حمید زمان‌زاده

عملکرد ناامیدکننده حساب ذخیره ارزی در برنامه چهارم توسعه ناشی از برداشت‌های مکرر دولت از این حساب، محافل سیاست‌گذاری را به فکر تغییر راهبرد مدیریت درآمدهای نفتی در اقتصاد کشور انداخته است. بر همین اساس بود که مجمع تشخیص مصلحت نظام، در خرداد ۸۷، در بند ۸ پیش‌نویس الزامات تحقق چشم‌انداز بیست‌ساله، موضوع ایجاد صندوق توسعه ملی را طرح نمود. اکنون دولت در ماده ۷۶ لایحه برنامه پنجم توسعه و ماده ۱۳ لایحه بودجه ۱۳۸۹، موضوع ایجاد صندوق توسعه ملی را مطرح نموده است. بر اساس نظر دولت، به منظور تبدیل عواید ناشی از فروش منابع طبیعی به ثروت‌های ماندگار و مولد، صندوق توسعه ملی به صورت موسسه عمومی و غیر‌دولتی، با واریز حداقل ۲۰ درصد از منابع حاصل از صادرات نفت و گاز و فرآورده‌های نفتی تشکیل می‌شود. ارکان این صندوق عبارتند از: هیات امنا، هیات عامل، رییس کل و هیات نظارت.متاسفانه با توجه به ساختار پیشنهادی صندوق توسعه ملی در لایحه برنامه پنجم و لایحه بودجه۸۸، چشم‌انداز عملکرد صندوق در برنامه پنجم ناامیدکننده می‌نماید. این صندوق از ضعف‌ها و کمبودهای اساسی رنج می‌برد که این ضعف‌ها و راه‌حل‌های آن عبارت است از:

۱) عدم‌تصریح مطلوب اهداف صندوق توسعه ملی:

هدف صندوق توسعه بر تبدیل عواید ناشی از فروش منابع طبیعی به ثروت‌های ماندگار و مولد، تمرکز یافته است. این هدف به وضوح برای بهبود عملکرد مدیریت درآمدهای نفتی، ناکافی به نظر می‌رسد. به نظر می‌رسد رویکرد صحیح این است که صندوق توسعه ملی، بر اهدفی مرکب و همسو تاکید ورزد که مهم‌ترین آنها عبارتند از: تثبیت درآمدهای نفتی دولت در بودجه در کوتاه‌مدت و کاهش وابستگی بودجه دولت به درآمدهای نفتی در بلندمدت؛ تبدیل درآمدهای نفتی به ثروت‌های مولد و ماندگار و پس‌انداز آن برای نسل‌های آتی و در نهایت استفاده بهینه درآمدهای نفتی جهت کمک و تسهیل فرآینـد تثبیت، رشد و تـوسعه پایدار اقتصاد کشور.

۲) جایگاه نامناسب صندوق در ساختار سیاسی و اقتصادی کشور و وابستگی کامل صندوق به دولت:

در ساختار پیشنهادی صندوق، رکن اصلی صندوق، هیات امنای صندوق می‌باشد که مرکب از رییس‌جمهور، معاون برنامه ریزی و نظارت راهبردی، رییس کل بانک مرکزی، وزیر نفت، وزیر امور اقتصادی و دارایی و دو نفر از سایر وزرا به انتخاب رییس‌جمهور می‌باشند. مقایسه هیات امنای صندوق توسعه ملی با هیات امنای حساب ذخیره ارزی نشان می‌دهد که اساسا تفاوتی در جایگاه صندوق نسبت به حساب ذخیره در ساختار سیاسی و اقتصادی کشور وجود ندارد. هر دو به عنوان زیرمجموعه‌ای از قوه‌مجریه تعریف شده‌اند و عملکرد هر دو به طور کامل وابسته به دولت می‌باشد.

استقلال عملی صندوق از دولت، به عنوان یکی از مهم‌ترین عناصر صندوق، در پیش‌نویس الزامات تحقق چشم‌انداز مجمع تشخیص مورد تاکید قرار گرفته بود. در حالی که متاسفانه ساختار پیشنهادی دولت برای صندوق، بیانگر این امر می‌باشد که اطمینانی برای استقلال صندوق از نگرش‌های کوتاه‌مدت و تغییرات مدیریت سیاسی دولت وجود ندارد. به نظر می‌رسد که در ساختار سیاسی حاکم، مجمع تشخیص مصلحت نظام به عنوان زیرمجموعه‌ای از نهاد رهبری به عنوان طراح راهبردها و سیاست‌های بلندمدت نظام، جایگاه مناسبی است که می‌توان صندوق توسعه ملی را تحت ساختار سازمانی آن تعریف نمود. علاوه بر تغییر جایگاه صندوق، ترکیب هیات امنای صندوق باید به نحوی تغییر یابد که اطمینان کافی در جهت حفظ استقلال عملکرد صندوق از سیاست‌های کوتاه‌مدت دولت، حاصل گردد. بر این اساس رویکرد صحیح این است که هیات امنای صندوق توسعه ملی، هیاتی مرکب از نمایندگان نهاد رهبری، مجمع تشخیص مصلحت نظام، بانک مرکزی، قوای مجریه، مقننه و قضائیه، نمایندگان بخش خصوصی و مجموعه‌ای از کارشناسان حرفه‌ای اقتصادی و مالی باشد. چنین ترکیب گسترده و متنوعی می‌تواند ضمانتی قوی برای تامین شرط استقلال عملکرد صندوق ارائه دهد.

