عملکرد بودجه درسال‌های اخیر

محمد شریعتمداری قانون بودجه به‌عنوان مهم‌ترین سند مالی کشور، نقش راهبردی در تنظیم نظام اقتصادی طی یکسال مالی دارد. بودجه‌ریزی نوعی سیاست‌گذاری مالی و دارای ابعاد اقتصادی، سیاسی، مدیریتی، اجتماعی و فنی است. دولت با توجه به چرخه‌های رکود و رونق و با عنایت به قوانین برنامه و سایر اسناد بالادستی، باید جهت‌گیری‌ها و سیاست‌گذاری‌های لازم را مبتنی بر نظرات علمی به‌گونه‌ای تنظیم کند تا اهدافی چون مهار بیکاری، استفاده از ظرفیت‌های خالی تولید، کاهش تورم، حفظ ارزش پول ملی، تعادل در بازارهای پولی و مالی، کنترل نرخ بهره و ایجاد تعادل در تراز پرداخت‌ها با سیاست‌گذاری مناسب مالی در قالب بودجه سنواتی محقق شود. در این بین اتخاذ سیاست‌های پولی و ارزی مناسب و متناسب با سیاست‌های مالی از سوی بانک مرکزی و در تعامل پویا با دولت نقش اساسی دارد. از مهم‌ترین الزامات حقوقی و ساختاری جهت تنظیم بودجه سالانه می‌توان به رعایت اصولی نظیر جامعیت، وحدت، تعادل و سالانه بودن آن، تنظیم صحیح و واقع‌بینانه بودجه، ارائه به موقع آن به مجلس شورای اسلامی و ارتباط آن با اسناد بالادستی اشاره کرد که خدشه وارد نمودن بر هر یک از آنها، علاوه بر ایجاد ابهام در تدوین و تصویب و اجرای بودجه کل کشور، نظارت دقیق و موثر دستگاه‌های نظارتی از جمله دیوان محاسبات کشور را با چالش جدی مواجه می‌کند. عملکرد کلان بودجه و تحلیل منابع و مصارف: با نگاهی به روند بودجه‌های سنواتی طی سال‌های ۱۳۸۷ لغایت ۱۳۹۰ درمی‌یابیم که بودجه کل کشور طی این سال‌ها به میزان ۱۴.۴۶۳ هزار میلیارد ریال بوده که با اصلاحات انجام شده؛ بالغ بر ۲۰.۷۹۹ هزار میلیارد ریال محقق شده است. عملکرد مذکور نسبت به بودجه سنوات یاد شده معادل ۱۳۹ درصد در بخش منابع و ۱۳۸ درصد در بخش مصارف بوده است.میزان بودجه کل کشور طی سنوات مذکور به استثنای سال ۸۸ روند افزایشی داشته است، به نحوی که بودجه سال ۱۳۸۷ به میزان ۲.۹۰۲ هزار میلیارد ریال و در سال ۸۸ با (۴- درصد) کاهش بالغ بر ۲.۷۹۱ هزار میلیارد ریال و در سال ۱۳۸۹ با ۳۳ درصد افزایش به ۳.۶۸۴ هزار میلیارد ریال و در سال ۱۳۹۰ با ۳۸ درصد درصد رشد نسبت به سال ۱۳۸۹ به رقم ۵.۰۸۳ هزار میلیارد ریال رسیده که نهایتا در سال ۱۳۹۱ با (۱۲ درصد) رشد نسبت به سال قبل به ۵.۶۶۵ هزار میلیارد ریال بالغ شده است. بودجه شرکت‌های دولتی ۶۴ درصد، بودجه عمومی دولت ۳۳ درصد و درآمدهای اختصاصی ۳ درصد از کل بودجه‌های مصوب سنواتی طی این سال‌ها را به خود اختصاص داده است.بودجه کل کشور در سال ۱۳۹۱ بالغ بر ۵.۶۶۵ هزار میلیارد ریال بوده که سهم منابع عمومی دولت با ۱.۴۴۳ هزار میلیارد ریال معادل ۲۵ درصد و سهم شرکت‌های دولتی معادل ۴.