توهم مالی و مدیریت مالی در یک بودجه نفتی

دکتر احمد یزدان‌پناه

روند صعودی قیمت نفت و روند کاهشی ارزش ارز مرجع آن (دلار) و نااطمینانی‌های ناشی از ناپایداری جو مساعد فعلی از درآمد آن منبع فناپذیر و تجدیدناشدنی، تصمیم‌سازی کلان کشورهای صادرکننده نفت را در تخصیص عقلایی درآمد آن به ... مصرف یا پس‌انداز (=سرمایه‌گذاری) با چالش‌هایی بزرگ مواجه ساخته است. علاوه بر این، ناآگاهی و ناتوانی برخی از آن کشورها برای «مراقبه» از ارزش آن درآمد با اقدامات تامینی یا ابزارهای مناسب و امروزی مالی دیگر، انگیزه چندین مطالعه عمیق در صندوق بین‌المللی پول برای کشورهایی شده است که بیش از ۲۰درصد درآمد کل مالی آنها از طریق نفت تامین می‌شود. نتایج برخی از آنها در اکتبر ۲۰۰۷ منتشر شده است که در این نوشته از آن بهره گرفته می‌شود. تعداد ۳۱ کشور نفتی از جمله ایران در حوزه آن مطالعه بوده‌اند.

برای مقابله با مشکلاتی که در بالا اشاره شد، مطالعه مزبور برپایی «نهادهای مالی ویژه» همچون «صندوق ذخیره یا تثبیت ارزی»، «قواعد مالی و قوانین مسوولیت‌پذیری مالی مسوولان» و سرانجام «پیش‌بینی قیمت مرجع نفت» را برای بودجه دولت‌ها حیاتی می‌داند.

توصیه سیاستی آن مطالعه می‌گوید: نهادسازی در این زمینه‌ها در یک کلمه «مدیریت مالی» را در یک کشور نفتی که مشکلات و ویژگی‌های خاص خود را دارد، کارآ می‌سازد. هرچند این مطالعه اذعان دارد که در بیشتر آن کشورها این مهم با محدودیت‌ها و موانع عدیده مواجه هستند.

برای مثال، به قول‌ها و تعهدات این دولت‌ها نگاه کنید که با کم‌وکیف مخارج آنها و آثار منفی آن سیاست‌ها تعارض پیدا کرده‌اند که انقباضی بودن سیاست‌های مالی آنها برای کاهش تورم با اهدافی چون تعهد افزایش اشتغال مولد ناسازگاری آشکار دارد.

آنچه مدیریت مالی این کشورها را با چالش اساسی روبه‌رو ساخته است، «توهم مالی» آنها است.

در این هفته در کلاس از سه نوع توهم یاد کردم «توهم پولی»، «توهم تورمی» و «توهم مالی»؛ نوع سوم آن برای دانشجویان غریبه بود ولی دلیلی ندارد برای مجلسیان و مدیران کلان اقتصاد هم این امر مصداق داشته باشد. بنابراین نمی‌خواهم شرح کشاف کلاس را اینجا بازگو کنم، فقط در یک کلمه باید گفت که از مهم‌ترین علائم ظهور «توهم مالی» آن است که دولت‌های نفتی وقتی اهدافی را برای برنامه توسعه اقتصادی، فرهنگی و اجتماعی تبیین می‌کنند، به قول اقتصادخوان‌ها قید یا «محدودیت بودجه» به طور واقعی را برای آنها در نظر نمی‌گیرند؛ لذا اهداف را به «آرزو» تبدیل می‌کنند که بر باد رفتن آنها چندان بعید نیست!

با این مقدمه کشورهای نفتی برای توهم‌زدایی و کاراسازی مدیریت مالی راهی جز نهادسازی‌های گفته شده در بالا را ندارند. اجازه دهید در کمال اختیار به هر سه مورد اشاره کنم.

