دنیای اقتصاد: رفتار دولت در بحث رعایت قواعد مالی و نحوه ورود منابع حاصل از صادرات نفت به بودجه دولت از مهم‌ترین چالش‌های اقتصاد کلان است که طی سال‌های گذشته به مانع جدی در زمینه کارکرد ثبات‌بخشی سیاست مالی تبدیل شده است. در سال‌های رونق، به پشتوانه درآمدهای هنگفت نفتی، هزینه‌های جاری و عمرانی افزایش یافته و به‌دلیل فقدان مدیریت در نظام مالی، منابع حاصل از فروش نفت صرف خرید کالاهای مصرفی، واسطه‌ای و سرمایه‌ای شده است که حاصل آن افزایش رشد اقتصادی به شکل ناپایدار بوده است. از سوی دیگر، با محدود شدن حصول درآمدهای نفتی، کسری بودجه پدیدار شده و کاهش پرداخت‌های عمرانی را در پی داشته است؛ بنابراین ضرورت طراحی قواعد مالی برای جلوگیری از افزایش بی‌ثباتی‌های مالی احساس می شود. «دنیای اقتصاد» با استناد به یک پژوهش، با بررسی قواعد مالی موجود و تجربه دیگر کشورها مختصات منطقه مجاز مخارج دولت را مشخص کرده است. در این پژوهش سه قاعده مالی «تعیین سقف کسری بودجه بدون نفت و کاهش سالانه آن»، «تعیین سقف استفاده ریالی از منابع حاصل از نفت در بودجه و میزان تغییر سالانه آن» و «مرتبط کردن میزان افزایش هزینه‌ها با رشد درآمدهای نفتی» برای کشور پیشنهاد شده است.

یک پژوهش در حوزه اقتصاد کلان پیشنهاد می‌دهد

دنیای اقتصاد: یافته‌های یک پژوهش حاکی از آن است که در سال‌های گذشته قواعد مالی در ایران به دلیل شرایط نهادی بودجه‌ریزی مانند «نقص در قوانین بودجه» و «تناقض داشتن قواعد مالی» و همچنین کلی بودن قواعد مالی از کارآیی لازم برخوردار نیست.

پژوهش حاضر با ارائه ویژگی‌های سیاست مالی بهینه سه پیشنهاد را در این خصوص ارائه کرده است. پیشنهاد نخست تعیین سقف کسری بودجه بدون نفت و کاهش سالانه آن است. بر این اساس با در نظر گرفتن کسری بودجه بدون نفت، نقش اصلی ارزیابی سیاست مالی در مرحله سیاست‌گذاری توسط دولت و قانون‌گذاری توسط مجلس به تراز بودجه نفت اختصاص می‌یابد. پیشنهاد دوم این پژوهش، «تعیین سقف ریالی در منابع نفتی در بودجه است.» بر این اساس با توجه به هزینه‌های ریالی در بودجه دولت برای اینکه نرخ ارز ابزاری برای تصمیمات مالی دولت قرار نگیرد، می‌توان قاعده «تعیین سقف استفاده ریالی دولت از منابع ارزی در بودجه‌های سالانه» را مشخص کرد که در دوران رونق نفتی مانع از افزایش مخارج دولت می‌شود. پیشنهاد سوم نیز درخصوص «تنظیم رشد هزینه‌ها با درآمدهای غیر‌نفتی» است، در این قاعده هزینه‌های دولت با درآمدهای غیر‌نفتی تغییر می‌کند. پژوهش حاضر توسط محمد قاسمی و پریسا مهاجر ارائه شده است.

