محمود اسلامیان

نخستین اقدامی که می‌توان آن را زمینه‌ساز و آغازگر شکل‌گیری صندوق بازنشستگی کشوری دانست، به سال ۱۲۸۷ و تصویب «قانون وظایف» در مجلس اول مشروطه برمی‌گردد. براساس این قانون کارمندان دولت مشمول «پرداخت حقوق بازنشستگی و وظیفه» شدند. نظام بازنشستگیِ کارمندان دولت، طی ۱۴ سال پس از آن تاریخ براساس قانون وظایف ساماندهی و اجرا می‌شده است.


اما در آذر 1301 «قانون استخدامی» به تصویب می‌رسد که در اجرای فصل چهار و پنج این قانون، دایره‌ای با عنوان «دایره تقاعد» در وزارت مالیه وقت تشکیل می‌شود. این دایره مامور اجرای وظایف مربوط به بازنشستگی کارکنان دولت بود. دایره تقاعد در ابتدا بخشی از اداره‌کل حسابداری وزارت مالیه بود اما بعدها زیرنظر اداره‌کل کارگزینی آن وزارتخانه قرار گرفت. نکته شایان توجه آن است که در قانون استخدامی (مصوب 1301) سن بازنشستگی اجباری 70 سال تعیین شده بود و منابع لازم از محل «پنج درصد مقرری ماهانه کارکنان دولت به علاوه مقرری ماه اول ورود به خدمت و همچنین مبلغ ماه اول اضافه مقرری‌های بعدی» تامین مالی می‌شده است.


نقطه عطف بعدی در مسیر شکل‌گیری نظام بازنشستگی کارکنان دولت، در سال ۱۳۱۳ رقم خورد. در این سال با تصویب «قانون دانشگاه» دایره تقاعد به اداره و پس از مدتی به «اداره‌کل بازنشستگی» تغییر نام داد. اما شاید بتوان یکی از مهم‌ترین مقاطع شکل‌گیری نظام مورد بحث را در تصویب «قانون استخدام کشوری» در ۳۱ خرداد ۱۳۴۵ یافت. چراکه به موجب ماده ۷۰۱ این قانون اداره‌کل بازنشستگی، از وزارت دارایی جدا و تابع سازمان تازه‌تاسیس «امور اداری و استخدامی کشور» شد. در رخداد بعدی، در سال ۱۳۵۰ اداره‌کل بازنشستگی با عنوان «سازمان» معرفی شده و از نظر تشکیلاتی نیز ضمن حفظ وابستگی به سازمان امور اداری و استخدامی کشور، به‌عنوان سازمانی مستقل به کار خود ادامه داد.


در 11 اسفند 1378، زمانی که به منظور تامین‌ یکپارچگی‌ در مدیریت‌ کلان‌ کشور، همسویی‌ نظام‌های‌ مدیریتی‌ با برنامه‌های‌ میان‌‌مدت‌ و بلندمدت‌، تمرکز وظایف‌ و فعالیت‌های‌ مرتبط‌ و پیوسته‌ و متجانس‌ با یکدیگر در امور برنامه‌ریزی‌، کاهش‌ تداخل‌ و توازی‌ وظایف‌ سازمان‌های‌ ستادی‌، سازمان برنامه و بودجه با سازمان امور اداری و استخدامی کشور ادغام شده و سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی تشکیل شد، سازمان بازنشستگی کشوری به‌عنوان یکی از موسسات تابعه آن در تشکیلات معرفی شد. در نهایت به موجب تبصره 2 ماده 17 قانون نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی (مصوب 21/ 2/ 1383)، صندوق بازنشستگی کشوری تابع وزارت رفاه و تامین اجتماعی (اکنون وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی) شد.


در اصل سوم قانون اساسی، «دولت‏ جمهوری اسلامی‏ ایران‏ موظف‏ است‏ برای‏ نیل‏ به‏ اهداف‏ مذکور در اصل‏ دوم‏، همه‏ امکانات‏ خود را برای‏...» ۱۶ مورد به کار برد. نکته بسیار مهم و خروجی اصلی این بندها که حوزه تامین اجتماعی به‌طور عام و حوزه بیمه‌های اجتماعی به‌طور خاص را تحت تاثیر قرار داده عبارتند از: الف) رویکرد همگانی به رفاه و تامین اجتماعی، ب) مشارکت مردم در امور مرتبط و ج) فقدان هر گونه تبعیض. با این همه اما مهم‌ترین و برجسته‌ترین قانون اساسی که به بحث بازنشستگی تصریحی آشکار دارد اصل ۲۹ است. بر اساس این اصل «برخورداری‏ از تامین‏ اجتماعی‏ از نظر بازنشستگی‏، بیکاری‏، پیری‏، ازکارافتادگی‏، بی‏ سرپرستی‏، در راه‏ ماندگی‏، حوادث‏ و سوانح‏، نیاز به‏ خدمات‏ بهداشتی‏ درمانی‏ و مراقبت‌های‏ پزشکی‏ به‌صورت‏ بیمه‏ و...‏، حقی‏ است‏ همگانی‏. دولت‏ موظف‏ است‏ طبق‏ قوانین‏ از محل‏ درآمدهای‏ عمومی‏ و درآمدهای‏ حاصل‏ از مشارکت‏ مردم‏، خدمات‏ و حمایت‌های‏ مالی‏ فوق‏ را برای‏ یک‏ یک‏ افراد کشور تامین‏ کند.» در کنار مطالب بسیاری که در این باره مطرح شده است الزامات برآمده از این اصل را می‌توان در نکات زیر برشمرد: الف) مشخص کردن خدمات تامین اجتماعی، ب) سازوکار ارائه خدمات، ج) همگانی بودن حق تامین اجتماعی و د) روش تامین مالی ارائه خدمات.