۱ - صندوق ذخیره ارزی: قبلا درباره این نهاد نوشته‌ام و حرف و حدیث امروزه درباره آن بسیار است. اگر اهداف اصلی این صندوق‌ها را در کشورهای نفتی یادآوری کنم، انحراف از آنها و ارزیابی کاربری درست آنها بهتر آشکار می‌شود. این صندوق‌ها برای الف: تثبیت یا کاهش دامنه نوسانات درآمدهای دولت چه نفتی و چه مالیاتی (چون درآمد مالیاتی هم به تزریق این درآمد و لذا کم‌وکیف فعالیت‌های اقتصادی در جامعه وابسته است)، ب: پس‌انداز مالی (به خاطر بین نسلی بودن این درآمد از ثروت ملی)، پ: مدیریت دارایی‌ها و سرانجام ت: شفافیت و پاسخگویی مالی دولت نفتی تشکیل می‌شوند. هرچند برای واریزها و برداشت‌ها از این صندوق‌ها قوانینی تدوین شده است، ولی برخی دولت‌های مورد مطالعه در عمل یا آنها را نقض کرده‌اند یا با دوربرگردان‌های محسوس و نامحسوس حرکت به سوی اهداف آنها را منحرف ساخته‌اند. امروزه بالا رفتن بی‌سابقه قیمت نفت هدف بلندمدت و میان‌مدت بعد پس‌اندازی این صندوق‌ها را از اهمیت بیشتری برخوردار کرده است و مسوولیت نظارتی مجلس‌ها را بالا برده است. این نظارت باید شامل مصرف درآمد نفت برای موارد و منظورهای خاص شود (مطالعه توضیحی برای این موارد نمی‌دهد، شاید به خاطر آنکه مصادیق آنها در بین کشورهای نفتی بسیار متفاوت است)

۲ - تدوین قواعد مالی برای مسوولیت‌پذیری مالی مسوولان: برپایی و ساختن این نهاد برای تداوم وجوه ناشی از نفت، سازوکارهایی را به دست می‌دهد که طراحی سیاست‌های میان‌مدت و بلندمدت مالی و اجرای آنها را ممکن می‌سازد.

گرچه در کشورهای مورد مطالعه برپایی صندوق ذخیره ارزی متداول است، اما باید گفت که تدوین قواعد مالی به اداره آن صندوق‌ها نظم و انسجام می‌بخشد و مهم‌تر آنکه این نهاد مقرراتی و حقوقی سیاست‌های مالی و بودجه‌ای دولت را «مقید» می‌سازد و این گام بزرگی برای توهم‌زدایی مالی دولت‌های نفتی به حساب می‌آید. در اینجا نیز مطالعه بر شرط لازم بودن این قوانین تاکید دارد تا مسوولیت‌ نظارتی جامعه را متوجه تضعیف و چارچوب‌شکنی این نهاد در طول زمان نماید.

۳ - پیش‌بینی قیمت مرجع نفت برای بودجه: در برخی کتاب‌های اقتصاد شاید برای کاهش خشکی تحلیل علمی و جلب توجه مخاطب با کلمات قصار فصل‌ها را شروع می‌کنند. در جزوه درس اقتصاد مالی برای فصل پیش‌بینی آورده‌ام که «پیش‌بینی کار مشکلی است، به خصوص اگر راجع به آینده باشد» گوینده آن خاطرم نیست.

در بیشتر کشورهای نفتی پیش‌بینی درآمد و قیمت نفت در بودجه دولت باید با «احتیاط» انجام شود و واقع‌گرایانه‌ترین سناریوها در مدل پیش‌بینی آنها منظور شود.

این امر مهم که موسسات تحقیقاتی مجلس‌ها و بانک‌های مرکزی یا اقتصاد و دارایی کشور متولی آنند، ریسک مواجه شدن دولت‌ها را با کسری بودجه فاحش و اجبار آنها به تعدیلات مالی که زندگی مردم را با تلاطم روبه‌رو می‌سازد، کاهش می‌دهد. نکته مهم آخر بحث، آنکه در پیش‌بینی احتیاطی قیمت نفت، گاهی برخی دولت‌ها به طور مصنوعی قیمت آتی نفت را پایین برآورد می‌کنند.

چرا؟ زیرا به عنوان یک استراتژی، پایداری قدرت مخارج خود را بر پایه آن بعید می‌دانند، یا از ناکارایی مصارف آن درآمدها در پروژه‌های خود آگاهی نسبی دارند.