مخالف چرخه بودن مخارج دولت

این پژوهش در ابتدا به بررسی سیاست مالی در کشورهای نفتی پرداخته است. بر اساس نظریه نئوکلاسیکی سیاست مالی، نسبت مخارج دولت به تولید ناخالص داخلی باید رفتار مخالف چرخه‌ای داشته باشد؛ یعنی در دوران رونق سیاست مالی باید کاهش یافته و هنگام مواجهه با رکود باید افزایش یابد. این پژوهش با استفاده از مطالعات گذشته معتقد است در کشورهای در حال توسعه و صادر‌کننده نفت، مخارج دولت موافق چرخه‌ای است (با افزایش درآمد نفتی، مخارج رشد می‌کند). در ایران نیز بر اساس مطالعه قاسمی و مهاجری (۱۳۹۳) فرضیه مخالف چرخه‌ای بودن سیاست مالی پذیرفته نمی‌شود. پژوهش حاضر برای موافق چرخه‌ای بودن دلایلی را ارائه کرده است. بر این اساس «وجود محدودیت‌هایی در استقراض هنگام مواجهه با رکود اقتصادی»، «نظام‌های سیاسی ناکارآمد»، «فساد سیستم اداری و سیاسی»، «اقتصاد زیرزمینی» و «نحوه ورود درآمد نفتی و میزان استفاده از آن» از دلایل موافق چرخه‌ای بودن سیاست مالی در کشورهای صادر‌کننده نفت است. بر اساس یافته‌های پژوهش منتشر شده، در زمان رونق درآمدهای نفتی، در کشورهای نفتی هزینه‌های جاری گسترش می‌یابد و طرح‌های جدید عمرانی آغاز می‌شود. در این زمان واردات کالاهای مصرفی، واسطه‌ای و سرمایه‌ای به دلیل فقدان مدیریت صحیح منابع ارزی افزایش می‌یابد، در نتیجه این رفتار باعث «رشد اقتصادی غیر‌مستمر و ناپایدار»، «تشدید وابستگی دولت به درآمدهای نفتی» و «وابستگی ساختار تولید به وارادات» می‌شود. علاوه‌بر این در زمان رکود نفتی نیز «افزایش نرخ ارز»، «افزایش قیمت حامل‌های انرژی»، «افزایش نرخ مالیات»، «کاهش هزینه‌‌های عمرانی» و «کاهش واردات واسطه‌ای و سرمایه‌ای» را در پی دارد، در نتیجه در این زمان کشورهای صادر‌کننده نفت با «تشدید کسری بودجه» و «رکود تورمی» مواجه هستند.

۵ راهکار برای مقابله با رفتار چرخه‌ای

این پژوهش برای مقابله با رفتار چرخه‌ای سیاست مالی در کشورهای صادر‌کننده نفت ۵ راهکار «تدوین سیاست مالی با استفاده از چارچوب میان مدت مخارج»، «استفاده از ابزار مالی احتیاطی مانند اختیارات، معاملات آتی و سوآپ»، «بودجه‌ریزی بر مبنای قیمت محافظه‌کارانه نفت»، «تاسیس صندوق‌های پس‌انداز (تثبیت)» و «معرفی قواعد مالی شفاف و واضح» را پیشنهاد می‌دهد. براساس بودجه‌ریزی بر مبنای قیمت‌های محافظه‌کار برخی از کشورها مانند الجزایر، نیجریه و روسیه تلاش می‌کنند تا بودجه‌ریزی خود را با این رویکرد انجام دهند تا در دوران رونق نفتی، درآمدهای حاصل از صادرات نفت، کمتر از حد بر آورد شود. همچنین این پژوهش درباره «تاسیس صندوق‌های ثبتی و پس‌انداز» بیان می‌کند: «تاسیس این صندوق‌ها یکی از راهکارهای اصلی بسیاری از کشورهای صادر‌کننده نفت برای مدیریت بخشی از دارایی‌های خارجی بوده است که موفقیت این صندوق‌ها در گرو کیفیت‌های نهاد عمومی و مدیریت مالی بخش عمومی است.»

