مرکز پژوهش‌‌‌های مجلس ارائه کرد؛ دو پیشنهاد برای تسهیل صدور جواز کسب
مسیر مکمل حذف امضاهای طلایی
گزارش مرکز پژوهش‌‌‌های مجلس تاکید دارد، سختی دریافت جواز کسب در ایران، رواج اقتصاد غیررسمی و گسترش فساد را در پی داشته است. نویسندگان گزارش نیز سعی کرده‌‌‌اند با نگاه به این مساله، تحلیلی تازه از نحوه اصلاح نظام مجوزدهی ارائه کنند. این مرکز در تحلیل آثار مختلف روند کنونی صدور جواز کسب به انتقاد از روندی پرداخته که طی آن متقاضیان را مجبور می‌کند به جای عملکرد شفاف، وارد فضای غیررسمی اقتصاد شود. در این تحلیل تاکید شده است که در کنار مجوززدایی و تسهیل مجوزهایی که دستگاههای دولتی متولی صدور آن هستند، مسیر تسهیل جوازهای کسب که توسط اصناف صادر می‌شود نیز باید در پیش گرفته شود. این جهت‌‌‌گیری می‌‌‌تواند به‌عنوان یک اقدام مکمل، سیاست تسهیل فضای کسب‌وکار را بهبود بخشد. در واقع پس از آنکه درگاه ملی مجوزها با حضور رئیس‌‌‌جمهور در وزارت اقتصاد در 17فروردین 1401 کار خود را آغاز کرد، حالا اصلاح بخش دیگری از نظام مجوزدهی کشور در تیررس بازوی پژوهشی مجلس قرار گرفته است. شروع فعالیت درگاه ملی مجوزها با این هدف بوده است که تمام فرآیند مجوزدهی از سوی دولت، در یک سامانه (mojavez.ir) برای همه شفاف و قابل رصد باشد. دولت از طریق راه‌‌‌اندازی این درگاه ملی تلاش دارد زمینه حذف امضاهای طلایی از دستگاه اداری را فراهم کند. اما این امضاهای طلایی طبق گزارش مرکز پژوهش‌‌‌های مجلس در بخش صدور پروانه‌‌‌های صنفی هم وجود دارند که مانعی جدی در مسیر دریافت آسان جواز کسب برای عموم مردم است. به اعتقاد مرکز پژوهش‌‌‌های مجلس «تسهیل صدور مجوزهای صنفی» یا همان آسانسازی صدور جواز کسب می‌‌‌تواند نقطه آغاز اصلاح نظام مجوزدهی در کشور باشد؛ منوط به اینکه کشور روی دو دسته از اصلاحات متمرکز شود. از منظر نویسندگان گزارش، بسترهای صدور مجوز صنفی فاقد شفافیت و فسادزا هستند و این بستر به ایجاد انحصار و اعمال سلیقه در صدور مجوزهای صنفی منجر شده است. بنابراین در مسیر تغییر این وضعیت، باید ابتدا به مقابله با انحصار و برخورد سلیقه‌‌‌ای در مسیر صدور جواز کسب پرداخت. این گام را تحت عنوان «حذف موانع صدور جواز» می‌‌‌توان دسته‌‌‌بندی کرد. دسته دوم اصلاحات در فرآیند صدور جواز کسب، به کاهش زمان و هزینه مجوز مربوط است که تحت عنوان «تسریع و تسهیل صدور جواز» قابل دسته‌‌‌بندی است. تاکید بازوی پژوهشی مجلس این است که «ایجاد شفافیت و تعیین دقیق مقررات و ضوابط مربوط به هر کسب‌وکار» پیش‌‌‌نیاز آسانسازی صدور جواز کسب یا پروانه‌‌‌های کسب است. براین مبنا اگر نظام صدور مجوزهای صنفی به‌عنوان بستری بزرگ برای اشتغال‌زایی و کارآفرینی اصلاح شود، بخش بزرگی از اهداف مدنظر در حوزه تسهیل صدور مجوز محقق شده و بخشی از اهداف کشور در زمینه آسانسازی مجوزدهی به ثمر می‌‌‌نشیند.
