازمان جنگل‌ها، مراتع و آبخیزداری با توجه به ماده قانون خود، وزارت را ملزم به اخذ استعلام در کلیه منابع ملی شده و اراضی دولتی می‌داند. در ارتباط با موضوع مراحل مختلف استعلام، با عنایت به اینکه محدوده درخواستی برای اکتشاف همواره بسیار بزرگ‌تر از محدوده بهره‌برداری بوده و بهره‌برداری زیرمجموعه‌ای از محدوده اکتشافی است، بنابراین استعلام در مرحله اکتشاف از لحاظ منطقی کافی است. از طرفی مرحله اکتشاف در بخش معدن، به عنوان مرحله سرمایه‌گذاری محسوب شده و پس از این مرحله، در مراحل بهره‌برداری بازگشت سرمایه صورت می‌پذیرد. با این منطق اخذ استعلام مجدد برای بهره‌برداری درست به نظر نمی‌رسد؛ چرا که اگر سازمان جنگل‌ها، مراتع و آبخیزداری در مرحله اکتشاف موافقت کرده و در مرحله بهره برداری مخالفت کند، تکلیف سرمایه‌گذار معلوم نشده و به دنبال آن هیچ سرمایه‌گذاری در بخش معدن صورت نمی‌گیرد. مشکل جدی در اخذ استعلام مشکل موجود در ارتباط با اخذ استعلام در منابع ملی شده و اراضی دولتی یا ملی نیز بسیار جدی است. با استدلال سازمان جنگل‌ها، مراتع و آبخیزداری مبنی بر احتمال از بین رفتن انواع گونه‌های گیاهی، جنگل‌ها، مراتع و... در منابع ملی شده، هر گونه فعالیت، باید با اجازه سازمان جنگل‌ها، مراتع و آبخیزداری باشد که مبنای قانونی هم دارد، ولی اینکه در همه زمین‌های موجود در کشور باید از سازمان مزبور اجازه گرفت، تامل جدی می‌طلبد. در هر صورت هر یک از دو نهاد فوق (سازمان جنگل‌ها، مراتع و آبخیزداری و وزارت صنعت، معدن و تجارت) به قانون خود استناد کرده که کاملا قانونی است، ولی در برخی از موارد حقوق بخش خصوصی (سرمایه‌گذار) از بین می‌رود و در برخی دیگر حقوق مربوط به مردم که باید از منابع طبیعی کشور برخوردار باشند. پیشنهاد و نتیجه‌گیری مرکز پژوهش‌های مجلس در ادامه گزارش خود آورده است: با توجه به موضوعات مطرح شده به نظر می‌رسد که یکی از دو قانون مربوط به مساله مورد مناقشه (قوانین منابع طبیعی یا قانون اصلاح قانون معادن) باید بازنگری شود که با توجه به منطق اقتصادی در ارتباط با مراحل استعلام و موارد استعلام، پیشنهاد می‌شود تبصره «۴» ماده (۳) قانون حفاظت و بهره برداری از جنگل‌ها و مراتع مصوب ۱۳۴۶ و اصلاحات بعدی آن به شرح ذیل اصلاح شود: از تاریخ تصویب این قانون صدور پروانه اکتشاف از معادن مطرح در قانون اصلاح قانون معادن، واقع در منابع ملی شده و اراضی دولتی، طبق آیین‌نامه‌ای خواهد بود که توسط سازمان جنگل‌ها، مراتع و آبخیزداری و وزارت صنعت، معدن و تجارت تهیه و به تصویب هیات وزیران می‌رسد.