سعید حسین رفیعی

نگاهی به سیاست‌های اشتغالزایی دولت‌های گذشته نشان می‌دهد بهره‌گیری از روش‌ها و مدل‌ها، بیش از آن‌که مبنای علمی و اقتصادی مشخص و دقیق باشد، مبتنی بر سعی و خطا و راهکارهای اثبات نشده بوده است. اگرچه اقداماتی نظیر پرداخت وام خوداشتغالی، طرح ضربتی اشتغال و طرح بنگاه‌های زود بازده (در دولت‌های هفتم،‌ هشتم و نهم) نشانگر تلاش دولتمردان در هزینه کرد تسهیلات در جهت ارتقای سطح تولید بوده است، اما نتایج نشان از عدم کارآیی اقدامات و روش‌ها دارد؛ نتیجه‌ای که شاید پیش‌بینی آن، از ابتدا نیز غیرممکن نبوده است (میزان استفاده از ذخایر ارزی در بخش صنعت و معدن از ۱۰۰۰‌میلیون دلار در سال ۱۳۸۴ به ۳۸۰۰‌میلیون دلار در سال ۱۳۸۶ رسیده است که موید رشد سرمایه‌گذاری در این بخش است).

این طرح‌ها باعث سیل عظیمی از سرمایه‌های مالی و انسانی به حوزه‌هایی می‌شود که ظرفیت نامعلومی داشته و در بسیاری موارد منجر به عدم بهره‌برداری از حجم وسیعی از سرمایه‌ها شده است. براساس آمار مورد تایید وزارت صنایع و معادن، در حالی که اختلاف میان تعداد جواز تاسیس و جواز بهره‌برداری در طول سال‌های ۱۳۸۲ تا ۱۳۸۴، سالانه در حدود ۲۴‌هزار مورد بوده است، این میزان در سال ۱۳۸۵ با افزایشی حدود ۱۰۰‌درصدی، به ۴۷‌هزار اختلاف می‌رسد و در سال ۱۳۸۶ با کاهشی اندک، اختلافی در حدود ۴۰‌هزار مورد را نشان می‌دهد. در مقابل، تغییر قابل توجهی در میزان اشتغال حاصل از پروانه‌های بهره‌‌برداری ملاحظه نمی‌شود (از ۱۱۳‌هزار شغل در سال ۸۲ به ۱۴۴‌هزار شغل در سال ۸۶، با نرخ رشد نسبتا یکنواخت). این نتایج به مفهوم اقبال اولیه گسترده از ایجاد واحدهای صنعتی جدید، اما عدم بهره‌برداری نهایی از آن‌ها است. گذشته از آثار تورمی ورود این حجم از منابع مالی به چرخه تولید، یکی دیگر از نتایج این امر، افزایش هزینه ایجاد هر شغل است (متوسط سرمایه‌بری هر شغل از سال ۱۳۸۲ تا ۱۳۸۶ به ترتیب ۲۵۰، ۳۸۰، ۴۵۰، ۶۱۰ و ۹۰۰‌میلیون ریال). تاثیر دیگر این حجم زیاد ورود به حوزه‌ها و صنایع اشباع شده، کاهش اشتغالزایی در هر بنگاه است که برخلاف اهداف برنامه چهارم، مبنی بر رشد بنگاه‌های کوچک به بنگاه‌های متوسط و بزرگ، منجر به کوچک‌تر شدن بنگاه‌ها می‌شود (متوسط ایجاد شغل در هر واحد جدید از سال ۱۳۸۲ تا ۱۳۸۶ به ترتیب ۲۵، ۲۶، ۲۰، ۱۹ و ۱۸ نفر). خلاصه تمام این نتایج، به معنای کاهش گسترده بهره‌وری در بخش صنعت است.