۰۲۱ هزار میلیارد ریال برابر با ۷۱ درصد می‌باشد. سهم درآمدهای اختصاصی با رقمی معادل ۲۰۱ هزار میلیارد ریال نیز برابر با ۴ درصد می‌باشد. درصد تحقق بودجه عمومی دولت طی سال‌های مذکور (۱۳۸۷ الی ۱۳۹۰) در بخش منابع، ۸۳ درصد و در بخش مصارف، ۷۷ درصد و این روند در بودجه شرکت‌های دولتی در بخش منابع و مصارف بالغ بر ۱۶.۸۵۷ هزار میلیارد ریال، معادل ۱۴۰ درصد می‌باشد (۴۰ درصد افزایش نسبت به پیش‌بینی اولیه) دلیل افزایش مذکور، عدم پیش‌بینی صحیح منابع و مصارف شرکت‌های دولتی در بودجه کل کشور بوده و شرکت‌ها در راستای ماده (۲) قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت، بودجه‌های مصوب خود را اصلاح می‌کنند. ترکیب منابع عمومی دولت طی سال‌های ۱۳۸۷ لغایت ۱۳۹۰ معادل ۴۲ درصد مربوط به درآمدها و ۳۴ درصد واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای و ۲۴ درصد واگذاری دارایی‌های مالی می‌باشد. پیش‌بینی منابع بودجه عمومی دولت طی سال‌های یاد شده روند صعودی داشته لیکن عملکرد آنها نشان‌دهنده عدم تحقق مبالغ پیش‌بینی شده می‌باشد. درصد تحقق منابع عمومی بودجه در سال ۱۳۸۷ به میزان ۸۵ درصد و در سال ۱۳۸۸، معادل ۸۹ درصد مبلغ پیش‌بینی و در سال ۱۳۸۹، معادل ۸۴ درصد و در سال ۱۳۹۰، معادل ۷۶ درصد بوده است. در سال ۱۳۹۱ منابع عمومی بالغ بر ۱.۴۴۲ هزار میلیارد ریال پیش‌بینی شده که در یازده ماهه ابتدایی سال با ۵۹ درصد عملکرد بالغ بر ۸۵۷ هزار میلیارد ریال می‌گردد. همچنین درصد تحقق مصارف عمومی در سال‌های ۱۳۸۷ الی ۱۳۹۰ به ترتیب معادل ۸۵ درصد، ۸۹ درصد، ۷۵ درصد و ۷۶ درصد پیش‌بینی بوده و این نسبت در یازده ماهه ابتدایی سال ۱۳۹۱ با عملکردی بالغ بر ۸۶۲ هزار میلیارد ریال، معادل ۶۰ درصد می‌باشد که بیشترین درصد مصارف بودجه، مربوط به هزینه‌های جاری دولت به مبلغ ۷۸۳ هزار میلیارد ریال می‌باشد. بخش درآمدها میزان درآمدهای پیش‌بینی شده در سنوات ۱۳۸۷ لغایت ۱۳۹۰معادل ۱.۹۰۸ هزار میلیارد ریال بوده که معادل ۱.۸۳۴ هزار میلیارد ریال آن برابر با ۹۶ درصد به حیطه وصول درآمده که عمدتا مربوط به مالیات‌ها و درآمدهای حاصل از مالکیت دولت بوده که در سنوات اخیر بیش از ۹۰ درصد از پیش‌بینی درآمدها را به خود اختصاص داده است. می‌توان اذعان کرد دستگاه‌های متولی، موفقیت نسبی در وصول درآمدها داشته‌اند، اما این روند با شناسایی ظرفیت‌های جدید مالیاتی و تلاش موثرتر در وصول مالیات‌های معوق با راه‌اندازی پایگاه اطلاعات مودیان مالیاتی وفق ماده (۱۲۰) قانون برنامه پنجم توسعه و اجرای بند «ب» ماده (۹) قانون ارتقای سلامت نظام اداری مقابله با فساد از سوی وزارت امور اقتصادی و دارایی روند مطلوب‌تری به خود خواهد گرفت. ذکر این نکته ضروری