گفت‌وگو با «محمود عسکری‌آزاد» درباره آخرین وضعیت احیای نظام برنامه‌ریزی کشور
دو نگاه دولت به احیای سازمان برنامه
سال گذشته محمدباقر نوبخت طی حکمی محمود عسکری‌آزاد را به عنوان جانشین معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی منصوب و بر اساس حکم دیگری او را مسوول احیای سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور کرد. با توجه به اینکه یکی از وعده‌های مهم رئیس‌جمهور احیای نظام برنامه‌ریزی کشور بوده و با اینکه نزدیک به یک سال از روی کار آمدن دولت یازدهم می‌گذرد و سازمان مدیریت هنوز احیا نشده، «دنیای اقتصاد» در گفت‌وگو با او آخرین وضعیت احیای این سازمان را جویا شده است. شما طی حکمی از سوی آقای نوبخت مامور احیای سازمان مدیریت شدید.
سال گذشته محمدباقر نوبخت طی حکمی محمود عسکری‌آزاد را به عنوان جانشین معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی منصوب و بر اساس حکم دیگری او را مسوول احیای سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور کرد. با توجه به اینکه یکی از وعده‌های مهم رئیس‌جمهور احیای نظام برنامه‌ریزی کشور بوده و با اینکه نزدیک به یک سال از روی کار آمدن دولت یازدهم می‌گذرد و سازمان مدیریت هنوز احیا نشده، «دنیای اقتصاد» در گفت‌وگو با او آخرین وضعیت احیای این سازمان را جویا شده است. شما طی حکمی از سوی آقای نوبخت مامور احیای سازمان مدیریت شدید. کار احیا پس از حدود ۹ ماه به کجا کشیده شد؟
آقای دکتر نوبخت با این فرض که نظام برنامه‌ریزی کشور به صورت سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی که در دولت هشتم فعالیت داشت، احیا شود به من حکم دادند و گفتند حالا که مجلس در حال تهیه طرح احیای این سازمان است شما هم برای تنظیم این طرح همکاری کرده و پیگیری لازم را برای تصویب آن داشته باشید. ولی جلوتر که رفتیم شورای نگهبان ایراد گرفت، که احیای سازمان مدیریت نیاز به مجوز مجلس ندارد و جزو اختیارات رئیس‌جمهور است. چنین اظهار نظری منجر به این شد که مساله احیای سازمان مدیریت در خود دولت تصمیم‌گیری شده و از عهده نمایندگان ساقط شود و ما هم بعد از آن دیگر هیچ نوع ورودی به بحث سازماندهی نکردیم و گذاشتیم رئیس‌جمهور تصمیم بگیرند که سازمان مدیریت با چه کیفیتی احیا شود.
ولی به نظر می‌آید که هنوز رئیس‌جمهور و معاون مربوطه شان برای احیای این سازمان به جمع‌بندی نرسیده اند. صحیح است؟
من خیلی این موضوع را تعقیب نمی‌کنم. ولی می‌دانم که در خصوص احیای نظام برنامه‌ریزی کشور دو نظر در دولت وجود دارد. برخی معتقدند که باید به صورت مجزا دو سازمان برنامه و بودجه و امور اداری و استخدامی به وجود بیاید و عده‌ای هم بر این عقیده‌اند که بهتر است سازمانی با ترکیب این دو مانند آنچه در دهه ۸۰ داشتیم احیا شود. البته من نظر خود آقای رئیس‌جمهور را به طور شفاف نمی‌دانم ولی می‌دانم در رابطه با اینکه سازمان برنامه یا سازمان مدیریت باید احیا شود هر کدام در دولت طرفداران خاص خود را دارد. احساس می‌کنم اصل دعوا سر این نباید باشد چون این فرع قضیه است. اصل موضوع پیدا کردن جایگاه واقعی نظام برنامه‌ریزی در تصمیم‌گیری‌ها است. نقش این سازمان اگر احیا شود و درست عمل کند، تضمین‌کننده حل مسائل کشور است.