در ماده ۵، بند الف برنامه‌ چهارم توسعه آمده است: «به منظور تحقق اهداف و شاخص‌های کمی مربوط به ارتقای بهره‌وری کل عوامل تولید تمامی دستگاه‌های اجرایی ملی و استانی مکلفند در تدوین اسناد ملی، بخشی، استانی و ویژه سهم ارتقای بهره‌وری کل عوامل تولید در رشد تولید مربوطه را تعیین کرده و الزامات و راهکارهای لازم برای تحقق آنها را برای تحول کشور از یک اقتصاد نهاده محور به یک اقتصاد بهره‌ورمحور مشخص کند؛ به‌طوری که سهم بهره‌وری کل عوامل در رشد تولید ناخالص داخلی حداقل به ۳/۳۱‌درصد برسد. با توجه به اینکه هدف‌گذاری‌های هر بخش و زیربخش با شاخص‌های ستانده به نهاده مشخص شد؛ به طوری که متوسط رشد سالانه بهره‌وری نیروی کار، سرمایه و کل عوامل تولید به مقادیر حداقل ۵/۳، ۱ و ۵/۲‌درصد برسد.» گذشته از اینکه نظام آماری مشخصی برای محاسبه بهره‌وری در بخش صنعت و معدن وجود ندارد (و اطلاعات بهره‌وری فقط در خصوص کل اقتصاد منتشر می‌شود)، آنچه که مسلم است، عدم رشد مناسب این شاخص‌ها با توجه به اقدامات مزبور است. گاه تلاش‌های بسیاری در جهت ارتقای بهره‌وری در بخشی از تولید، مصرف و ... انجام می‌شود که حتی در صورت نیل به اهداف ۱۰۰‌درصدی، تغییر قابل ملاحظه‌ای در بهره‌وری شاهد نخواهیم بود (مانند آنچه در تبلیغات گسترده صرفه‌جویی‌های مربوط به روشنایی شاهد هستیم که تمرکز خود را تنها بر یک امکان صرفه‌جویی ۵‌درصدی مصرف انرژی خانگی متمرکز کرده است). در حالی که در بسیاری از بخش‌ها، کوچک‌ترین اقدامی، رشد یا رکود قابل توجهی از بهره‌وری را در پیش دارد. به طور مسلم ورود یا عدم ورود بنگاه‌ها به صنایع اشباع‌شده و هزینه کرد بخش بزرگی از منابع مالی در آن‌ها مصداق چنین مواردی است.

برخی پیشنهادهای کلیدی

۱ - گزینش منتخب و ساماندهی رقابت:

گزاره «سیاست‌گذاری ناگزیر از انتخاب است» موضوعی است که به‌طور گسترده مورد اجماع صاحبنظران سیاست صنعتی است. در کشور ما نیز حمایت از صنایع از این امر مستثنی نبوده و بنا بر مقتضیات صنایع، سیاست‌های جداگانه و گزینشی خاصی می‌باید، اتخاذ شود و بر این اساس منابع مالی هدایت شود. در حال حاضر نه تنها شاهد رشد سیاست‌گذاری براساس گزینش موثر نیستیم، بلکه در مواردی شاهد برخی عقب‌گردها نیز هستیم؛ به‌عنوان مثال برخلاف روند حاکم در طول سال‌های برنامه سوم توسعه که بر اساس آن اولویت‌های صنعتی کشور از سوی وزارت صنایع و معادن به بانک صنعت و معدن معرفی شده و بانک نیز عمده تسهیلات اعطایی خود را در آن راستا جهت‌گیری می‌کرد، در سال‌های اخیر، هیچ‌گونه اولویتی از سوی این وزارتخانه به بانک صنعت و معدن ابلاغ نشده و بانک نیز صرفا براساس تشخیص خود در این زمینه اقدام کرده است. این امر می‌باید در تدوین برنامه پنجم به‌جد مورد تاکید قرار گرفته و تسهیلات به‌شکل موثر به سمت صنایعی سوق‌ داده شوند که مطابق با استراتژی‌های صنعتی کشور است. نکته دیگر، موضوع ساماندهی رقابت است که به ویژه در خصوص بنگاه‌های کوچک (به‌عنوان ۸/۹۳ بنگاه‌های صنعتی کشور) مورد غفلت واقع شده است و این حجم از ورود به صنایع اشباع شده نتیجه آن است.

