نقش «سیاستگذاری اجتماعی» در سامان‌بخشی یارانه نقدی
علی‌اصغر سعیدی* فراخوان معاون محترم رفاه وزارت «تعاون، کار و رفاه اجتماعی» برای ارائه راه‌حل‌های خروج از بحران پرداخت یارانه‌ها، و دعوت ایشان از همه صاحب‌نظران - و نه تنها اقتصاددانان - را باید نقطه شروعی بر این مساله قلمداد کرد که مباحث مربوط به یارانه تنها موضوعی اقتصادی نیست و راه‌حلی صرفا اقتصادی نیز ندارد. تجربه اکثر کشورها نشان می‌دهد نظام پرداخت یارانه یا انتقالی نقدی را باید در چارچوب سیاستگذاری اجتماعی از جمله نظام تامین اجتماعی و رفاه هر کشور نیز مورد مطالعه قرار داد. یادداشت پیش رو نظام پرداخت یارانه‌ها را از منظر سیاستگذاری اجتماعی ارزیابی می‌کند و امیدوار است تصمیم‌گیران روی دیگر سکه سیاست اقتصادی، یعنی سیاست اجتماعی را، با دقت هر چه بیشتر مورد ملاحظه قرار دهند.
علی‌اصغر سعیدی* فراخوان معاون محترم رفاه وزارت «تعاون، کار و رفاه اجتماعی» برای ارائه راه‌حل‌های خروج از بحران پرداخت یارانه‌ها، و دعوت ایشان از همه صاحب‌نظران - و نه تنها اقتصاددانان - را باید نقطه شروعی بر این مساله قلمداد کرد که مباحث مربوط به یارانه تنها موضوعی اقتصادی نیست و راه‌حلی صرفا اقتصادی نیز ندارد. تجربه اکثر کشورها نشان می‌دهد نظام پرداخت یارانه یا انتقالی نقدی را باید در چارچوب سیاستگذاری اجتماعی از جمله نظام تامین اجتماعی و رفاه هر کشور نیز مورد مطالعه قرار داد. یادداشت پیش رو نظام پرداخت یارانه‌ها را از منظر سیاستگذاری اجتماعی ارزیابی می‌کند و امیدوار است تصمیم‌گیران روی دیگر سکه سیاست اقتصادی، یعنی سیاست اجتماعی را، با دقت هر چه بیشتر مورد ملاحظه قرار دهند. ارتباط تنگاتنگ «سیاستگذاری اقتصادی»
و «سیاستگذاری اجتماعی»
قانون مصوب مجلس برای هدفمند کردن یارانه‌ها به‌روشنی دو بخش دارد که دو روی یک سکه‌اند: بخش اول ناظر به «سیاست اقتصادی» است و بخش دوم ناظر به «سیاست اجتماعی». ماده اول قانون هدفمندسازی یارانه‌ها تا ماده ۶ مربوط است به سیاست اقتصادی، که عمدتا به اصلاح قیمت‌های نسبی می‌پردازد، اما از بند الف تا بند آخر ماده ۷ مربوط به سیاست‌های اجتماعی بوده و به پرداخت‌های نقدی و غیرنقدی - یا خدمات رفاهی - به نسبت درآمد خانوارها اشاره می‌کند. براساس این بندها، دولت مکلف است بعد از اجرای قانون به بهبود سیاست‌های اجتماعی مانند بهبود وضع سلامت و بهداشت، مسکن، توانمندسازی گروه‌های آسیب‌پذیر، اشتغال کم‌درآمدها و امثال آن بپردازد؛ بنابراین کاملا روشن است که دست‌کم بخش مهمی از مساله پرداخت یارانه‌های نقدی را باید در چارچوب سیاستگذاری اجتماعی بررسی کرد.