فکر می‌کنید کدام گروه بتوانند استدلال‌شان را برای احیای نظام برنامه‌ریزی کشور غالب کنند؟
آنهایی که اعتقاد به وحدت دو سازمان امور اداری و استخدامی و برنامه و بودجه دارند. اصولا می‌گویند شما نمی‌توانید در یک سازمان برنامه بریزید و سازمانی دیگر این برنامه‌را ارزیابی کند. این دو در تعامل با هم می‌توانند یک کار خوب را انجام دهند چون تصمیم گیری‌ها باید در ذهن مدیران و کارشناسانی که در این مجموعه تصمیم‌گیری می‌کنند، تفهیم شود. وقتی مسیر توسعه کشور تعیین می‌شود باید نقش بازیگران توسعه، ساختارها، نظامات، منابع انسانی و فناوری‌هایش را طراحی و نهایتا نظام ارزیابی عملکرد را ایجاد کرد. این کاری یکپارچه است و نمی‌شود که مدیریت را در سه بعد «نگاه به آینده»، «نگاه به حال و اجرا» و «نگاه به ارزیابی» از یکدیگر جدا کرد. اصولا تم اصلی بحث اینجاست. کسانی که با تشکیل سازمان مدیریت به روش دهه ۸۰ مخالفند می‌گویند مجموعه که احیا می‌شود یک مجموعه بسیار سنگین و حجیم است، بنابراین ادغام برنامه و بودجه و امور اداری و استخدامی در یکدیگر تاثیری منفی روی برخی از این قسمت‌ها می‌گذارد. مثلا در قسمت برنامه‌ریزی چون بخشی از برنامه‌ریزی‌ها به بودجه مربوط است، پر‌مساله بوده و توان کارشناسی سیاست‌گذاران سازمان همواره درگیر مساله چگونگی تخصیص منابع مالی می‌شود. در چنین وضعیتی قسمت‌هایی که باید در بخش مسائل ساختاری و منابع انسانی یا فناوری و ... مورد بررسی قرار گیرد، به قول معروف شهید می‌شود و کسی به آنها بها نمی‌دهد. یا گفته می‌شود در چنین سازمانی کنار هم قرار گرفتن متخصصان برنامه‌ریزی و اقتصاد و مدیریت ممکن نیست چون با هم سازگار نیستند. برخی دیگر از کارشناسان می‌گویند اگر برنامه و بودجه و امور اداری و استخدامی با هم باشند این سازمان آن‌قدر قدرتمند می‌شود که نهایتا تمام زندگی مردم فقط دست یک سازمان می‌افتد و هیچ کاری هم نمی‌توانیم بکنیم. از نظر آنها اگر دو سازمان به صورت مجزا باشد می‌توانیم بسیاری از مسائل‌مان را حل و فصل کنیم.
نظر جنابعالی در این خصوص چیست؟ این دو سازمان مجزا باشند یا در کنار یکدیگر؟
اعتقادم بر این است که مقوله‌های برنامه‌ریزی، بودجه‌ریزی، مدیریت منابع انسانی و نظارت با هم کاملا مرتبطند و ما نمی‌توانیم نگاه به آینده، حال و گذشته را از هم جدا کنیم.
در بحث اجراییات ممکن است که ایراد بعضی از دوستان وارد باشد که موضوع کار سازمان متنوع می‌شود و تخصص‌های مختلفی می‌طلبد و ممکن است هر کدام از این تخصص‌ها بر دیگری غالب شوند اما هر کدام از اینها غالب شود خیلی تعیین‌کننده نیست، آن چیزی که تعیین‌کننده است ماموریت‌ها و نقش‌های این سازمان است. این سازمان باید به صورت مجموعه‌ای یکپارچه و هماهنگ و همراه برنامه‌ریزی، بودجه‌ریزی، منابع انسانی و نظارت را انجام دهد که اگر این اتفاق بیفتد، تضمین‌کننده آینده کشور است.
طرحی که شما با مجلس برای احیای سازمان تدوین کردید بیشتر به سازمان برنامه و بودجه نزدیک بود یا سازمان مدیریت؟
اساس طرحی که نماینده‌ها داده بودند، تشکیل سازمان مدیریت به شکل قدیم بود. ولی ایرادی که شورای نگهبان گرفت این بود که مجلس نمی‌تواند در این مورد تصمیم بگیرد که رئیس‌جمهور الزاما معاونت‌هایش را ادغام یا مثلا جدا کند. این اختیار خود آقای رئیس‌جمهور است، این حرف کاملا درستی بود و رئیس‌جمهور باید راجع به آن تصمیم می‌گرفت.