۲ - لزوم سیاست‌گذاری بخشی و منطقه‌ای:

مساله اساسی در مبحث سیاست‌گذاری بنگاه‌های کوچک و متوسط در کشور، نزدیک شدن سیاست‌ها به اجرا است. در حال حاضر ساختار سیاست‌گذاری در کشور بسیار متمرکز بوده و مقدمات سیاست‌گذاری به صورت بخشی (Sectoral) و منطقه‌ای (Regional) فراهم نشده است. این در حالی است که سیاست‌گذاری نه تنها از یک صنعت به صنعت دیگر متفاوت است، بلکه از منطقه‌ای به منطقه دیگر دارای ویژگی‌ها و ملزومات متفاوت و خاص منطقه است؛ بنابراین در سیاست‌گذاری ‌باید به طور توامان، هم نگاه بخشی و هم نگاه منطقه‌ای حاکم بوده و حمایت‌ها و توزیع تسهیلات بر این اساس شکل گیرد. انجام این مهم مستلزم اعطای اختیارات بیشتر به سازمان‌های محلی و به مشارکت‌گیری تشکل‌هایی‌ که به‌طور واقعی و به صورت پایین به بالا از دل صنعت شکل گرفته‌اند می‌باشد که مناسب است در تدوین برنامه پنجم مورد توجه ویژه قرار گیرد.

۳ - توجه ویژه به زنجیره‌های صنعتی:

در چند سال اخیر، زنجیره‌های صنعتی (و به‌طور خاص توسعه خوشه‌های صنعتی) به‌درستی به‌عنوان یکی از راهبردهای موثر توسعه صنعت کشور مورد توجه قرار گرفته است. به طور کلی کشوری که بخش عمده بنگاه‌های صنعتی آن (۸/۹۳ بنگاه‌ها)، بنگاه‌های کوچک هستند، امکان رقابت در بازارهای جهانی را نداشته، مگر در قالب زنجیره‌ها و پیوندهایی که این تک‌ بنگاه‌ها را از حالت اتمیزه خارج و به بنگاه‌های یکپارچه، بزرگ و تعیین‌کننده تبدیل می‌کند. در قانون برنامه چهارم نیز، در بند «الف» ماده ۳۹ قانون برنامه چهارم توسعه بر حمایت از ایجاد پیوند مناسب بین بنگاه‌های کوچک، متوسط و بزرگ و توسعه این خوشه‌ها و زنجیره‌ها تاکید شده است. اما باید توجه داشت که در جهت نیل به این هدف، نه‌تنها باید نهادهای لازم شکل‌ گیرد، بلکه در مقوله تسهیلات و اعتبارات نیز، سیاست‌های حمایتی می‌باید به سمت «زنجیره‌های اقتصادی، خوشه‌ها و شبکه‌‌ها» هدایت شود. زمانی که در برخی بندهای قانون برنامه چهارم، توسعه خوشه‌های صنعتی و زنجیره‌های اقتصادی مدنظر قرار گرفته است، سایر بندهایی که در مورد اعطای تسهیلات است نیز لازم است در جهت توسعه این زنجیره‌ها جهت‌گیری کند. به عبارت دیگر قوانین برنامه باید هم راستا بوده و یکدیگر را در جهت نیل به اهداف شناسایی شده حمایت کند.

اما در حال حاضر نه‌تنها تسهیلات در قانون به این سمت هدایت نشده‌اند، بلکه نهادهای تامین مالی کشور شناختی از این زنجیره‌ها نداشته و خوشه‌های صنعتی را به اندازه یک بنگاه اقتصادی دارای اعتبار نمی‌دانند. این موضوع می‌باید در برنامه پنجم به‌طور جدی مدنظر قرار گیرد و چگونگی و فرمول انجام کار پیش‌بینی شود و اجرای آن بر عهده استان‌ها و مناطق قرار گیرد. به طور مسلم لازم است شاخص‌هایی در سطح ملی برای استان‌ها گذاشته شده و نظارت در سطح مناسب آن انجام شود. به‌عنوان مثال باید بخش مشخصی از منابع مربوط به هر استان به زنجیره‌ها اختصاص یابد. این نکته باید در بسته‌های سیاستی برنامه تبیین شود و در این مورد از بسنده کردن به کلیات اجتناب کرد و مسوولان استانی را موظف کرد در بازه مشخصی، مثلا ۶ ماه، آیین‌نامه‌های اجرایی آن را تدوین و از سال بعد اجرایی کنند. این نسبت هم باید به صورت پلکانی در طول برنامه افزایش پیدا کند؛ البته میزان این تخصیص ممکن است از استانی به استان دیگر تفاوت کند؛ ولی باید اصل بر افزایش آن در طول برنامه باشد.

