نگرانی‌های طرح تحول اقتصادی
هرچند تا به حال سندی از طرح تحول ساختاری دولت نهم در دسترس قرار نگرفته است،
دکتر محمدمهدی بهکیش
هرچند تا به حال سندی از طرح تحول ساختاری دولت نهم در دسترس قرار نگرفته است، ولی با توضیحاتی که رییس‌جمهور ارائه داده‌اند، استنباط میشود که هدف اقتصادی از اجرای طرح، حذف سوبسیدها و بنابراین استقرار مکانیزم قیمت در اقتصاد است؛ به ترتیبی که اختلال در قیمت‌ها از میان برداشته شود. این اقدام منجر به آن خواهد شد که قیمت‌ها بتوانند علامت‌دهی مناسب به سرمایه‌گذار و کارآفرین، از جهت تخصیص بهینه منابع و به مصرف‌کننده از جهت تنظیم نوع مصرف، داشته باشند.
پیگیری این هدف، مورد تأیید اکثر اقتصاددانان است و ادبیاتی بسیار گسترده در جهان دارد که تحت عنوان «تعدیل ساختاری» یا
«Structural Adjustment» تجربیات متعددی را در جهان به وجود آورده است. بنابراین ضرورت دارد، اقدام در پیش‌روی، حال تحت هر عنوانی که مطرح گردد (تحول ساختاری، تحول اقتصادی، تعدیل ساختاری یا تعدیل اقتصادی) با اتکا به دانش اقتصادی روزآمد و بهره‌گیری از تجربیات سایر کشورها سازماندهی شود تا بیماری اقتصادی کشور را درمان کند و منافع مترتب بر آن را نصیب جامعه گرداند. نگرانی عمده در اجرای طرح فوق آن است که اگر وجوه مختلف مورد توجه قرار نگیرد، زیان‌‌‌های ناشی از آن بیش از منافع مورد انتظار خواهد بود و کشور را با نابسامانی‌‌‌های بسیار مواجه خواهد ساخت. بنابراین باید به صراحت گفت که این حرکت مثبت، میتواند آن‌‌قدر خطرناک باشد که نظام مملکتی را با چالش‌‌‌های جدی مواجه سازد، همان گونه که در تعدادی از کشورها این چنین شده است. نویسنده این یادداشت در کتاب «اقتصاد ایران در بستر جهانی شدن» وجوه متفاوت اجرای چنین طرحی را مورد تجزیه و تحلیل قرار داده و با استفاده از تجربیات کشور‌های دیگر، خطوط استراتژیک اجرای طرح را در ایران مطرح کرده است.
هرچند ادبیات موجود در ایران محدود است، ولی تعداد معدودی کتاب ترجمه شده تحت عناوین مختلف با واژه «جهانی شدن» به چاپ رسیده است که ادبیات با ارزشی را در اختیار علاقه‌‌مندان و سیاستگذاران قرار میدهد. مقالاتی در این زمینه نیز به چاپ رسیده‌‌اند که برخی از آنان نتیجه کار دانشجویان کارشناسی ارشد و دکترا است و هر یک نکات مهمی را تبیین کردهاند. شاید مهمتر از همه، کار نسبتا گسترد‌ه‌ای است که در سازمان برنامه و بودجه سابق - در زمان تدوین برنامههای توسعه، به خصوص برنامههای سوم و چهارم - صورت گرفته است و حاوی رهنمود‌های با ارزشی برای اجرای این طرح میباشد.
تصحیح ساختاری اقتصاد کشور در صورتی به افزایش کارایی، اشتغال و درآمد منجر خواهد گردید که تمام وجوه مرتبط در اقتصاد (و حتی ابعاد غیر اقتصادی) مورد توجه قرار گیرند و اگر این چنین نشود، میبایست از هم اکنون نگران عواقب نامطلوب اجرای طرح بود؛ بنابراین نکات مهمی را که بهتر است مورد بررسی دقیق قرار گیرند، به صورت خلاصه متذکر میشود:
۱ - مرور ادبیات طرح از الزامات اولیه است. توصیه میشود معاونت برنامه‌‌‌ریزی ریاست‌جمهوری خلاصه‌ای از ادبیات موجود را استخراج و در دسترس سیاستگذاران و کارشناسان قرار دهد تا با نقد و بررسی آن، زمینه مناسب برای تدوین طرح و اجرا فراهم آید. به علاوه، بررسی تجربیات کشور‌های دیگر که طرح تعدیل ساختاری را به اجرا درآورده‌‌‌اند، از الزامات دیگر میباشد. توصیه میشود که همان معاونت خلاصه تجربیات کشورهایی را که اقتصاد آنان مشابهتی با اقتصاد ایران دارند، تهیه و در دسترس قرار دهد. تجربه کشور‌های چین، هند، روسیه، ترکیه، امارات متحده عربی و عربستان حاوی نکات مهمی برای تدوین برنامه در ایران است. تجربه موفق کشورهایی چون چین، هند و ترکیه و تجربیات ناموفق برخی از کشور‌های آمریکای لاتین و همچنین تجربه ناموفق روسیه در سال‌‌‌‌های اولیه بعد از فروپاشی (۱۹۹۱) و تغییر مسیری که در سال‌‌‌‌های اخیر به وجود آورده است، از موارد مهمی است که آموزنده می‌‌‌باشند.