چرا با ساختار سازمان مدیریت هشت سال پیش موافق هستید؟
اگر در این ساختار به مباحث اجرایی و وزن‌هایی که در عمل باید به این بخش‌های مختلف داد توجه شود، به نظر ایده‌آل است که اتفاق بیفتد. به شرطی که هیچ‌کدام از بخش‌های برنامه‌ریزی، بودجه‌ریزی، منابع انسانی و نظارت فدای دیگری نشود و تحت تاثیر دیگری قرار نگیرد. یعنی من نباید بگویم که مباحث مدیریتی بر مسائل برنامه‌ای اولویت دارد چون این چهار بخش همه بازوان مشترکی هستند که باید نظام برنامه‌ریزی را به سرمنزل مقصود برسانند. نمی‌توانیم بگوییم که مثلا این دست‌مان نسبت به آن دست‌مان برتری دارد یا این پا از آن پایمان برتری دارد. اگر نگاه منسجم و یکپارچه شود و این چهار بخش هم‌افزایی داشته باشند، همدیگر را خنثی نکنند و خوب هم سازماندهی شوند این سازمان می‌تواند جایگاه خوبی داشته باشد وگرنه خواهیم دید که بخشی فدا شده یا فراموش می‌شود و نظام برنامه‌ریزی را دچار لطمه می‌کند.
یک سال از روی کار آمدن دولت آقای روحانی می‌گذرد. یکی از وعده‌های مهم ایشان احیای سازمان برنامه بود. ولی بعد از یک سال این کار صورت نگرفته است.آیا اطلاع دارید تکلیف این سازمان چه خواهد شد؟
قبل از اینکه در مورد سازمانی از نظر شکلی و تشکیلاتی بخواهیم حرف بزنیم اول باید در مورد نقش و ماموریتمان صحبت کنیم. اگر ما در مورد نقش و ماموریت سازمانی به تفاهمی برسیم راحت‌تر می‌توانیم درباره اینکه چه ساختاری و چه سازماندهی برای ایجاد آن لازم است، صحبت کنیم. بحث‌هایی امروز مطرح می‌شود که احیای این سازمان به چه شکلی باشد. به نظر من آنچه باید بیشتر مورد توجه قرار گیرد، نقش و ماموریت سازمان است تا نگاه به سازماندهی آن. ولی بعضی از دوستان موضوع اول را خیلی نمی‌شکافند و بازش نمی‌کنند و در پاسخ به سوال دوم با ابهام‌هایی برخورد می‌کنند. اگر از نظر علمی و تخصصی به این موضوع نگاه کنیم قبل از اینکه اصلا فکر کنیم که سازمانی تحت این عنوان‌ها نیاز داریم یا نداریم باید برای آن قسمت ابتدایی که مربوط به نیاز ما یا نقش این سازمان یا ماموریت این سازمان است، به تفاهم برسیم بعد ببینیم متناسب با این نقش یا جایگاهش، ماموریت‌ها و وظایفی که می‌خواهد انجام دهد چگونه سازماندهی شود. استنباطم این است که مملکت ما سازمان‌های متعدد و مختلف و به هر حال در اشکال مختلف در بخش‌های اجرایی دارد، ولی یک جایگاه فکری و برنامه‌ریز را خالی دارد. ما یک جایی را می‌خواهیم تا برای آینده مملکت فکر کند، برنامه‌ریزی کند، جهت‌ها را مشخص کند، سیاست‌ها را بدهد، روی طرح پیش‌نویس چشم‌انداز نظر بدهد، روی سیاست‌ها در آینده نظر بدهد و تدبیر کند. این آینده که عرض می‌کنم هم آینده بلندمدت، ۲۵ سال بیشتر یا کمتر، هم آینده میان‌مدت است، هفت سال و هم آینده یکساله است. جایی که ما بگوییم می‌خواهیم پنج سال یا ۲۰ سال دیگر یا یک سال دیگر به کجا برسیم و چه کارهایی انجام دهیم. این یکی از آن نیازهایی است که مملکت باید آن را تامین کند؛ بنابراین سازمانی که می‌خواهد این مسوولیت‌ها را بر عهده گیرد، باید فرابخشی، تخصصی، علمی و مطلع از تمام تجربیات روز جهان باشد و موانع را ببیند. گرایش‌های سیاسی و بخشی نداشته باشد و آزادانه بتواند راجع به آینده فکر کند و نسبت به این مسائل نظر بدهد. مثلا در مورد چشم‌انداز ۲۰ساله، سیاست‌های کلی، برنامه‌های بلندمدت، برنامه پنجساله و بودجه‌های سالانه را که تحت عنوان برنامه یکساله است، نظر بدهد. خیلی‌ها سازمان برنامه را از این منظر فقط می‌شناسند. می‌گویند سازمانی که برنامه‌ریزی کند و کاملا هم درست می‌گویند.