دلیل تاکید زیاد گزارش بر جوازهای کسب و پروانه‌‌‌های صادره از سوی اصناف، به ماهیت و شمول آنها برمی‌‌‌گردد. از آنجا که بیشترین تعداد صدور مجوزهای کسب‌وکار در کشور، مربوط به مجوزهای صنفی است و اصناف غالبا شامل کسب‌وکارهای کوچکی هستند که نقش قابل‌توجهی در ایجاد اشتغال دارند، بنابراین تسهیل صدور مجوزهای صنفی می‌‌‌تواند نقطه شروع مناسبی برای اصلاحات نظام مجوزدهی کسب‌وکار در ایران باشد. گزارش حاضر با استناد به آمار سامانه جامع اصناف اعلام کرده است که تا پایان شهریورماه 1400، 7میلیون و 400هزار نفر در اصناف مختلف کشور اشتغال و فعالیت داشتند. تعداد واحدهای صنفی دارای پروانه کسب هم بالغ بر 2میلیون و 960هزار پروانه است که این دو عدد از گستردگی قابل‌توجه جوازهای کسب و اثر آنها بر اقتصاد کشور حکایت دارد. نویسندگان گزارش با عنایت به چنین حجمی از تاثیر اقتصادی مجوزهای صنفی به ارائه راهکارهایی برای اصلاح و تسهیل شرایط و فرآیند صدور این مجوزها در کشور پرداخته و نوشته‌اند: بررسی‌‌‌ها نشان می‌دهد بسترهای ایجاد انحصار و اعمال سلیقه در صدور مجوزهای صنفی، در مقایسه با زمان صدور مجوز، چالش به مراتب بزرگ‌تری محسوب می‌شود؛ به نحوی‌که تعدادی از متقاضیان به دلیل سوءاستفاده مراجع صدور و استعلامشونده از قدرت انحصار و برخورد سلیقه‌‌‌ای، هرگز به مجوز دست نمی‌‌‌یابند و مجبور می‌‌‌شوند در محیط غیررسمی و بدون پروانه کسب به فعالیت بپردازند یا از ورود به عرصه فعالیت اقتصادی منصرف شوند.
جواز کسب آسان؛ چگونه؟
راهکارهای پیشنهادی مرکز پژوهش‌‌‌های مجلس برای رسیدن به صدور آسان جواز کسب، به دو گروه مختلف قابل تقسیم است. درگروه اول، مرکز پژوهش‌‌‌های مجلس بر مقابله با انحصار و برخورد سلیقه‌‌‌ای که به معنی حذف موانع صدور است، تاکید دارد. در واقع اولین گام برای مقابله با انحصار و برخورد سلیقه‌‌‌ای حذف موانع صدور، ایجاد شفافیت است. در این میان، دستگاههای متعددی وجود دارند که باید مبادرت به شفاف و غیرقابل تفسیر کردن شرایط و ضوابط دریافت مجوز کنند. به‌‌‌طور مشخص شرایط و ضوابط وزارت بهداشت در پاسخ به استعلام موردنیاز صدور مجوز صنفی باید شفاف و روشن شود. همچنین نیروی انتظامی، رسته‌‌‌های صنفی که نیاز به استعلام از اداره اماکن دارند و جزئیات الزاماتی را که باید فراهم کنند، باید به‌‌‌طور شفاف و صریح اعلام کند تا از برخورد سلیقه‌‌‌ای در جریان استعلامات جلوگیری شود. به منظور شفافیت بیشتر، چنین استعلاماتی در بستر سامانه ایرانیان اصناف و به صورت برخط می‌‌‌تواند انجام شود. در گروه دوم نیز اهمیت کاهش زمان و هزینه به معنی تسریع و تسهیل صدور جواز کسب به سیاستگذار توصیه شده است؛ این یعنی چالش دیگر در بخش موانع صدور مجوز، نقشی است که قانون نظام صنفی به اتحادیه‌‌‌ها به‌عنوان مرجع صدور مجوز کسب، داده است. اولا این نقش به احتمال زیاد با تعارض منافع جلوگیری از ورود بازیگران جدید توسط بازیگران فعلی همراه خواهد بود؛ ثانیا تفویض اختیار به اتحادیه‌‌‌ها و کمیسیون‌‌‌های نظارت شهرستان‌‌‌ها در تعیین ضوابط داخلی، موجب تکثر بسیار در شرایط صدور مجوزهای صنفی، به‌ویژه شرط حداقل مساحت و در برخی موارد ابهام و سختگیری غیرضروری شده است. به‌منظور رفع چنین مشکلی، پیشنهاد می‌شود هیات عالی نظارت، شرایط و ضوابط استاندارد و یکسانی را برای هر یک از اصناف در کل کشور تعیین کند. درخصوص تسریع در زمان صدور مجوزهای صنفی نیز راهکارهایی قابل ارائه است؛ ازجمله می‌‌‌توان مجوزهای صنفی را از نظر سطح مخاطره برای جامعه با معیارهایی نظیر تهدید کسب‌وکار برای سلامت و بهداشت جامعه، تهدید منابع طبیعی و محیطزیست، ایمنی محیط کار و... طبقه‌‌‌بندی کرد و مجوز کسب‌وکارهایی را که در طبقه ریسک بسیار پایین قرار می‌‌‌گیرند، حذف و نظارت کسب‌وکارهایی