در کنار این الزامات قانونی، می‌توان به تعریفی استناد کرد که یکی از معتبرترین تعاریف مربوط به حوزه تامین اجتماعی است. این تعریف توسط سازمان بین‌المللی کار ارائه شده و بر اساس آن «تامین اجتماعی حمایتی است که جامعه در مقابل پریشانی‌های اقتصادی و اجتماعی پدید آمده به واسطه قطع یا کاهش درآمد بر اثر سالمندی، از کارافتادگی، فوت، بیکاری، بیماری، بارداری و همچنین جبران هزینه‌های درمانی و نگهداری، به اعضای خود ارائه می‌دهد.» در چارچوب این تعریف، نظام تامین اجتماعی به‌عنوان مهم‌ترین اهرم برقراری عدالت اجتماعی تلقی می‌شود. در شعار اصلی انجمن بین‌المللی تامین اجتماعی که ایران نیز عضویت آن را دارد، بر این معنا تصریح شده است: «تحقق عدالت اجتماعی بدون تامین اجتماعی میسر نخواهد بود.» اعلامیه جهانی حقوق بشر، تامین اجتماعی را از جمله حقوق اساسی انسان‌ها شناخته است: «هر کس به‌عنوان یک عضو جامعه حق برخورداری از حمایت‌های تامین اجتماعی را دارد و مجاز است که از طریق مساعی ملی و همکاری بین‌المللی، حقوق اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی خود را که لازمه رشد و نمو آزادانه شخصیت اوست، در حد امکانات منابع هر کشور به دست آورد.»


به استناد تعریف بالا یکی از پریشانی‌ها و اختلال‌هایی که باید مدنظر نظام‌های تامین اجتماعی قرار گیرد، بحث سالمندی است و فردی که در اثر سالمندی توان کار کردن را از دست می‌دهد باید بازنشسته شود. نکته حائز اهمیت آن است که اگر در گذشته‌های دور افراد پیر سربار جامعه بودند و با نگاهی تحقیرآمیز به آنها نگریسته می‌شد یا خانواده و اقوام از سر ترحم یا دلسوزی‌های عاطفی از آنها نگهداری می‌کردند، اما با تحولات قرون ۱۹ و ۲۰، جامعه بشری به این درک عمیق و مهم رسید که می‌تواند با برقراری نظام‌های بازنشستگی، زندگی و حیات آبرومندانه افراد در دوران پیری را تضمین کند. به بیان دیگر نظام‌های بازنشستگی سازوکاری بودند که ضمن حفظ عزت‌ و همچنین استقلال افراد، شرایط زندگی شرافتمندانه در دوران پیری را فراهم کنند؛ بنابراین مهم‌ترین کارکرد و هدف نظام‌های بازنشستگی (با استناد به تعریف ارائه شده و اصول قانون اساسی) جبران کاستی‌های ناشی از افزایش سن و جبران درآمد از دست رفته ناشی از کهنسالی است. بنابراین اگر نظام‌های بازنشستگی در فراهم کردن شرایط زیست آبرومندانه برای بازنشستگان موفق نباشند در تحقق هدف اصلی و کارکرد کانونی خود ناکام بوده‌اند.


در چنین شرایطی یکی از مهم‌ترین ابزارهایی که صندوق‌های بازنشستگی برای ایفای وظایف خود از آن استفاده می‌کنند، سرمایه‌گذاری وجوه حق‌بیمه است. این صندوق‌ها باید (و مجازند) در دوره جوانی، سرمایه‌گذاری کنند تا در دوره بلوغ که مصارف آنها اوج می‌گیرد و افزایش می‌یابد، بتوانند از عهده ماموریت خود برآیند، اما این مهم نیازمند اولا راهبردی برای سرمایه‌گذاری است و علاوه‌بر آن نیازمند محیط اقتصادی مناسب و مساعد برای سرمایه‌گذاری است.


متاسفانه طی سال‌های گذشته صندوق‌های بازنشستگی در ایران از هر دو زاویه اشاره‌شده در بالا با مشکلات متعددی مواجه بوده‌اند. نخست آنکه با اعمال و تحمیل سیاست‌هایی مغایر اصول بیمه‌‌های اجتماعی، نظم منطقی و ضوابط درونی آنها به هم خورده و مسیر منابع مالی آنها از قاعده خارج شده است. این امر موجب شده تا مصارف این صندوق‌ها بیش و پیش از آنچه انتظار می‌رفت، افزایش یافته در حالی که منابع لازم برای تامین این مصارف فراهم نشده است. از منظر سرمایه‌گذاری نیز، با تمام تلاش‌های به عمل آمده، محیط پیرامونی این صندوق‌ها به قدری نامساعد است که زیرسیستم سرمایه‌گذاری در این صندوق‌ها نیز نتوانسته‌اند وظیفه خود را انجام دهند. در چنین شرایطی به نظر می‌رسد بازنگری در رویه‌های جاری و تطبیق آنها با موازین و معیارهای بیمه‌های اجتماعی نخستین اقدام ضروری است؛ چراکه لازم است در ابتدا درباره موازین و معیارها، اهداف و کارکردها توافق و اجماع حاصل آید. این توافق به نوبه خود نیازمند گفت‌وگویی اجتماعی میان ذی‌نفعان است.