چه نقش دیگری برای این سازمان ضرورتا باید تدوین کنیم تا بتواند وظایفش را انجام دهد؟
این یک سوال است. شما وقتی که برنامه نوشتید یکسری تعاریف و مفاهیم کلی در اجرای آن تعریف کرده‌اید و نقش همه بازیگران توسعه را مشخص کرده‌اید و حالا آن قسمتش که مربوط به دولت و سازمان‌های دولتی می‌شود اینها کارهای زیرساختی برای اجرا دارند که یک سازمانی باید اینها را حل و فصل کند. آنها چیست؟ سازماندهی داخلی سازمان‌ها چگونه باشد؟ نظام منابع انسانی‌شان چگونه باشد؟ در جذبشان، در حقوق و مزایایشان، در آموزش، در ارزیابی‌شان و سایر مسائل دیگر. همه این سازمان‌ها چگونه نظارت و ارزیابی شوند؟ اینها کارهایی است که سازمان باید انجام دهد. علاوه‌بر این سازمان‌هایی هستند که از فناوری‌هایی می‌خواهند استفاده کنند، تکنولوژی می‌خواهند، هر سازمانی هم که به تنهایی برود اینها را کشف کند، بیاورد. مثلا فرض کنید دولت الکترونیک یک فناوری است. نظامات مدیریتی که دستگاه‌ها از آن استفاده می‌کنند یک فناوری است. نظاماتی در رابطه با بخش‌هایی مانند کنترل پروژه، مانند نظامات فنی و اجرایی، نظامات بودجه‌ریزی و عملیاتی، اینها همه فناوری‌اند. به‌طور خلاصه من می‌خواهم بگویم که وقتی برنامه‌ها تنظیم شد. اینها نقش سازمان است. سومین نقشی که این سازمان دارد این است که وقتی شما برنامه را نوشتید و اجرا کردید، یک جایی می‌خواهد که این را نظارت کند، ارزیابی کند، کنترل کند، بازخورد بگیرد و نهایتا بگوید که این برنامه اجرا شده، نشده، عقب رفتیم، جلو رفتیم، برنامه‌مان خوب بود یا بد بود. نقش سوم اینجا است که کل نظام در واقع نظارت و ارزیابی و کنترل را باید بر عهده بگیرد.
برخی معتقدند که بهتر است بالادست این سازمان، شورای اقتصاد یا شخص معاون اول رئیس‌جمهور قرار گیرد. از نظر شما آیا نیاز است سازمان پشتوانه‌ای در حد مقام‌ها یا نهادهای عالی اجرایی داشته باشد؟
ببینید اگر یک سازمان باشد که طبیعتا یک نفر رئیس خواهد داشت. دو سازمان مجزا هم باشد که دو رئیس باید تعیین شود ولی سازمان برنامه از قدیم هیات عاملی داشته است که بیشتر بحث‌های کلان را رئیس با آن تنظیم و هماهنگ می‌کرده است. اعتقاد دارم که در هر دو حالت چه یک سازمان باشد و چه دو سازمان، نیاز به این داریم که سازمان علاوه بر رئیس یک هیات رئیسه یا یک هیات عامل هم داشته باشد تا سازمان به صورت شوراهای مشورتی اداره شود. از سوی دیگر هم معاونان باید نقش کلیدی مشورت و همفکری را داشته باشد. وقتی شما به شورای اقتصاد اشاره می‌کنید یعنی شأن سازمان در حد رئیس‌جمهور است و تمام تصمیمات اقتصادی کشور با نظرات وزرای اقتصادی که عضو هستند گرفته شود. وزیر اقتصاد و دارایی، رئیس کل بانک مرکزی و تعداد دیگری از وزرا هم هستند، گفته می‌شود آن شورا هدایتش باید توسط رئیس این سازمان باشد، یعنی دبیرخانه‌اش اینجا باشد ولیکن اینجا باید تصمیم بگیرند، چون شورا فراتر از این سازمان است که بخواهد هیات