۳) عدم‌تامین نظارت مستقل، دقیق و شفاف بر عملکرد صندوق توسعه ملی:

یکی از مهم‌ترین ارکان موفقیت در عملکرد یک صندوق نفتی، نظارت مستقل، دقیق و شفاف بر عملکرد صندوق می‌باشد. در ساختار پیشنهادی صندوق توسعه ملی، هیات نظارت مرکب از سه نفر متخصص مالی به صورت موظف به انتخاب هیات امنا خواهند بود. از چنین ساختار نظارتی نمی‌توان انتظار چندانی برای اعمال نظارت مستقل، دقیق و شفاف بر عملکرد صندوق داشت. بر این اساس رویکرد صحیح جهت اعمال نظارت مستقل، دقیق و شفاف، این است که از یک طرف هیات نظارت گسترده و قوی، عملکرد صندوق را به طور مستمر مورد بازرسی و نظارت قرار دهند و از طرف دیگر هیات نظارت صندوق موظف باشد که به صورت ماهانه، گزارش‌های شفاف و مدون از عملکرد صندوق تهیه و در اختیار رسانه‌های عمومی قرار دهد.

۴) عدم‌طراحی استراتژی بهینه حاکم بر جریان درآمدی و هزینه‌ای صندوق:

۱.۴) عدم‌طراحی صحیح جریان درآمدی صندوق: در ساختار پیشنهادی دولت در برنامه، تخصیص حداقل ۲۰ درصد از درآمدهای نفتی به صندوق، به عنوان یکی از منابع درآمدی صندوق تعیین شده است. این امر عملا به این معنا است که صندوق توسعه ملی نفت، کمک چندانی به تثبیت درآمدهای نفتی در بودجه دولت نخواهد نمود.

۲.۴) عدم‌طراحی صحیح استراتژی تخصیص منابع صندوق توسعه ملی ایران: مصارف صندوق توسعه ملی در ۱۲ بند تعیین شده است که در بردارنده مواردی از اعطای تسهیلات به بخش‌های خصوصی، تعاونی و عمومی غیر‌دولتی گرفته تا تامین کسری بودجه عمومی دولت و کمک‌های بلاعوض، پرداخت یارانه و سود و کارمزد، پرداخت تسهیلات در قالب وجوه اداره شده و سرمایه‌گذاری دولت در طرح‌های زاینده اقتصادی و سایر موارد قانونی(!) می‌باشد. جالب توجه اینکه بر اساس بند (ب) ماده ۷۷ لایحه برنامه پنجم توسعه، دولت مجاز است سالانه تا ۲۰ درصد از منابع صندوق توسعه ملی را از طریق سپرده‌گذاری نزد بانک‌ها و حساب‌های قرض‌الحسنه به پرداخت تسهیلات قرض‌الحسنه اختصاص دهد. نگاهی گذرا به موارد مصرفی صندوق نشان می‌دهد که یک استراتژی اصولی و صحیح بر فرآیند تخصیص منابع صندوق توسعه ملی در جهت تامین اهداف مورد نظر وجود ندارد.

در راستای طراحی استراتژی مناسب برای تخصیص منابع باید چهار مساله مهم را مورد توجه قرار داد: اول اینکه این استراتژی باید قادر باشد از بروز بی‌ثباتی در اقتصاد داخلی ناشی از نوسانات بازار جهانی نفت و به تبع آن درآمدهای نفتی جلوگیری به عمل آورده و نوسانات درآمد نفتی را به خارج از اقتصاد داخلی منتقل نماید. دوم اینکه این استراتژی باید ظرفیت محدود اقتصاد داخلی در هضم و جذب درآمدهای ارزی حاصل از نفت را مد نظر قرار داده و درآمدهای مازاد بر ظرفیت داخلی را در خارج از اقتصاد نگهداری و انباشت نموده تا با گسترش ظرفیت‌های اقتصاد داخلی طی زمان، به مرور و به نحوی هموار، آن را وارد کشور نماید. سوم اینکه این استراتژی باید حقوق نسل‌های آتی نسبت به منابع نفتی را به رسمیت شناخته و مورد تاکید قرار ‌دهد و در نهایت اینکه این استراتژی باید بتواند بیشترین کمک را به تسهیل فرآیند رشد و توسعه پایدار کشور بنماید.