طراحی قواعد مالی

اما یکی از مهم‌ترین موارد مطرح شده در این پژوهش طراحی یک قاعده مالی مناسب برای ایران است. بر اساس یافته‌های این پژوهش کشور نروژ قواعد مالی شفافی را با هدف محدود کردن کسری بدون نفت انجام داده است. نیجریه نیز از سال ۲۰۰۴ به بعد با استفاده از چارچوب میان‌مدت اقدام به قاعده‌گذاری مالی کرده است، اما مهم‌ترین قواعد مالی در برنامه سوم، چهارم و پنجم توسعه صورت گرفته است. «ایجاد حساب ذخیره ارزی در طول برنامه‌های سوم و چهارم توسعه اقتصادی»، «تشکیل صندوق توسعه ملی و حساب ارزی بر اساس قانون پنجم توسعه» و «تعیین سقف کسری تراز عملیاتی در برنامه چهارم توسعه» سه قاعده مهم مالی در ایران بوده است که بر اساس مطالعات قاسمی و مهاجری (۱۹۹۳) هیچ یک از این قواعد در عمل رعایت نشده است.

دلایل ناکارآیی قواعد مالی در ایران

این پژوهش در ادامه به بررسی دلایل ناکارآیی قواعد مالی پرداخته است. دلیل نخست ارائه شده «شرایط نهادی بودجه‌ریزی در ایران» عنوان شده است. به اعتقاد این پژوهش، در برنامه‌ها قواعد معینی با هدف تثبیت ورود منابع حاصل از نفت به بودجه دولت و کاهش وابستگی بودجه جاری به منابع نفتی تعیین شده، اما این قواعد در هر سال نقض شده است. دلیل دوم نیز به این موضوع اشاره می‌کند: «بودجه‌ریزی در ایران به لحاظ فنی دارای نقایص عمده‌ای است که موجب می‌شود قواعد فوق فاقد کارآیی باشد.» به عنوان مثال بخشی از منابع صادرات نفت به ردیف‌های متفرقه واریز می‌شود یا در سال‌هایی، مجوز استفاده بخشی از منابع حاصل از صادرات نفت به‌صورت ارزی و ریالی خارج از ردیف‌های بودجه‌ای به دولت داده می‌شود. به اعتقاد پژوهشگران این نقص‌ها باعث می‌شود در عمل هدفگذاری‌های انجام شده، قیود محدود‌کننده‌ای در میزان استفاده از منابع حاصل از صادرات نفت ایجاد نکنند. دلیل سوم نیز تعارض داشتن برخی قواعد مالی و داشتن اشکال فنی در آنها است. این پژوهش معتقد است علاوه‌بر دلایل نهادی، یکی از دلایل اصلی عدم توفیق قواعد مالی موجود ریشه در این موضوع دارد که قواعد مالی، بسیار کلی بوده و به‌صورت جداگانه یا به سمت درآمدهای دولت دارد و یا سمت هزینه‌های بودجه را هدف‌گذاری کرده است.

سه پیشنهاد برای قواعد مالی

یافته‌های این پژوهش نشان می‌دهد «قواعد مالی بهینه» باید سه ویژگی را به‌طور همزمان داشته باشند؛ نخست آنکه قواعد مالی کلی نباشند. دوم آنکه قواعد مالی باید به‌نحوی طراحی شوند که درباره سمت منابع و مصارف بودجه به‌طور همزمان تعیین تکلیف کنند. نکته سوم نیز آن است که قواعد مالی نباید به‌صورت پراکنده و در بخش‌های گوناگون برنامه‌های میان‌مدت ذکر شود یا در تعارض و تضاد با قواعد و قوانین دیگر قرار گیرند. بر اساس پیش‌شرط‌های مزبور در این پژوهش سه پیشنهاد ارائه شده است.

