احمدرضا شیری جزء (۳) بند (ل) ماده (۲۲۴) قانون برنامه پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران بیان می‌دارد که حداکثر نیم درصد (۵/۰ درصد) از اعتبارات هزینه‌ای و اختصاصی بودجه عمومی دولت، حداکثر یک درصد (۱ درصد) از اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای بودجه عمومی دولت، حداکثر بیست و پنج صدم درصد (۲۵/۰ درصد) از مجموع هزینه‌های شرکت‌های دولتی، حداکثر نیم درصد (۵/۰ درصد) از مجموع هزینه‌های سرمایه‌ای شرکت‌های دولتی و پنجاه درصد (۵۰ درصد) از اعتبارات هزینه‌ای و اختصاصی توسعه علوم و فناوری و پژوهش‌های کاربردی با تایید معاونت و بدون الزام به رعایت قانون محاسبات عمومی و سایر قوانین و مقررات عمومی کشور و با رعایت قانون نحوه هزینه کردن اعتباراتی که به موجب قانون از رعایت قانون محاسبات عمومی و سایر مقررات عمومی دولت مستثنا هستند، مصوب ۱۹/۱۱/۱۳۶۴ هزینه می‌شود. به‌طورکلی این بند قانونی میزان بودجه‌ای را که می‌توان در یک سال و در خارج از چارچوب قوانین و مقررات عمومی دولت (کشور) مصرف شود، مشخص می‌کند.

بررسی ماهیت و فلسفه اعتبارات خارج از شمول و سیر تطور آن خارج از حوصله این چند سطر یادداشت است؛ لیکن چنانچه بخواهیم به‌صورت خلاصه گذری بر تاریخچه این نوع از اعتبارات نماییم، می‌توان گفت که اولین بار در تبصره (۵) قانون بودجه سال ۱۳۶۰ این نوع از اعتبارات مطرح شد.

در بند (الف) تبصره (۵) قانون بودجه سال ۱۳۶۰ مقرر شده که به دولت (دولت وقت) اجازه داده می‌شود که مبلغ سی و پنج میلیارد ریال اعتبار سرمایه‌گذاری ثابت در ردیف (۵۰۳۰۰۱) این قانون (قانون بودجه سال ۱۳۶۰) را برای اجرای عملیات طرح‌های اضطراری در ارتباط با جنگ تحمیلی و سایر طرح‌های ضروری که در این قانون اعتباری برای آنها پیش‌بینی نشده یا با وجود پیش‌بینی شدن اعتبار براساس مقررات عمومی قابل انجام نیست، اختصاص دهد. همچنین در بند (ب) تبصره یادشده تصریح شده است اعتباری که در اجرای بند (‌الف) این تبصره به هر دستگاه اختصاص داده می‌شود به تشخیص وزیر دستگاه مربوطه قابل مصرف است و ‌مصرف آن تابع قانون محاسبات عمومی و سایر مقررات عمومی دولت نخواهد بود و اسناد هزینه مربوط با امضای مشترک وزیر و ذی‌حساب طرح‌های‌ عمرانی دستگاه اجرایی ذی‌ربط به حساب قطعی منظور خواهد شد. در قانون بودجه سال‌های بعد نیز این موضوع ادامه پیدا کرده با این تفاوت که دامنه وسیع‌تری از موضوعات را در بر گرفته است و البته در پایان هر بند و تبصره به نحوه مصرف و در مواردی مصادیق آن نیز اشاره شده است. در تاریخ ۱۹/۱۱/۱۳۶۴ ماده واحده نحوه هزینه کرد اعتباراتی که به موجب قانون از رعایت قانون محاسبات عمومی و سایر قوانین و مقررات عمومی دولت مستثنا هستند، تصویب شد که هدف از آن ارائه چارچوبی برای نحوه هزینه کردن این اعتبارات است. در اوایل دهه ۱۳۷۰ ذکر موردی بندها و تبصره‌هایی که مشمول اعتبارات خارج از شمول می‌شد، حذف گردید و میزان این اعتبارات در بند یا تبصره‌ای جداگانه و به‌صورت درصدی از کل بودجه سالانه و به‌طور‌کلی تعیین شد. رویه فوق ادامه داشته تا اینکه در ابتدای سال ۱۳۹۰ این تبصره از قوانین بودجه سالانه حذف و در جزء (۳) بند (ل) ماده (۲۲۴) قانون برنامه پنجم توسعه ارائه شد. در سیر بیان شده نکته قابل تامل نحوه برخورد دولت‌های مختلف با موضوع اعتبارات خارج از شمول است. آنچه از جریان فوق پیداست اعتبارات خارج از شمول در یک زمان و شرایط خاص در قانون بودجه سالانه کل کشور ارائه شده است، ولی دولت‌های مختلف - بعد از آن شرایط و زمان خاص- این مسیر را بدون تحلیل و بررسی آثار اقتصادی آن همچون کوره‌راهی (Footpath) ادامه داده و در نهایت در قانون برنامه پنجم توسعه نیز گنجانیده شده است. اعتبارات خارج از شمول به دلیل مستثنا شدن از قوانین و مقررات عمومی حاکم بر کشور از توانایی بالقوه‌ای برای فرار از نظارت سازمان‌های نظارتی برخوردار است، به همین دلیل تقاضا و تمایل فزاینده‌ای برای افزایش این نوع از اعتبارات در بدنه اجرایی کشور وجود دارد از همین رو و در جهت کاهش میزان ریسک مصرف و افزایش قابلیت نظارتی این اعتبارات مقنن در بند (الف) ماده واحده قانون نحوه هزینه کردن اعتبارات خارج از شمول در سال ۱۳۶۴ تصریح کرده که مبادله موافقت‌نامه دستگاه‌ها با وزارت برنامه و بودجه در مورد هر یک از برنامه‌ها و طرح‌ها و فعالیت‌ها و پروژه‌ها الزامی است و دستگاه‌های ‌اجرایی مکلف به رعایت موارد مندرج در موافقتنامه‌های مذکور (شرح موافقت‌نامه) هستند.