را که در طبقه پایین و متوسط قرار می‌‌‌گیرند، از حالت نظارت پیشینی به نظارت پسینی تبدیل کرد. تبدیل نظارت پیشینی به پسینی با انتقال مرحله نظارت از قبل از شروع فعالیت به حین انجام فعالیت، به شروع کسب‌وکار سرعت می‌‌‌بخشد؛ مشروط به اینکه مهم‌ترین پیش‌‌‌نیاز اجرایی شدن این رویکرد، یعنی شفافیت و تعیین دقیق مقررات و ضوابط مربوط به هر کسب‌وکار رعایت شود. وجود هرگونه ابهام در تعیین ضوابط و مقررات یا نقص در اطلاعات، می‌‌‌تواند سبب عدم‌رعایت الزامات مورد تعهد متقاضی شده و با وجود تحمیل هزینه‌‌‌های اولیه شروع کسب‌وکار، به واسطه تشخیص تخلف توسط نهاد ناظر، فعالیت متوقف شود. راهکارهای دیگری مانند ادغام رسته‌‌‌های مشابه و همگن و تعیین ضرب‌‌‌الاجل زمانی برای فرآیندهای صدور نیز می‌‌‌تواند به کاهش زمان و هزینه صدور مجوزهای صنفی کمک کند.
صدور جواز کسب آسان در جهان
مرور شیوه‌‌‌های تسهیل نظام مجوزدهی کسب‌وکار در کشورهای پیشرو جالب‌‌‌ترین بخش این گزارش است. با بررسی تجربیات کشورهای منتخب در ساماندهی براساس مقایسه و تحلیل قوانین، مقررات، سیاست‌‌‌ها، مجوزهای کسب‌وکار و درس‌‌‌هایی برای ایران برنامه‌‌‌های تسهیل و بررسی عملکرد نهادهای متولی صدور مجوزهای کسب‌وکار در کشورهای آلمان، مالزی، کره‌جنوبی، سنگاپور، ایالات‌متحده آمریکا، قزاقستان، جمهوری‌آذربایجان و در سطح کلان اتحادیه اروپا، راهکارهایی برای اصلاح و بهبود نظام مجوزدهی کسب‌وکارها در ایران استخراج شده است که به نظر می‌رسد بسیاری از این راهکارها، قابلیت پیاده‌سازی در حوزه اصلاح مجوزهای صنفی را دارا هستند. این راهکارها 9مورد مختلف و شامل «الکترونیکی کردن فرآیندهای صدور مجوز»، «ادغام مجوز فعالیت‌‌‌های مشابه و همگن»، «حذف مجوزهای غیرضروری»، «ساده‌‌‌سازی شرایط دریافت مجوز»، «حذف برخی مراحل زائد اخذ مجوز»، «تفکیک مجوزها براساس سطح ریسک از نظر ایمنی، سلامت و بهداشت، حفظ محیطزیست و ... و در نظر گرفتن فرآیند متفاوتی برای دریافت مجوز هر طبقه»، «حذف تدریجی نظارت پیشینی از جمله الزام به اخذ مجوز و جایگزینی نظارت پسینی بر فعالیت کسب‌وکارها»، «تسهیل روابط بین‌‌‌دستگاهی» و «استفاده از روش موافقت خاموش برای مقابله با کندی و اهمال مرجع صدور مجوز» هستند. این موارد همه در کنار یکدیگر بسته‌‌‌ای هستند که در کشورهای موفق دنیا در زمینه تسهیل مجوزدهی، امکان اعطای مجوز آسان را فراهم کرده‌‌‌اند. در این گزارش همچنین با بررسی وضعیت کشورهای ژاپن، انگلستان، نیوزیلند، فرانسه و ایالات‌متحده آمریکا و مقایسه این گروه از کشورها با ایران تنها در زمینه صدور مجوز رستوران، تفاوت‌‌‌های بسیار در جهت‌‌‌گیری دولت در زمینه اعطای جواز کسب آسان مورد تاکید قرار گرفته است. از بررسی و مقایسه شرایط صدور مجوز رستوران در دیگر کشورها با ایران نتایج زیر قابل استخراج است: مرجع صدور مجوز رستوران در کشورهای ژاپن، آمریکا، انگلیس و نیوزلند بخش دولتی تخصصی ارزیابی سلامت و بهداشت است. در فرانسه بخش خصوصی شامل اتاق مشاغل یا اتاق بازرگانی و صنعت، بسته به اندازه رستوران بر رعایت بهداشت و آموزش مقررات و اجرای آن نظارت دارند. در ایران مرجع صدور مجوز، اتحادیه‌‌‌های صنفی هستند. در ژاپن، آمریکا، نیوزیلند و ایران، موافقت دولت برای آغاز فعالیت رستوران به صورت نظارت پیشینی و صدور مجوز است و در کشورهای انگلیس و فرانسه نظارت به صورت پسینی بر عملکرد رستوران درخصوص رعایت قوانین و مقررات بهداشتی انجام می‌شود. شرایط و ضوابط نظارت با تمام جزئیات و به صورت کاملا شفاف در قوانین و مقررات کشورهای مورد بررسی تبیین شده است؛ به‌ویژه در کشورهایی که از رویکرد نظارت پسینی استفاده می‌کنند، جزئیات شرایط و الزامات به نحوی تعیین شده است که امکان قضاوت و اظهارنظر شخصی از بازرس سلب شود.
