9 خوان مقرراتی ورود سرمایه

گروه صنعت و معدن: فعالان اقتصادی طی ماه‌های اخیر، بارها اعلام کرده‌اند که اگر می‌خواهیم در دوره پسابرجام پذیرای سرمایه‌گذاران خارجی در کشور باشیم، باید در درجه اول با رفع موانع و مشکلات پیش‌رو، طرف خارجی را به حضور در بازار ایران ترغیب کرد. در ادبیات اقتصادی، سرمایه‌گذاری به‌عنوان یکی از منابع رشد اقتصادی محسوب می‌شود. با این حال، در حال حاضر برای ورود سرمایه به ایران در بخش‌های مختلف موانعی وجود دارد که منجر به احتیاط سرمایه‌گذاران شده است. کمیسیون بازار پول و سرمایه اتاق تهران با انتشار گزارشی موانع سد راه ورود سرمایه به ایران را از زاویه قوانین و مقررات در ۹ بخش بررسی کرده است. این موانع شامل «موانع حقوقی موجود در قانون اساسی»، «موانع حقوقی مرتبط با حقوق مالکیت معنوی»، «موانع حقوقی موجود در قوانین و مقررات بیمه»، «موانع حقوقی موجود در قوانین و مقررات ارزی»، «موانع حقوقی موجود در قوانین و مقررات مالیاتی»، «موانع حقوقی موجود در قوانین و مقررات گمرکی»، «موانع حقوقی موجود در قوانین و مقررات صادرات و واردات»، «موانع سیاسی» و «ابهامات قوانین ذی‌ربط سرمایه‌گذاری خارجی» است.

اول؛ موانع حقوقی در قانون اساسی

اگرچه بر اساس تفسیر شورای نگهبان از قانون اساسی، شرکت‌های خارجی که با دستگاه‌های دولتی ایران قرارداد قانونی منعقد کرده‌اند، می‌توانند برای انجام امور قانونی و فعالیت‌های خود در حدود قراردادهای منعقده طبق ماده ۳ قانون ثبت شرکت‌ها، به ثبت شعب خود در ایران مبادرت کنند که این موضوع با برداشت‌هایی که از این اصل در مرحله عمل صورت گرفته، متفاوت به نظر می‌رسد. همچنین در مقررات قانون بیمه کشور واگذاری موسسات بیمه ایرانی غیردولتی به اشخاص حقیقی یا حقوقی تبعه خارج تا ۲۰ درصد با موافقت بیمه مرکزی ایران را مجاز دانسته و بیش از آن را موکول به پیشنهاد بیمه مرکزی و تایید شورای عالی بیمه و تصویب هیات وزیران کرده است. انتقال سهام موسسات بیمه ایرانی به دولت‌های خارجی یا انتقال بیش از ۴۹ درصد سهام آنها به اشخاص حقیقی یا حقوقی خارجی نیز ممنوع است و انتقال سهام بین سهامداران اتباع خارجی باید با موافقت قبلی بیمه مرکزی ایران صورت گیرد. از سوی دیگر، قانون سرمایه‌گذاری خارجی ایران دارای ساختار حقوقی است که توسعه اقتصادی کشور را در چنبره خود محبوس کرده است. برای مثال در زمینه نفت ماده ۸۱ قانون اساسی استفاده از قراردادهای مشارکت در تولید را که شیوه متداول قراردادهای بین‌المللی برای سرمایه‌گذاری در صنعت نفت است، عملا غیرممکن ساخته است. این امر موجب شده تا سرمایه‌گذاری در بخش نفت به مراتب دشوارتر و پرهزینه‌تر شود. در سال‌های اخیر شرکت ملی نفت کوشیده است تا با استفاده از قراردادهای بای بک (Buy Back) این مانع حقوقی را رفع کند. اما ساختار این نوع قراردادها به ویژه تناسب ریسک-بازده آن به دلایل مختلف برای سرمایه‌گذاری در بخش نفت مناسب نیست.

دوم؛ موانع حقوقی در زمینه مالکیت معنوی

به‌طور کلی درخصوص مقایسه قوانین مالکیت صنعتی در ایران و مفاد موافقت‌نامه حقوق مالکیت معنوی باید به این زمینه توجه داشت که قانون ثبت علائم و اختراعات مصوب ۱۳۱۰ و آیین نامه مصوب ۱۳۳۷ با مفاد کنوانسیون پاریس (۱۹۵۸) انطباق دارد. ولی با توجه به اینکه ایران عضو نظام بین‌المللی کپی‌رایت نیست، پذیرش تعهدات مندرج در موافقت‌نامه تریپس (راجع به جنبه‌های مرتبط با تجارت حقوق مالکیت فکری که به وسیله سازمان تجارت جهانی مدیریت می‌شود و حداقل استانداردهای جهانی را برای قوانین مربوط به انواع مالکیت فکری در کشورهای عضو سازمان تجارت جهانی تعیین می‌کند) الزاما به معنای پذیرش کنوانسیون برن (۱۹۷۱) و تعهدات مربوط به کپی رایت است که این موضوع می‌تواند یکی از مسائل مهم در روند الحاق ایران به سازمان تجارت جهانی باشد.