است که با توجه به شرایط اقتصادی حاکم بر کشور و منطقه، توجه به مالیات و وصول مالیات‌های معوق و جلوگیری از فرار مالیاتی از اهمیت وافری برخوردار است. درآمدهای حاصل از مالکیت دولت متاسفانه در سال ۱۳۹۰ از کاهش چشمگیری برخوردار بوده است. این مطلب حاکی از وصول ۵۳ درصدی سود سهام شرکت‌های دولتی و ۴۰ درصدی سایر درآمدهای حاصل از مالیات دولت می‌باشد که کاهش اخیر ناشی از عدم وصول درآمد حاصل از هدفمندکردن یارانه‌های انرژی به مبلغ ۴۰ هزار میلیارد ریال از محل افزایش قیمت حامل‌های انرژی و قسمتی از سود سهام دولت بوده است. روند وصول درآمدهای فوق در یازده ماهه ابتدایی سال ۱۳۹۱ بیانگر وصول مبلغ ۶۳ هزار میلیارد ریال معادل ۴۷ درصد درآمدها نسبت به پیش‌بینی یازده ماهه ابتدایی سال جاری است. * درآمد حاصل از واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای در بخش منابع عمومی دولت: متاسفانه به‌رغم تاکید مقنن در سال‌های برنامه چهارم و پنجم توسعه و همچنین سیاست‌های کلی مبنی بر کاهش وابستگی بودجه به نفت، درمی‌یابیم که طی سال‌های ۱۳۸۷ الی ۱۳۹۱ نه تنها اتکای بودجه به نفت کاهش نداشته بلکه نفوذ درآمدهای نفتی در شریان‌های بودجه کل کشور بیشتر شده است. محاسبات بودجه‌ای و عملکردی بخش واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای که ۹۶ درصد از آن به طور مستقیم به فروش نفت و فرآورده‌های نفتی مرتبط است، حاکی از اختصاص ۳۶ درصد از کل منابع عمومی دولت طی سال‌های مذکور به این بخش بوده که عملکرد واقعی آن بالغ بر ۴۰ درصد بوده است، به عبارت دیگر ۴۰ درصد کل منابع بودجه عمومی دولت مستقیما از محل فروش نفت تامین شده است. این نسبت در سال ۱۳۸۷ به میزان (۳۵درصد) پیش‌بینی و (۲۴ درصد) عملکرد و در سال ۱۳۸۸ معادل ۱۹ درصد پیش‌بینی و ۲۰ درصد عملکرد می‌باشد، در سال ۱۳۸۹، ۳۸ درصد پیش‌بینی و ۴۳ درصد عملکرد را نشان می‌دهد، در سال ۱۳۹۰ این نسبت به ۳۸ درصد پیش‌بینی و عملکرد آن معادل ۴۸ درصد بوده است. در یازده ماهه ابتدایی سال ۱۳۹۱ نیز این نسبت معادل ۴۸ درصد پیش‌بینی و ۴۲ درصد عملکرد می‌باشد. این در حالی است که در سال ۱۳۹۱ صادرات نفت به شکل کم سابقه‌ای کاهش یافته است و اگر صادرات نفت طبق پیش‌بینی‌های بودجه محقق می‌شد، وابستگی بودجه سال مرقوم به منابع حاصل از واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای شاید از مرز ۶۰ درصد هم فراتر می‌رفت. سال ۱۳۸۸ در ظاهر کمترین استفاده از منابع نفتی را نشان می‌دهد لکن واقعیت امر حاکی از استفاده از مکانیزم حساب ذخیره ارزی (که عمدتا از محل درآمدهای حاصل از نفت خام تامین شده است) در بخش واگذاری دارایی‌های مالی می‌باشد. مبلغ استفاده شده از حساب ذخیره ارزی