۴ - شکل‌دهی سیستم‌های اطلاعاتی پشتیبان سیاست‌گذاری و ارزیابی عملکرد:

بسیاری از مشکلات مزبور، حاصل نبود اطلاعات معتبر و به روز در سطح صنعت است. این ضعف شدید در جمع‌آوری اطلاعات و آمار‌های بخش‌های مختلف صنعت، توان سیاست‌گذاری‌های موثر را از قانون‌گذاران از یک طرف و امکان ارزیابی نتایج را از طرف دیگر سلب کرده است؛ در حالی که در ماده‌ای از قانون برنامه، هدف‌گذاری‌های دقیقی در امر بهره‌وری شده است (متوسط رشد سالانه بهره‌وری نیروی کار، سرمایه و کل عوامل تولید به مقادیر حداقل ۵/۳، ۱ و ۵/۲‌درصد)، اما هیچ ابزار مشخصی برای ارزیابی میزان نیل به اهداف وجود ندارد. در ماده دیگر، رشد بنگاه‌ها از کوچک به متوسط و بزرگ مطالبه شده است، حال آنکه تنها اطلاعات آماری موجود مربوط به بنگاه‌ها، در خصوص جوازهای تاسیس و بهره‌برداری است و هیچ‌گونه پایشی پس از بهره‌برداری نه‌تنها در خصوص اندازه بنگاه‌ها وجود ندارد، بلکه در مورد ماندگاری یا عدم ماندگاری بنگا‌ه‌ها در صنعت مربوطه در دست نیست. در برخی حوزه‌های کلیدی دیگر مانند انرژی نیز اطلاعات موثری وجود ندارد. هم‌اکنون در بخش انرژی هیچ آماری از میزان تخصیص انرژی به بخش‌های مختلف صنعت به‌طور دقیق وجود ندارد و امکان سوءاستفاده‌هایی همچون قاچاق،‌ در بخش عظیمی از انرژی‌های تخصیص داده‌ شده به بخش صنعت وجود دارد (چیزی که در صنعت آجرپزی، به‌عنوان مصرف‌کننده حدود ۲۱‌درصد (از نظر مقداری) و حدود ۱۵‌درصد (از نظر ارزشی) از کل انرژی بخش صنعت شاهد هستیم؛ در حالی که این تخصیص مربوط به ۶هزار واحد است، تنها سه‌هزار واحد در این صنعت فعال هستند و انرژی‌های مربوط به ۳هزار واحد غیرفعال؛ یعنی حدود «۱۰‌درصد از کل انرژی‌های بخش صنعت»، بلاتکلیف است و تحت اقداماتی همچون قاچاق انرژی قرار می‌گیرد).

بنابراین یکی از مهم‌ترین اقداماتی که می‌تواند در برنامه پنجم توسعه به جد مدنظر قرار گیرد، اقدام به شکل‌دهی «سیستم‌های اطلاعاتی مکمل» معتبر و به روز در حوزه صنعت است. نکته قابل توجه در این خصوص این است که این اقدام می‌تواند به شکل بهینه‌ توسط بخش خصوصی و با حمایت دستگاه‌های دولتی مرتبط انجام پذیرد تا نه‌تنها در چرخه بوروکرات و غیراثربخش برخی دستگاه‌ها نیافتد، بلکه زمینه پاسخ‌خواهی و در صورت نیاز تغییر مجریان به سهولت فراهم باشد.