سوم؛ موانع حقوقی در مقررات بیمه

از ابزارهای اولیه سرمایه‌گذاری برای راه‌اندازی طرح‌های اقتصادی، داشتن سیستم کامل بیمه و تامین اجتماعی مناسب است؛ به گونه‌ای که با کمترین هزینه، بهترین و بیشترین خدمات را در اختیار سرمایه‌گذار قرار دهند. در حال حاضر توصیفی که از سیستم بیمه و تامین اجتماعی ایران در خارج می‌شود، این است که هزینه‌های زیادی به عهده سرمایه‌گذار گذاشته است و در ازای آن خدمات ناچیزی ارائه می‌دهد و اصولا متعهد به ارائه خدمات لازم نیست. این امر در حال حاضر برای کارفرمای ایرانی حدود ۳۰ درصد سود سرمایه را تلف می‌کند که حاصل آن افزایش هزینه تولید بوده و هیچ‌گونه توجیه اقتصادی ندارد. سرمایه‌گذار خارجی قطعا نمی‌تواند این هزینه سنگین و آن خدمات ناچیز را تحمل کند. البته در زمینه انتقال سهام موسسات بیمه ایرانی به دولت‌های خارجی یا انتقال بیش از ۴۹ درصد سهام آنها به اشخاص حقیقی یا حقوقی خارجی مطلقا ممنوع است و انتقال سهام بین سهامداران اتباع خارجی باید با موافقت قبلی بیمه مرکزی ایران صورت گیرد.

چهارم؛ موانع موجود در مقررات ارزی

از نظر مقررات گات، سهمیه بندی ارزی و تخصیص ارز برای ورود کالا بر حسب اولویت‌های خاص و نیز نرخ‌های ارز ترجیحی نیز نوعی محدودیت به شمار می‌رود. حمایت از صنایع و تولیدات داخلی به کمک ابزارهای غیرتعرفه‌ای نظیر سهمیه‌بندی ارزی و گران کردن واردات در مقابل محصولات مشابه داخلی با تخصیص ارز به بخش‌های اولویت‌دار و صدور محصولات داخلی به‌صورت دامپینگ در قالب سیاست‌های تشویق صادرات یا حمایت از شرکت‌های داخلی در تجارت خارجی با فروختن ارز ارزان قیمت به آنها مواردی است که در ایران کم و بیش وجود داشته و برخی از آنها نیز در حال حاضر متداول است. یکی دیگر از جنبه‌های ممنوعیت استفاده از محدودیت‌های کمی در چارچوب مقررات گات، ممنوعیت اعطای سوبسید صادراتی است که با مقررات و سیاست‌های تشویق صادرات در کشور ما مغایر است.

پنجم؛ موانع حقوقی در مقررات مالیاتی

ماده ۳ موافقت‌نامه گات در ارتباط با رفتار ملی در مورد وضع مالیات و مقررات داخلی، کشورها را الزام به اتخاذ قوانین و رویه‌های یکسان و مشابه و مطلوب در مورد محصولات وارداتی و تولیدات داخلی می‌کند. در این ماده به صراحت اعلام شده است که محصولات و تولیدات هر کشور طرف قرارداد گات که وارد سرزمین متعاهد دیگر می‌شود، به‌طور مستقیم و غیرمستقیم مشمول مالیات داخلی و دیگر انواع مالیات و هزینه‌هایی است که در مورد محصولات مشابه داخلی برقرار می‌شود و مواردی مازاد بر آن نباید در نظر گرفته شود. برخی مواد قانون مالیات‌های مستقیم نظیر مواد ۱۳۲، ۱۴۱ و ۱۴۲ به اشکال گوناگون اقدام به حمایت از تولیدکنندگان داخلی در قالب معافیت‌های مالیاتی می‌کند. البته باید گفت که اصولا گات حمایت از تولیدات و صنایع داخلی را ممنوع نمی‌کند، بلکه طبق مقررات خاصی نظیر ماده دو اساسنامه مقرر می‌دارد که چنین حمایت‌هایی باید اساسا از طریق تعرفه‌های گمرکی و نه از طریق اقدامات تجاری صورت گیرد. اهداف عمده این اصل، ایجاد شفافیت و وضوح در اجرای سیاست‌های حمایتی و به حداقل رساندن اختلالاتی است که حمایت در تجارت ایجاد می‌کند.