در کشورهای مورد بررسی، وحدت رویه در کل کشور، به استثنای کشورهای دارای حکومت ایالتی، در مقایسه با کثرت و پراکندگی الزامات و دستورالعمل‌‌‌ها در ایران مشهود است. در ایران تقریبا به تعداد شهرستان‌‌‌ها، دستورالعمل‌‌‌های متفاوت و سلیقه‌‌‌ای وجود دارد. در تمامی کشورهای مورد بررسی، رعایت بهداشت و آموزش ضوابط بهداشتی و قوانین، پیش‌‌‌نیاز اصلی صدور مجوز رستوران است. در مورد سایر الزامات تفاوت‌‌‌هایی مشاهده می‌شود؛ در ژاپن رعایت شرایط پیشگیری از آتش‌سوزی و در نیوزیلند بررسی مکان فعالیت از نظر تهدید برای محیطزیست دارای اهمیت است. در ایران علاوه بر بهداشت و آموزش، انواع ضوابط توسط اتحادیه‌‌‌ها تعیین شده‌‌‌اند.
توصیه‌‌‌های گزارش
بررسی آمارهای مربوط به صدور مجوزهای صنفی در بخش اول گزارش و مشاهده تعداد زیاد واحدهای صنفی بدون پروانه، تعداد زیاد درخواست‌‌‌های بدون پاسخ متقاضیان مجوز صنفی و میانگین زمانی برای دریافت مجوز بخش اعظم متقاضیان، نشان می‌دهد که چالش اصلی در زمینه صدور پروانه کسب، طولانی بودن زمان صدور نیست؛ بلکه در برخی موارد هرگز نرسیدن به مجوز با وجود پیگیری بسیار و به دلیل ایجاد انحصار یا برخوردهای سلیقه‌‌‌ای مراجع صدور یا مراجع استعلامشونده است؛ موضوعی که بر ابعکاد اقتصاد غیررسمی ایران می‌‌‌افزاید. بنابراین در اتخاذ راهکارهای تسهیل مجوزهای صنفی، باید ایجاد شفافیت و مقابله با انحصار و برخورد سلیقه‌‌‌ای بر روش‌های موثر در تسریع فرآیند صدور ارجحیت داشته باشد. بنابراین راهکارهای پیشنهادی به دو گروه از نظر اولویت اصلاحات، قابل تقسیم‌‌‌بندی هستند که چنانچه پیش‌تر نیز اشاره شد، در گروه اول، مقابله با انحصار و برخورد سلیقه‌‌‌ای در قالب حذف موانع صدور باید در دستور کار قرار گیرد و در دسته دوم یا گروه دوم، کاهش زمان و هزینه صدور جواز کسب. لازم است در گروه اول یا دسته اول اقداماتی شامل تغییر مرجع صدور، الکترونیکی شدن فرآیندها، شفافیت بیشتر و ساده‌‌‌سازی شرایط و حذف مراحل زائد در دستور کار دولت قرار گیرد.
در دسته دوم نیز طبقه‌‌‌بندی مجوزها از نظر سطح ریسک برای جامعه، حذف مجوزهای غیرضروری، جایگزین شدن روش نظارت پسینی به جای نظارت پیشینی، نظارت مردمی، ادغام رسته‌‌‌های همگن و مشابه و استفاده از روش‌های موافقت خاموش مورد تاکید قرار گرفته است.