در سال ۱۳۸۸ بالغ بر ۱۳۳ هزار میلیارد ریال بوده است. در واقع در سال ۱۳۸۸ به روال سال‌های اجرای برنامه چهارم توسعه، وابستگی بودجه عمومی به منابع نفتی تا حدودی در سایه قرار گرفته به گونه‌ای که اگر منابع حاصل از برداشت از حساب ذخیره ارزی را در این سال به عنوان منابع نفتی واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای تلقی کنیم، وابستگی بودجه عمومی به منابع حاصل از واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای از ۲۰ درصد به ۳۷ درصد افزایش می‌یابد. بنابراین وابستگی بودجه به نفت، هم در لوایح، هم در قوانین بودجه سنواتی با آنچه در عمل اتفاق افتاده است حکایت از وابستگی بیشتر بودجه به منابع نفتی دارد. از مجموع پیش‌بینی درآمد واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای در سنوات ۱۳۸۷ تا ۱۳۹۰ به مبلغ ۱.۵۱۸ هزار میلیارد ریال، معادل ۸۹ درصد آن بالغ بر ۱.۳۴۷ هزار میلیارد ریال به حیطه وصول درآمده که بیانگر توفیق دولت در وصول این بخش از درآمدها که ناشی از خام فروشی نفت ‌ومیعانات گازی بوده است، می‌باشد لیکن با توجه به شرایط اقتصادی ناشی از تحریم‌ها متاسفانه میزان وصولی این عنوان از منابع عمومی دولت در یازده ماهه ابتدایی سال جاری به ۵۲ درصد نسبت به پیش‌بینی سالانه تقلیل یافته است که با ادامه روند فعلی به نظر می‌رسد صرفا امکان تحقق ۶۱ درصد منابع پیش‌بینی شده در بودجه سال ۱۳۹۱ فراهم خواهد شد. آثار این روند، حرکت به سمت اقتصاد مقاومتی را تجویز کرده و شایسته است در بودجه سال ۱۳۹۲ توجه جدی به این مقوله صورت پذیرد. بودجه ۹۲ و مشکلات پیش‌رو و اما درباره بودجه سال ۱۳۹۲ کشور که روند تصویب را در نیمه دوم اردیبهشت‌ماه در مجلس شورای اسلامی می‌گذراند، نکاتی حائز اهمیت است که به‌طور خلاصه مورد اشاره قرار می‌گیرد. اصولا ارسال بودجه در ۱۱ اسفند ماه به مجلس شورای اسلامی و تقاضا در قالب سه دوازدهم و نیز کل بودجه سالانه از عجایبی است که در این سال‌های آخر دولت با ۸ سال تجربه همکاری با مجلس شورای اسلامی، که لابد به ظرایف و دقایق کار بیش از پیش آگاه شده است، در وقت خود قابل بررسی آسیب‌شناسانه است. در ساختار بودجه‌نویسی کشور با توجه به شرایط خاصی که جمهوری اسلامی ایران از حیث درآمدی و هم هزینه‌ای با آن مواجه است، قدرت گزارشگری و نیز نظارت‌پذیری بودجه با کاهش ردیف‌های مستقل بودجه‌ای کاهش می‌یابد و از این حیث سال ۱۳۹۲ تنها با ۶۱ ردیف مستقل و دستگاه در بین سال‌های پیشین بی‌نظیر است و در نتیجه در یک کلام می‌توان گفت دولت تلاش دارد با ارسال یک بودجه با اعداد و ارقام کلان و نیز احکام اندک، عملا مجلس را در این سال پایانی در مقابل یک عمل انجام شده قرار دهد؛ زیرا