ششم؛ موانع قوانین و مقررات گمرکی

در ماده ۵گات هیچ‌گونه تمایزی بر مبنای پرچم کشتی، مبدا ورود و خروج یا مقصد بر مبنای شرایط مربوط به مالکیت کالای کشتی یا دیگر وسایل حمل ونقل نشده است. در حالی که این موضوع در قوانین ایران در رابطه با برخی از کشورها ممنوع شده است. ضمنا در قوانین گمرکی کشور به صراحت حمایت‌های تعرفه‌ای و محدودیت‌های خاصی در ارتباط با نوع کالاهای وارده و وضع عوارض خاص (سود بازرگانی) درخصوص برخی اقلام وارداتی بر حسب ضرورت و تشخیص مراجع ذی صلاح وجود دارد که با اصول یک و دو گات مبنی بر اتحاد رویه درخصوص وضع محدودیت از طریق نرخ‌های تعرفه در تعارض است.

هفتم؛ موانع حقوقی در صادرات و واردات

تعدد و پراکندگی نرخ‌های عوارض گمرکی علاوه بر اینکه موانع وارداتی به شمار می‌روند، موجب اختلال در امر تجارت نیز می‌شوند، بنابراین اصلاحات به عمل آمده درخصوص ادغام تمامی این عوارض و هزینه‌ها در قالب سود بازرگانی قدم مهمی در جهت سازگاری با مقررات سازمان تجارت جهانی مبنی بر وضوح و شفافیت مالیاتی و موانع وارداتی بوده است. نرخ تعرفه درخصوص تک تک کالاها باید مورد مذاکره قرار گیرد و چنانچه توجیه منطقی و اقتصادی قابل قبولی ارائه شود، می‌توان نرخ تعرفه معینی را برای حمایت از صنعتی خاص حفظ کرد. موانع غیرتعرفه‌ای نیز با اعمال شفافیت‌های بسیاری کاهش یافته‌اند و می‌توان با تبدیل باقی آنها به تعرفه این مساله را نیز تا حد زیادی برطرف کرد. کاهش نرخ‌های تعرفه از مسائل مطرح در این بخش هستند که به هر حال کشورهای در حال توسعه در این زمینه می‌توانند از امتیازات زیاد و زمان بیشتری برای تغییر نرخ‌های تعرفه برخوردار باشند.

هشتم؛ موانع سیاسی

در ایران دولت به‌عنوان شریک اصلی سرمایه‌گذار خارجی وارد عمل شده و در بیشتر موارد قراردادها به شکلی تنظیم می‌شود که سرمایه‌گذار خارجی تنها مسوول ساخت و راه‌اندازی یک پروژه می‌شود و پس از پایان کار پروژه به بخش دولتی واگذار می‌شود. چنین فعالیت اقتصادی را نمی‌توان سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی نامید، چون اساسا با ماهیت سرمایه‌گذاری خارجی در تضاد است. در سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی دولت تنها باید با بهره‌گیری از قانون جامع سرمایه‌گذاری خارجی بر شیوه عملکرد سرمایه‌گذاران خارجی نظارت و کنترل داشته باشد و مابقی عملکرد این سرمایه‌ها باید به مکانیسم بازار واگذار شود تا سرمایه‌گذار خود مسوول سود و زیان خود باشد.

نهم؛ چالش‌های قانون سرمایه‌گذاری خارجی

در ایران چالش‌های مختلفی در زمینه قانون سرمایه‌گذاری خارجی و قوانین مرتبط با آن وجود دارد که در ادامه برخی از آنها مورد بررسی قرار خواهد گرفت.