متاسفانه در سال‌های گذشته در بیشتر زیرمجموعه‌های دولتی (اعم از سازمان‌ها، موسسات و شرکت‌های دولتی) اقدامی در راستای مبادله موافقت‌نامه برای مصرف این نوع از اعتبارات صورت نگرفته و تنها میزان آن از طریق معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی رئیس‌جمهور اعلام شده است که این موضوع علاوه‌بر آنکه غیرقابل نظارت بودن این اعتبارات را تا حد ممکن افزایش داده کاملا نیز مغایر با بند (الف) ماده واحده قانون مربوط، مبنی بر مبادله موافقت‌نامه است. در ابتدای شکل‌گیری دولت یازدهم و با توجه به شعار قانون‌گرایی و محوریت قانون در این دولت این انتظار می‌رفت که این رویه اصلاح و حتی‌الامکان در صورت غیرقابل حذف بودن این اعتبارات، نسبت به مبادله موافقت‌نامه اقدامی صورت گیرد که متاسفانه در سال ۱۳۹۲ نیز رویه سال‌های قبل و دولت‌های پیشین ادامه پیدا کرده که تداعی‌گر کوره‌راهی است که دولت‌های مختلف بدون بررسی و تحلیل آثار اقتصادی مثبت و منفی آن در حال طی طریق هستند.

در پایان با توجه به آنکه تهیه و تنظیم پیش‌نویس لایحه برنامه ششم توسعه در دستور کار دولت کنونی قرار گرفته برای افزایش شفافیت در نظام مالی کشور و همچنین در راستای حرکت به سمت اقتصاد مقاومتی و کاهش هزینه‌های غیرضروری دولت پیشنهاد می‌شود که جزء (۳) بند (ل) ماده (۲۲۴) قانون برنامه پنجم حذف و اعتبارات ضروری پیش‌بینی نشده همچون گذشته در متن - بندها و تبصره - ماده واحده قانون بودجه سالانه کل کشور ارائه شود یا اینکه تا حد امکان نسبت به کاهش میزان این اعتبارات اقدام کرده و معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی رئیس‌جمهوری را مکلف به مبادله موافقت‌نامه برای مصرف این اعتبارات کرد.