قاعده مالی یک: تعیین سقف کسری بودجه بدون نفت

این پژوهش قاعده مالی پیشنهادی نخست را «تعیین سقف کسری بودجه بدون نفت و کاهش سالانه آن» عنوان کرده است. به گفته پژوهشگران، در حال حاضر تصمیم‌گیری درباره قیمت نفت و نرخ تسعیر درآمدهای حاصل از صادرات نفت به ریال و حتی حجم صادرات نفت به متغیرهای سیاستگذاری مالی تبدیل شده است. در عمل مخارج دولت با اتکا به منابع حاصل از نفت (که تحت‌تاثیر متغیرهای مزبور است) در طول زمان افزایش می‌یابد بدون آنکه کسری بودجه ظاهر شود. در حقیقت تراز کل بودجه و حتی کسری تراز عملیاتی نمی‌تواند چهره واقعی سیاست مالی را نشان دهد. با توجه به این مقدمه این پژوهش پیشنهاد می‌دهد: «با انتخاب قاعده مالی «کسری بودجه بدون نفت» می‌توان نقش اصلی در طراحی و ارزیابی سیاست مالی را در مرحله سیاستگذاری توسط دولت و تصویب بودجه سنواتی توسط مجلس شورای اسلامی به تراز بودجه بدون نفت داد. برای اجرایی کردن این پیشنهاد پژوهشگران معتقدند: «می‌توان تراز جدیدی را تحت عنوان «کسری بودجه بدون نفت» ایجاد کرد. در این تراز، کل کسری بودجه نمایش داده می‌شود و روش‌های تامین آن ذکر می‌شود.»

به باور پژوهشگران، طبق این قاعده مالی استفاده دولت از این حساب که ماهیت ریالی دارد، سالانه به میزان معینی که در قانون برنامه پنج ساله تعیین می‌شود باید کاهش یابد. طبق این پژوهش در صورتی که بانک مرکزی به دلایلی از قبیل کاهش قیمت نفت یا حجم صادرات نفت یا حتی کاهش نرخ تسعیر ارز، قادر به تامین حساب ذخیره ریالی تا سقف تعیین شده در بودجه سنواتی نبود و دولت نتوانست با استفاده از ساز و کار تخصیص از هزینه‌های خود بکاهد، دولت لایحه اصلاحیه یا متمم بودجه را به مجلس شورای اسلامی تقدیم و نحوه تامین کسری بودجه را تعیین می‌کند، اما در حالت عکس، بانک مرکزی موظف می‌شود تا مازاد منابع حاصل از صادرات نفت را به صندوق توسعه ملی واریز کند و حق تبدیل آن به ریال را ندارد. در حالت حدی می‌توان به این موضوع نیز فکر کرد که با رعایت ضرورت‌های علمی و ملاحظات کارشناسی درباره استفاده از منابع پایان پذیر و الزامات بهره‌برداری صیانتی از آن، میزان صادرات نفت تعیین شود.

قاعده مالی دو: تعیین سقف ریالی درمنابع نفتی در بودجه

پژوهش ارائه شده قاعده مالی پیشنهادی دوم را تعیین سقف استفاده ریالی از منابع حاصل از فروش نفت در بودجه دولت بیان کرده است. در حال حاضر بخش عمده‌ای از مخارج جاری و سرمایه‌ای دولت به‌صورت ریالی انجام می‌شود؛ بنابراین برای اینکه نرخ ارز دستخوش تصمیمات مالی دولت قرار نگیرد و طی زمان وابستگی بودجه به نفت کاهش یابد، می‌توان قاعده «تعیین سقف استفاده ریالی دولت از منابع ارزی در بودجه‌های سالانه» را مشخص کرد. این قاعده در دوران رونق نفتی مانع استفاده دولت از درآمدهای بادآورده نفتی می‌شود. همچنین اگر به هر دلیلی سقف مزبور تامین نشود دولت در مرحله اول با ساز و کار تخصیص و در مرحله بعد با تقدیم اصلاحیه یا متمم بودجه باید روش‌های تامین کسری را تعیین کند.

قاعده مالی سه: رابطه افزایش هزینه‌ها با درآمدهای غیر‌نفتی

طبق این قاعده دولت فقط مجاز می‌شود تا به اندازه افزایش درآمدی غیرنفتی، هزینه‌های خود را افزایش دهد. این قاعده حتی می‌تواند جزئی‌تر نیز بیان شود مثلا دولت هر سال به اندازه‌ای مجاز باشد که هزینه‌های حقوق و دستمزد را افزایش دهد که درآمدهای مالیاتی افزایش یابد.

منطقه مجاز مخارج دولت