الف-حل و فصل اختلافات سرمایه‌گذاری خارجی: یکی از چالش برانگیزترین موضوعاتی که سرمایه‌گذاری خارجی با آن مواجه است، چگونگی حل و فصل اختلافات است، علاوه بر محدودیت پیش‌بینی شده در اصل ۱۳۹ قانون اساسی، ماده ۱۹ قانون تشویق و حمایت از سرمایه‌گذاری خارجی، در فصل حل و فصل اختلافات، مرجع صالح را دادگاه‌های داخلی قرار داده است. به موجب این ماده چنانچه اختلافات درخصوص سرمایه‌گذاری‌های موضوع این قانون، از طریق مذاکره حل و فصل نشود، در دادگاه‌های داخلی مورد رسیدگی قرار می‌گیرد، مگر آنکه در قانون موافقت‌نامه دوجانبه سرمایه‌گذاری با دولت متبوع سرمایه‌گذار خارجی، در مورد شیوه دیگری از حل و فصل اختلافات توافق شده باشد. از سوی دیگر، باید به این نکته توجه داشت که سرمایه‌گذار خارجی به بی‌طرفی دادگاه‌ها و دیوان‌های محلی در حل و فصل اختلافاتی که احتمالا میان او و کشور میزبان به وجود می‌آید، اطمینان ندارد و این عدم اطمینان در بیشتر موارد قابل توجیه است. به‌طور سنتی از نظر سرمایه‌گذار، بهترین روش اطمینان از دادرسی بی‌طرفانه، داوری در کشور بی‌طرف و در مرجعی بی طرف است. از این‌رو، وقتی دولت میزبان در یک معاهده بین‌المللی ارجاع به داوری را بپذیرد، می‌توان گفت گام مهمی را به سوی حمایت از سرمایه‌گذاری برداشته است. در این زمینه همانگونه که اشاره خواهد شد پیوستن به «ایکسید» (مرکز بین‌المللی حل و فصل اختلافات سرمایه‌گذاری یا ICSID که در سال ۱۹۶۶ توسط گروه بانک جهانی با هدف ارتقای روند سرمایه‌گذاری در سطح جهان تاسیس شد) گام مهمی جهت تضمین امنیت خاطر سرمایه‌گذار خارجی درباره رسیدگی به حل و فصل اختلافات خواهد بود. البته مواردی نظیر عدم آزادی انتخاب قانون حاکم بر قرارداد که در حقوق ایران هنگامی که قرارداد میان یک ایرانی و یک خارجی منعقد می‌شود نیز مطرح است.

ب-چندگا نگی کانون‌های تصمیم‌گیری: بزرگ‌ترین تنگنا در اجرای قانون‌ها و راهکارهای سرمایه‌گذاری خارجی، چندگانگی کانون‌های تصمیم‌گیری است. اگرچه قانون تشویق و حمایت از سرمایه‌گذاری خارجی بر آن بوده است که با تشکیل سازمان سرمایه‌گذاری و کمک‌های اقتصادی و فنی ایران در چارچوب وزارت امور اقتصادی و دارایی همه نهادهای وابسته به سرمایه‌گذاری خارجی را یکجا گرد آورد، ولی سرمایه‌گذاران خارجی برای فعالیت در ایران تنها با این سازمان کار ندارند. این وضع موجب سرگردانی و سرخوردگی سرمایه‌گذاران می‌شود. بر اساس ماده ۵ قانون تشویق و حمایت، سازمان سرمایه‌گذاری و کمک‌های اقتصادی و فنی ایران تنها نهاد رسمی تشویق سرمایه‌گذاری خارجی در کشور و مرجع رسیدگی به کلیه امور مربوط به سرمایه‌گذاری‌های خارجی است، در حالی که بر اساس ماده ۴ آیین‌نامه سرمایه‌گذاری خارجی در بورس‌ها و بازارهای خارج از بورس، اشخاص خارجی برای دریافت مجوز معامله اوراق بهادار در بورس یا بازار خارج از بورس باید درخواست خود را به سازمان بورس و اوراق بهادار ارائه کنند. حال این سوال پیش می‌آید که هر چند بحث در مورد اخذ دو مجوز جداگانه از دو مرجع متفاوت است که هیچ کدام تداخلی در وظایف دیگری ندارد، اما در قانون تشویق و حمایت، سازمان سرمایه‌گذاری و کمک‌های اقتصادی و فنی ایران به‌عنوان تنها نهاد رسمی اعطای مجوز شناخته شده است و پیش‌بینی سازمان بورس برای اعطای مجوز فعالیت خارجی در بازار سرمایه با آن مغایرت دارد. اعطای مجوز، اولین و مهم‌ترین قسمت تعامل با سرمایه‌گذار خارجی است که باید مورد توجه قرار گیرد.

ج- مسائل مربوط به دادوستدها و جابه‌جایی‌های ارزی و تضمین خروج ارز و نحوه پرداخت: قانون سرمایه‌گذاری خارجی، سرمایه‌گذار خارجی را ملزم کرده است که تنها از ارزهای شناخته شده از سوی بانک مرکزی برای دادوستدهای ارزی بهره گیرد و همه این فعالیت‌های بانکی نیز باید از راه سیستم بانکی مورد تایید بانک مرکزی صورت پذیرد.