مدیره این سازمان باشد یا مجموعه سازمان. دولت در همه مجموعه اقتصادی و بخش‌های مختلف پیشنهادهای این سازمان را بررسی می‌کند یعنی مثلا وقتی برنامه‌ای برای دولت دارید باید آنجا بروید و درباره‌اش بحث کنید، بودجه را باید در آن مجمع ببرید. آن جایگاه خودش را دارد. ولی خود این سازمان چه یکی باشد و چه دو تا می‌تواند در درون خودش هیات رئیسه یا هیات عاملی داشته باشد. نه به این معنی که رای‌گیری کنند و حتما رای رئیس هم یکی از بقیه باشد. رئیس موظف شود که پیشنهادهایی که می‌برد از طریق آنها عبور دهد، نه الزاما مصوبه ببرد و نظراتشان را اعمال کند یعنی دقیقا جنبه مشورتی داشته باشد. همان‌طوری که در قرآن می‌گوید که مشورت کنید و تصمیم بگیرید. این یعنی هم مشورت کن که یک حکم است و هم تصمیم بگیر که این هم یک حکم است. تصمیم گرفته شود ولی مبنی بر اینکه با توجه به مشورت تصمیم گرفته شود. یک مکانیسم مشورتی داشته باشیم در این دو سازمان یا یک سازمان که مشورت شود و بعد تصمیم‌گیری و جوانبش سنجیده شود. الان هم اگر آقای دکتر نوبخت پیشنهادی مثلا در رابطه با پیشنهاد دولت دارد حتما با تیم برنامه‌ریزی‌اش مشورت می‌کند. چون یک نفر در یک سازمان نمی‌تواند از همه ابعاد مطلع شود، در جریان باشد و خودش در واقع تصمیم‌گیری کند. می‌تواند قانونمند هم شود و در واقع به صورت رسمی این اتفاق بیفتد که تضمین کند تصمیماتی که این سازمان می‌گیرد برای پیشنهاد دادن به مراجع بالاتر است. در حقیقت این سازمان معمولا تصمیم‌گیری نمی‌کند بیشتر تصمیم‌سازی می‌کند. ما اگر لایحه بودجه می‌نویسیم، این‌طور نیست که بودجه را تعیین تکلیف می‌کنیم ما داریم به دولت پیشنهاد می‌دهیم. به دولت برنامه را پیشنهاد می‌دهیم این یعنی تصمیم‌سازی. در بسیاری از موارد این‌گونه است ولی برای همین هم در واقع نیاز به یک مکانیسم مشورتی وجود دارد.
با توجه به تنگناهای مالی که دولت با آن مواجه است، توسعه در چه اولویتی باید قرار بگیرد؟
ما چون کشور نفت‌خیزی هستیم و درآمدهای سرشار نفتی و گازی داریم، همیشه فکر می‌کردیم که توسعه کشور باید بر اساس منابع درآمدی دولت و منابع نفتی شکل بگیرد. این بود که بخش اعظمی از منابع‌مان در برنامه‌ها به بحث نفت اختصاص پیدا می‌کند. حتی بخش اعظم مالیات‌ها سرمنشاشان نفت است یا اگر مثلا شما واردات می‌کنید گمرک می‌گیرید، کارخانه‌هایتان می‌چرخد باز ریشه از آن درآمدها پیدا می‌کند و در واقع این یک چالش جدی برای کشور ما شده است. یعنی نفت سرمنشا حرکت‌های توسعه‌ای در کشور است. ولی شما اگر کشورهای مختلفی را که به رشد و توسعه رسیده‌اند و در سطح بالایی هستند با ایران مقایسه کنید، می‌بینید اکثریت قریب به اتفاق اینها چنین درآمد خدادادی راحتی در اختیارشان نبوده است. مثلا شما اگر کره جنوبی یا ژاپن را بررسی کنید، متوجه می‌شوید این طور نبوده که منبع درآمدی نفت در اقتصادشان را لحاظ کنند و کشورشان را از این طریق توسعه دهند.
ارسال نظر