۲ - فرآیند تدوین برنامه تحول اقتصادی را میبایست کارشناسان ورزیده صاحب تجربه نظارت کنند. این کار علمی را نباید با ساده‌‌‌اندیشی همراه کرد که خسارات بسیار به‌‌‌بار میآورد. توصیه میشود تعدادی از کارشناسان صاحب علم و تجربه را که حداقل تعدادی مقاله در این زمینه نوشته باشند، گرد هم آورد و تدوین برنامه را به آنها سپرد. البته حضور تعدادی از اقتصاددانان آشنا به موضوع که به فعالیت اقتصادی مشغولند، نیز به این امر کمک فراوان می‌‌‌کند. باید توجه داشت که فرآیند تدوین و سپس اجرای برنامه نباید بسیار طولانی شود، همچنان که نباید به دلیل سرعت بخشیدن به آن، اصول علمی و تجربی را نادیده گرفت.
۳ - محور اصلی برنامههای تعدیل ساختاری (یا هر نام دیگری که بر آن بگذاریم)، ایجاد فضای رقابتی است، زیرا که در جهان امروز، رقابت خمیر مایه اصلی افزایش کارایی، کاهش هزینه تولید و در نهایت فعال کردن مزیت های نسبی کشور و تبدیل آن به مزیت رقابتی است.
می‌‌‌دانیم که لازمه ایجاد فضای رقابتی پویا، خصوصی‌‌‌سازی (نه نیمه دولتی‌‌‌سازی)، مقرراتزدایی، جذب سرمایه خارجی (نه فقط به دلیل سرمایه بلکه به منظور کسب سایر منافع آن) و توسعه فضای نوآوری و رشد تکنولوژی در بستر سیاست‌‌‌‌های کلان اقتصادی مناسب است. به عبارت دیگر، نمی‌‌‌توان یک واحد تولیدی را به قبول قیمتهای تعادلی رقابتی وادار ساخت، ولی مقررات دست و پاگیر را از بین نبرد یا راه ورود او را به بازار‌های بین‌المللی نگشود. اگر این‌چنین شود، به جای کمک به رقابتی شدن تولید و کاهش هزینه، آن بنگاه را با ورشکستگی مواجه خواهیم ساخت.
بنابراین اگر به هر دلیل، سیاسی و یا غیر آن، فعلا نمی‌توانیم فضای رقابتی را بر اقتصاد کشور حکمفرما کنیم، توصیه موکد آن است که اجرای طرح و دستکاری در سوبسیدها را به زمان مناسب‌تری موکول و فعلا تلاش مملکت را صرف تدوین برنامه آن نماییم.
۴ - حذف سوبسیدها به تنهایی نمی‌تواند کارآیی در اقتصاد را افزایش دهد. این امر زمانی به افزایش کارآیی منجر میشود که اختلال در قیمت‌ها از بین برود و در نتیجه «قیمت‌ها» امکان علامت‌دهی مناسب به عاملان اقتصادی را پیدا کنند. اگر حذف سوبسیدها بدون رقابتی کردن بازار (از جمله حذف انحصارها) یا حذف اختلال در قیمت‌ها و مقرراتزدایی صورت پذیرد، مشکلات آن بیشتر از منافع متصور بر آن خواهد بود، زیرا به دلیل افزایش قیمت‌ها ناراضیانی را به وجود میآورد که امکان بهره‌برداری از منافع آن (افزایش سرمایه‌گذاری و اشتغال) را پیدا نکرده‌اند.