همچنین این قانون سازمان سرمایه‌گذاری کمک‌های اقتصادی و فنی ایران را ناظر بر چگونگی بهره‌گیری از سرمایه‌های خارجی شناخته است. یکی از مواردی که ممکن است برای سرمایه‌گذار خارجی مساله باشد، این است که نمی‌تواند برای بردن سود و سرمایه به بیرون از کشور، ارز فراهم کند؛ به این معنی که سرمایه‌گذار خارجی می‌تواند بخشی از ارز لازم را از راه صدور کالای تولید شده در داخل به دست آورد، ولی دولت می‌تواند از صدور فرآورده‌های سرمایه‌گذار خارجی به خارج جلوگیری کند. در این حالت، سرمایه‌گذار خارجی ناگزیر است کالای خود را در داخل به فروش برساند و سپس برای به‌دست آوردن ارز مورد نیاز خود، باید ریال را به ارز تبدیل کند که این می‌تواند زیان‌هایی برای او داشته باشد. امروزه دغدغه این است که پول را چگونه وارد ایران کنیم. مروری بر روند دو ساله اخیر عملیات اجرایی نظام بانکی نشان می‌دهد که در این زمینه مشکلات عمده‌ای در راه جذب سرمایه‌های خارجی وجود دارد.

د- ممنوعیت مالکیت اتباع بیگانه و بخش‌های مرتبط با فروش و انتقال سهام: بنابر قانون مربوط به تملک اموال غیرمنقول اتباع خارجی، قانون سرمایه‌گذاری خارجی نیز این اصل را پذیرفته و سرمایه‌گذاران خارجی را از مالکیت اموال غیرمنقول در ایران بی‌بهره کرده است. البته قانون سرمایه‌گذاری برای گشودن این تنگنا به سرمایه‌گذاران خارجی این پروانه را داده است که با به ثبت رساندن یک شرکت ایرانی، فعالیت‌های خود را در آن چارچوب انجام دهند و با توجه به ایرانی بودن شرکت، گواهی مالکیت املاک را پیدا کنند. به هر حال، باید دانست که سرمایه‌گذار خارجی، با نگهداشت هویت خارجی خود، نمی‌تواند از حقوق مالکیت برخوردار شود. قانون سرمایه‌گذاری بسیار کوشیده تا زمینه سرمایه‌گذاری خارجی را آسان سازد، ولی همزمان تنگناهای قانونی نیز برای این فعالیت‌ها پیش‌بینی کرده است. ه-عدم امکان تبدیل مستقیم درآمد ناشی از تورم: چنانچه پس از پایان دوران سرمایه‌گذاری، صاحب سرمایه، سرمایه غیرنقدی خود را به فروش رساند و در نتیجه افزایش شاخص قیمت‌ها، از راه فروش سرمایه غیرنقدی خود درآمدی بیش از آنچه هنگام ورود سرمایه به‌عنوان سرمایه غیرنقدی به ثبت رسانده است، به دست آورد، حق تبدیل این اختلاف قیمت را به ارز به منظور خارج کردن از ایران ندارد. بلکه می‌تواند صرفا آن را صرف صدور کالاهای ایرانی کند. ی-مسائل قراردادی: در بعضی پروژه‌ها که طرف سرمایه‌گذاری برای تامین مالی قسمتی از منابع، نیاز به اخذ وام دارد، دولت کشور میزبان مستقیما ضمانتی را در قبال این وام‌ها تقبل نمی‌کند، ولی در مواقع خاصی وجود ضمانت‌هایی لازم به نظر می‌رسد. یکی از این حالات، زمانی است که یکی از موسسات دولتی با شرکت صاحب طرح وارد معامله می‌شود. بنابراین ضمانت دولت میزبان در مورد ارزهای خارجی ضروری به نظر می‌رسد.

کمیسیون بازار پول و سرمایه اتاق بازرگانی تهران با بررسی این چالش‌ها در مسیر جذب سرمایه‌های خارجی پیشنهاد می‌کند که برای برون‌رفت از برخی تنگناها و دشواری‌های یاد شده، سه موضوع در دستور کار قرار گیرد. «پیوستن به ایکسید و سازمان تجارت جهانی»، «ایجاد آژانس تشویقی برای جذب سرمایه‌گذاری خارجی»، «توسعه ظرفیت و کارآیی صندوق‌های سرمایه‌گذاری در بازارهای ایران و استفاده بهینه از پتانسیل بخش خصوصی در راستای تسهیل ایجاد این صندوق‌ها» از جمله پیشنهادهای مطرح شده از سوی این کمیسیون است.