نگارش بودجه از صفر، کاری است اولا غیرعملی، ثانیا بدون تردید موجبات یک تنش جدی بین دو قوه را فراهم می‌سازد و تصویب بودجه به شکل حاضر بدون آنکه نمایندگان دولت اصولا حاضر به پاسخگویی و توضیح روشنی درباره لایحه پیشنهادی باشند، می‌تواند در نوع خود، بدعتی جدید در مقابل دولت و مجلس از خود بر جای گذارد و موجبات تضعیف هر چه بیشتر قدرت نظارتی خانه ملت را فراهم سازد. خصوصا که دولت در اولین گام در اخذ مصوبه از مجلس شورای اسلامی به‌رغم صراحت قانون، درباره بودجه یک دوازدهم یا سه دوازدهم که آن را نسبتی معین از عملکرد سال ماضی می‌داند، موفق شده است با یک پیشنهاد ۴۵ هزار میلیارد تومان یعنی حدود ۴۵ درصد عملکرد بودجه سال ۱۳۹۱ به جای ۲۵ درصد لااقل به اخذ بودجه معادل ۴۱ هزار میلیارد تومان یعنی ۴۱ درصد عملکرد بودجه سال ۱۳۹۱ نائل آید. اینجاست که باید گفت سالی که نکوست از بهارش پیداست. بنابراین پیش بینی می‌شود مجلس محترم احتمالا و منطقا با فشارهای بیشتری در تصویب همراه با تسریع لایحه پیشنهادی بدون تغییراتی قابل ملاحظه مواجه شود. در لایحه بودجه تقدیمی افزایش قیمت‌های حامل‌های انرژی برای تامین حدود ۱۲۰ هزار میلیارد تومان در آمد که قطعا به قصد پرداخت یارانه‌های نقدی جدیدی بدون محاسبه آثار تورمی احتمالی این تصمیم صورت پذیرفته است، از مسائلی است که باید نسبت به تبعات آن در اقتصاد کشور در خلال سال ۱۳۹۲ نگران بود. تاکید دولت در تصویب شناور نرخ ارز عملا بخش در آمدی دولت را کاملا سیال و در اختیار دولت قرار می‌دهد. از سوی دیگر در شش ماهه دوم سال تبعات احتمالی هر گونه تصمیم اقتصادی بدون توجه به دیدگاه‌های کارشناسانه در صحنه سیاست‌های پولی گریبانگیر مسوولان دولت آینده خواهد شد؛ در حالی‌که در سال گذشته عملا بودجه عمرانی ۳۸ هزار میلیارد تومانی دولت تقریبا به یک پنجم رسید؛ یعنی دولت محترم تنها موفق شد کمتر از ۲۲ درصد منابع کشور را به انجام فعالیت‌های عمرانی بپردازد. تصور عمومی این است که در ماه‌های اول سال همچنان شرایط مناسب برای پرداخت مطالبات پیمانکاران و ایجاد یک تحرک جدی در فعالیت‌های عمرانی به دلیل تعهدات قابل ملاحظه‌ای که دولت خود در حوزه پرداخت‌های انتقالی ایجاد کرده و انتظارات فوق‌العاده‌ای را آفریده است، فراهم نخواهد شد. بنابراین دولت آینده خصوصا‌ در ماه‌های نخست از شش ماهه دوم سال ۱۳۹۲ باید علاوه بر کنترل نرخ تورم و سطح عمومی قیمت‌ها، برنامه‌های جدی دیگری در خصوص پایان دادن به رکود را در دستور کار قرار دهد که به دلیل تعارض و تزاحم موجود، کار نسبتا پیچیده‌ای است و این مهم، تلاش و جدیت صاحب‌نظران و اندیشمندان اقتصاد کشور را در ارائه نظرات سازنده به دولتمردان آینده به شدت طلب می‌کند.