۵ - حذف سوبسید از کالا‌های عمومی چون برق، آب، گاز و مخابرات و... که تولید و عرضه همگی آنان دولتی است، مشکلات جدی به وجود میآورد، زیرا فرآیند دولتی تولید این‌گونه کالاها و خدمات عموما با عدم کارآیی همراه است و بنابراین قیمت تمام شده واقعی آنان بسیار بالا است. اگر بخواهیم هزینه عدم کارآیی‌ها را به مردم تحمیل نماییم (یعنی کل هزینه تمام شده را از مردم بگیریم)، نه انصاف است و نه توجیه اقتصادی دارد. بنابراین حذف سوبسید از کالاها و خدمات عمومی باید با فعال کردن بخش خصوصی در آن زمینه‌ها همراه گردد تا مصرف‌کنندگان حق انتخاب داشته باشند و علاوه بر آن، محیط رقابتی به وجود آمده موجبات افزایش کارآیی در تولید واحد‌های دولتی را فراهم آورد (این امر در کشور‌های اروپایی به اجرا درآمد و نتیجه خوبی به همراه داشت). یادآور میشود که کشور چین که چندین سال است به WTO ملحق شده و به سرعت اقتصاد خود را رقابتی کرده است، هنوز انرژی را به قیمت ارزان در اختیار تولید قرار میدهد. در کشور نفت‌خیزی چون ایران، حذف سوبسید انرژی باید با دقت بیشتری مورد توجه قرار گیرد.
۶ - چگونگی بهره‌گیری از تجربیات مدیران بنگاه‌‌های تولیدی (به خصوص بخش خصوصی) اهمیت بسیار دارد. بدیهی است که فرآیند تولید کالا و خدمات در حداقل ۵۰ سال اخیر آغشته به سوبسید بوده است؛ به ترتیبی که از یک طرف بنگاه‌ها از منافع سوبسید و فعالیت در بازار بسته (عموما غیر رقابتی) بهره گرفته‌اند (قیمتهای گران‌تر را به مصرف‌کنندگان تحمیل کردهاند) و از طرف دیگر مجبور به پرداخت هزینه‌‌های بسیاری بوده‌اند که معمولا در یک محیط رقابتی به بنگاه‌ها تحمیل نمی‌شود. مانند هزینه نگهداری و عدم اخراج کارگران مازاد، هزینه‌‌های بسیار سنگین ولی غیر محسوس (یا غیر مستقیم) اخذ مجوزها، هزینه‌‌های مترتب بر قیمت‌گذاری‌ها، پرداخت مالیات‌‌های چندگانه (و عوارض متعدد)، هزینه عدم دسترسی سریع به تکنولوژی (به دلیل عدم کارآیی دانشگاه‌ها) و... به ترتیبی که اکثر بنگاه‌ها توانسته‌اند که در طی زمان وجوه هزینه و درآمد (غیر مستقیم) را در تعادل نگه دارند و به کار ادامه دهند.
با اجرای برنامه تحول ساختاری، بخش عمد‌ه‌ای از سوبسید‌های آشکار و پنهان آنان حذف خواهد شد و بنابراین لازم است هزینه‌‌های آشکار و پنهان آنان در زمینه‌‌های فوق نیز حذف شود.
آن دسته از مدیران بنگاه‌ها که به منافع بلندمدت خود می‌اندیشند، از اجرای طرح تحول ساختاری استقبال می‌کنند و بنابراین برای تدوین‌کنندگان برنامه مفید خواهد بود که چگونگی ایجاد تعادل بین درآمدها و هزینه‌‌های غیر مستقیم را طی فرآیند تصحیح ساختار اقتصادی به کارفرمایان و اتاق بازرگانی ایران محول کنند تا از یک طرف مدیرانی که قرار است با اجرای اصل ۴۴ و اجرای برنامه تحول اقتصادی، محور فعالیت‌‌های اقتصادی گردند، خود درگیر چگونگی ایجاد تعادل در فرآیند تصحیح ساختار شوند و از طرف دیگر، نگرانی آنها از تغییرات در پیش روی کاهش یابد و مقاومت‌‌های احتمالی به همکاری تبدیل شود و مهمتر آن‌که خزانه‌ای غنی از دانش و تجربه - در صورت سازماندهی مناسب - در اختیار دولت قرار گیرد.