بر این اساس به نظر می‌رسد استراتژی مناسب برای تخصیص منابع ارزی صندوق توسعه ملی در داخل و خارج از اقتصاد کشور باید ساختاری شبیه به این داشته باشد:

الف) یک جریان ثابت از منابع ارزی صندوق به قیمت‌های ثابت سال پایه - برای مثال ۱۵ میلیارد دلار- به عنوان منابع درآمدی به دولت تعلق گیرد تا از طریق فرآیندهای حاکم بر بودجه به صورت هزینه‌های عمرانی یا جاری هزینه گردد و هیچ نوع صلاحدیدی برای برداشت بیشتر دولت به هر دلیلی - مگر در شرایط بحرانی- قابل‌پذیرش نباشد.

ب) یک جریان منابع ارزی صندوق با یک رشد ثابت - برای مثال ۵ درصد - به عنوان سپرده بلندمدت صندوق در سیستم بانکی خصوصی کشور تخصیص ‌یابد. رابطه صندوق با بانک‌های عامل، صرفا به عنوان رابطه میان یک سپرده‌گذار - سپرده‌پذیر شناخته شده و صندوق در فرآیند تخصیص منابع سپرده خود دخالتی نداشته و استقلال سیستم بانکی در مدیریت منابع خود، حفظ گردیده به نحوی که منابع ارزی صندوق در اقتصاد داخلی به نحو بهینه تخصیص یابد.

ج) باقیمانده درآمدهای نفتی و سود حاصل از آن پس از پرداخت تعهدات به دولت و سپرده‌گذاری ارزی در سیستم بانکی، باید به صورت یک پرتفوی دارایی در خارج از کشور انباشت و نگهداری شود. به این ترتیب این استراتژی، بی‌ثباتی‌های درآمد نفت به طور کامل به خارج از اقتصاد کشور منتقل نموده، ذخایر ارزی کشور را در بلندمدت به سطح مطلوبی رسانده و یک پس‌انداز مناسب از دارایی‌های خارجی برای نسل‌های آتی فراهم خواهد آورد. بر این اساس می‌توان انتظار داشت که صندوق توسعه ملی با چنین ساختاری، نقش کلیدی در مدیریت بهینه درآمدهای نفتی ایفا نماید و مجموعه اهداف مورد نظر را قابل‌دستیابی نماید.

اکنون که بحث تبدیل حساب ذخیره ارزی به صندوق توسعه ملی داغ شده است، باید تاکید کرد که دعوا بر سر نام حساب ذخیره یا صندوق توسعه نیست. مساله اساسی تدوین و طراحی یک حساب یا صندوق یا قلک یا هر سیستم ذخیره ارزش دیگری است که در ساختار سیاسی - اقتصادی کشور، در جایگاه مناسبی تعریف شود، مدیریت حاکم بر آن به صورت قوی طراحی گردد، از شفافیت کافی جهت نظارت برخوردار باشد؛ استراتژی‌های مربوط به نحوه نگهداری دارایی‌های صندوق و استراتژی‌های مربوط به هزینه منابع صندوق به صورت کارآ و بهینه‌ای طراحی گردد و در نهایت و مهم‌تر از همه اینکه رابطه میان دولت و صندوق به نحو مناسبی طراحی گردیده و صندوق از استقلال کافی برخوردار باشد؛ به نحوی که بتواند در برابر دست‌اندازی‌های دولت به منابع آن بایستد و از آن جلوگیری نماید. متاسفانه «صندوق توسعه ملی» پیشنهادی دولت، به واسطه ضعف‌های بنیادی، چشم‌انداز ناامیدکننده‌ای جهت مدیریت بهینه درآمدهای نفتی در برنامه پنجم توسعه ارائه می‌دهد. صندوق توسعه ملی با چنین ساختاری، احتمالا به سرنوشتی بهتر از حساب ذخیره ارزی در برنامه چهارم مواجه نخواهد شد. بنابراین بهتر است همین امروز به فکر فردا باشیم و ضعف‌های بنیادی صندوق توسعه ملی را رفع نماییم، تا در آینده از آنچه امروز انجام می‌دهیم، پشیمان نباشیم. البته جای تاکید نیست که آینده به زودی در خواهد رسید و ثمره عمل امروز ما فردا بر صحنه خواهد افتاد، همچنان که ثمره عمل دیروز ما، امروز بر صحنه افتاد!