گزارش تاکید کرده است که برای تحقق اهداف در گروه اول یعنی راهکارهای مقابله با انحصار و برخورد سلیقه‌‌‌ای باید اولا، شرایط و ضوابط صدور مجوزهای صنفی به شکل کاملا شفاف، روشن و غیرقابل تفسیر درآیند؛ زیرا درحال حاضر ضوابط داخلی اتحادیه‌‌‌ها و مقررات وزارت بهداشت و نیروی انتظامی در فرآیند استعلامات حوزه اصناف، سلیقه‌‌‌ای و مبهم هستند.
همچنین در این گروه، الکترونیکی شدن آن بخش از فرآیندهای صدور که تاکنون برخط نشده‌‌‌اند، می‌‌‌تواند به ایجاد شفافیت و نظارت‌‌‌پذیری فرآیندها کمک کند. در زمینه ساده‌‌‌سازی یا حذف ضوابط داخلی اتحادیه‌‌‌ها نیز تفویض اختیار به اتحادیه‌‌‌ها در تعیین ضوابط داخلی، موجب تکثر بسیار در شرایط صدور مجوزهای صنفی و در برخی موارد ابهام و سختگیری غیرضروری شده است. بنابراین پیشنهاد می‌شود هیات عالی نظارت شرایط و ضوابط استاندارد و یکسانی را به‌ویژه در مورد حداقل مساحت برای [محل کسب] هریک از اصناف تعیین کند.
تغییر مرجع صدور نیز از دیگر محورهای مورد بررسی این گزارش است. تعیین اتحادیه‌‌‌ها به‌عنوان مرجع صدور مجوز کسب در قانون نظام صنفی ایران، موجب مساله تعارض منافع شده است. چنانچه پس از اجرای راهکارهای شفافیت، الکترونیکی شدن فرآیندها و استانداردسازی ضوابط داخلی اتحادیه‌‌‌ها، همچنان اتحادیه‌‌‌های صنفی، خارج از چارچوب مقررات صدور مجوز با متقاضیان برخورد کنند، مرجع صدور مجوزهای صنفی باید تغییر کند.
در گروه دوم نیز توصیه‌‌‌هایی ارائه شده است. برای نمونه در فقره طبقه‌‌‌بندی مجوزها براساس سطح ریسک کار باید به شکلی صورت گیرد که مثلا مجوز در سه سطح ریسک بالا، متوسط و پایین و براساس معیارهایی همچون میزان تهدید کسب‌وکار برای سلامت و بهداشت جامعه، تهدید منابع طبیعی و محیطزیست، امنیت ملی و ایمنی محیط کار و... صادر شود؛ روندی که می‌‌‌تواند در اتخاذ رویه‌‌‌های ساده‌‌‌تر صدور مجوز برای کسب‌وکارهای کم‌‌‌ریسک‌‌‌تر مفید باشد.
در فقره جایگزین شدن روش نظارت پسینی به جای نظارت پیشینی این نکته مطرح شده که بسیاری از کسب‌وکارهای کوچک در سایر کشورها با توجه به اینکه در سطح ریسک پایین یا متوسط قرار می‌‌‌گیرند، مشمول نظارت پسینی می‌‌‌شوند. نکته بسیار مهم در تغییر نوع نظارت از نظارت پیشینی به نظارت پسینی یا مردمی این است که باید تدریجی و در صورت رعایت الزامات و پیش‌‌‌نیازهای آن انجام شود. مهم‌ترین پیش‌‌‌نیاز اجرایی شدن رویکرد نظارت پسینی، شفافیت و تعیین دقیق مقررات و ضوابط مربوط به هر کسب‌وکار است.
در فقره نظارت مردمی نیز این رویکرد در صورتی که شفافیت شرایط فعالیت کسب‌وکارها و ایجاد زیرساخت‌‌‌های مطلوب نظارت مردمی فراهم شود، می‌‌‌تواند به ساده‌‌‌سازی فرآیند شروع کسب‌وکار کمک کند. یکی دیگر از موارد مهم این حوزه، ادغام رسته‌‌‌های مشابه و همگن است. بسیاری از رسته‌‌‌های شغلی به دلیل مشابهت زیاد در فرآیند مجوزدهی یکسان قابل ادغام هستند.
به این منظور باید ادغام کدهای آیسیک با نظارت هیات عالی نظارت انجام شود. در نهایت اینکه تعیین ضرب‌‌‌الاجل زمانی فرآیندهای صدور، می‌‌‌تواند به تسریع صدور منجر شود. در جدول گزارش اصلاحات لازم در زمینه هر یک از راهکارهای ارائه‌شده به تفکیک ضرورت اصلاح قانون، مقررات یا اصلاح اجرایی یا تعیین نهاد مسوول اصلاحات ذکر شده است.