۷ - آموزش مردم اهمیت بسیار دارد تا بدانند که چه برنامه‌ای در حال اجرا است و ابعاد آن چیست و نباید مردم را بی‌جهت به منافعی امیدوار کرد که ابعاد آن مورد بررسی دقیق قرار نگرفته است یا آنان را هراسان کرد، زیرا که نگران افزایش قیمت‌ها هستند و نمی‌دانند چه آیند‌ه‌ای در انتظار تامین معیشت آنها خواهد بود.
نمونه کوچکی از این امر را در واکنش اخیر مردم به قبض‌‌های برق می‌توان دید، زیرا که طی مدت کوتاهی هزینه برق افزایش قابل توجهی یافته و ذکر قیمت تمام شده در قبض‌ها، بسیاری را نگران کرده است. اگر قیمت تمام شده را در قبض برق ذکر می‌کنیم، خوب است در کنار آن اشاره کنیم که در صورت وجود محیط رقابتی، قیمت تمام شده واقعی در ایران، بسیار کمتر از آن خواهد بود. علاوه بر آن، در کشور انرژی‌خیزی چون ایران، آیا مردم باید قیمت انرژی بین‌المللی (یا حتی بیشتر از آن) را تحمل کنند یا باید ترتیباتی داده شود که ضمن رقابتی کردن بازار، انرژی به عنوان یکی از پایگاه‌‌های مزیت نسبی کشور به حساب آید.
۸- اعلام توزیع نقدی یارانه‌ها و توزیع فرم‌‌های جمع‌آوری اطلاعات، که به نظر می‌رسد بدون مطالعه کافی صورت گرفته است، میتواند مشکلاتی را در آینده به وجود آورد. توصیه میشود که این امر موکول به مطالعه بیشتر گردد. جمع‌آوری اطلاعات مالی خانوار در گذشته با حساسیت و مشکلات جدی مواجه بوده و تجربه نشان داده است اطلاعاتی که بدین‌طریق جمع‌آوری گردد، قابل اتکا و استفاده نخواهد بود. نمونه بارز امر آن است که در روز‌های اخیر، قولنامه‌‌های صوری برای اجاره در برخی بنگاه‌‌های معاملات ملکی در دست تهیه است، زیرا تعدادی از افراد در حال جمع‌آوری مدارکی هستند که آنان را اجاره‌نشین قلمداد کند.
۹ - به اقتصاددانان و همکاران دانشگاهی توصیه میشود، کمک کنند تا فرآیند تدوین و اجرای برنامه در مسیر صحیح قرار گیرد و تجربه تلخ دوران گذشته که مقدمات اجرای این برنامه (به خصوص در قالب برنامههای سوم و چهارم) فراهم آمد ولی تعدادی از اقتصاددانان و سیاستگذاران با آن به مخالفت برخاستند، تکرار نشود. انتصاب اخیر وزیر امور اقتصادی و دارایی که معتقد به مکانیزم بازار است، میتواند نوید بخش رویکردی جدید در دولت نهم باشد که در این صورت اجرای برنامه تعدیل ساختاری واقعی را به دور از بهره‌برداری‌‌های سیاسی قابل اجرا گرداند.
۱۰ - در نهایت ضرورت دارد تفاهم کافی در اجرای برنامه تحول ساختاری در بین اعضای دولت به وجود آید. طبیعی است که بسیاری از وزرا و معاونین و مشاورین آنها درس اقتصاد نخوانده‌اند و به دلیل مشکلاتی که در اجرای طرح به وجود خواهد آمد، ممکن است به موانعی جدی در برابر برنامه تبدیل شوند. بنابراین توصیه آن است که یک سری جلسات توجیهی در دولت شکل گیرد تا مجریان اصلی برنامه با ابعاد نظری و تجربی آن آشنا شوند. هماهنگی در بین سیاستگذاران اصلی نظام (حتی خارج از دولت) شرط لازم برای دستیابی به موفقیت است.
در جمع‌بندی باید توجه داشت که خلل و نارسایی در هر یک از موارد ده‌گانه فوق، به علاوه موارد احتمالی دیگری که در این خلاصه قابل طرح نیست، میتواند برنامه تحول اقتصادی دولت نهم را با مشکل یا شکست مواجه گرداند و بنابراین طبیعی است که متخصصین آشنا به برنامههای تعدیل ساختاری و دلسوز مملکت نگران باشند. وظیفه اصلی دولت، قبل از اجرای برنامه، رفع این‌گونه نگرانی‌ها است.
ارسال نظر