اما مشکل این قانون فقدان یک چراغ راهنما یا رویکرد کلی در مورد نابرابری است و از همین جا باید بحث را شروع کرد. ظاهرا قانونگذار چراغ راهنمای بخش سیاست اجتماعی این قانون را در روح قانون جامع رفاه و تامین اجتماعی مصوب سال ۱۳۸۳ دیده است. متاسفانه با نادیده گرفتن این بخش قانون در ابتدای اجرای آن، وظیفه اصلی وزارت رفاه، یعنی اجرای قانون جامع و تامین اجتماعی، فراموش شد. ادغام وزارت رفاه در وزارت تعاون و کار نیز، وظیفه طراحی سیاست اجتماعی در چارچوب این قانون را در این وزارتخانه به سطح طراحی برنامه‌های حمایت اجتماعی تنزل داده و به این ترتیب چراغ راهنمای برنامه هدفمندی یارانه‌ها را خاموش کرد. این مساله در شرایطی بود که سازمان برنامه که در ابتدای تاسیس وزارت رفاه در نقش رقیب این وزارتخانه عمل می‌کرد نیز، دیگر وجود نداشت تا این وظیفه را ادامه دهد. بنابراین یک راه‌حل اصلاح نظام یارانه، یا استراتژی خروج از این برنامه، بازگشت به اجرای قانون جامع نظام تامین اجتماعی است.
به «علت»های فقر بپردازیم یا «معلول»ها؟
در همین راستا باید گفت که نظام پرداخت یارانه نقدی و غیرنقدی در اکثر کشورها در چارچوب رویکرد سیاستگذاری اجتماعی مطرح بوده و همواره یکی از مناقشه‌آمیزترین ابزارهای دولت‌های رفاهی محسوب شده است. دلیل اصلی آن هم میزان پرداخت یارانه نسبت به کل هزینه‌های دولت و نیز تولید ناخالص داخلی است. به‌طور مثال در یادداشت آقای دکتر میدری اشاره شده که هم‌اکنون بودجه یارانه نقدی دو برابر بودجه آموزش و پرورش کشور است؛ مساله‌ای که به نظر می‌رسد در جهان کم‌نظیر باشد. اما به‌طور کلی روشن نیست که مناقشه‌دار بودن چنین پرداخت‌هایی نسبت به پرداخت‌های غیرنقدی رفاهی مانند اختصاص بودجه برای «سلامت» و «آموزش» چیست؟
در پاسخ به این سوال، برخی معتقدند که پرداخت‌های نقدی قدرت انتخاب دریافت‌کنندگان را تغییر می‌دهد، یعنی درجه آزادی آنها را بالا برده و مسوولیت برخی خدمات رفاهی را به گردن خودشان می‌گذارد. اما متاسفانه از آغاز اجرای برنامه هدفمندسازی درباره رویکرد حاکم بر برنامه بحثی نشده است. در نتیجه اگر پرداخت یارانه نقدی به هرگونه‌ای ادامه یابد نمی‌توان گفت تصمیم به پرداخت «یارانه نقدی» و ترجیح آن به یارانه «کالایی»، «رفاهی» و «غیرنقدی»، با هدف «افزایش درجه آزادی افراد در مصرف رفاهی خودشان» بوده است. چنین چیزی تاکنون از سوی تصمیم‌گیران و مجریان این قانون نیز ادعا نشده است.
بنابراین جای تعجب ندارد که از زمان اجرای قانون هدفمندی یارانه‌ها هم جای پای رویکردهای لیبرالیستی در آن دیده می‌شد و هم پوپولیستی. در حال حاضر نیز بی‌دلیل نیست که وقتی به برخی راه‌‌های ارائه شده برای خروج از بحران نگاه می‌کنیم، با کمال تعجب، اقتصاددانانی که دیدگاه‌های چپ‌گرایانه‌تری دارند، راه‌حل‌های لیبرالیستی‌تری ارائه می‌دهند. به طور مثال ارائه راه‌حل پرداخت یارانه نقدی محدود و براساس معیار وسع مالی به گروه‌های آسیب‌پذیر؛ که این راه‌حل بسیار نزدیک است به تور ایمنی اجتماعی که سال‌ها است صندوق بین‌المللی پول به عنوان تکمله برنامه‌های تعدیل اقتصادی پیشنهاد می‌کند. در حالی‌که تمامی بندهای ماده ۷ قانون هدفمندی یارانه‌ها اشاره به ارائه بسته خدمات مختلف رفاهی از سلامت و بهداشت تا اشتغالزایی دارد. یعنی در قانون، پیشگیری از فقر یکی از برنامه‌های سیاست اجتماعی است یعنی تاکید بر علت‌ها، در حالی‌که راه‌حل‌های اقتصادی صرف، بیشتر معطوف به رفع معلول‌های فقر است.
اهمیت توجه به تمایزهای فرهنگی
اما برای اصلاح در طرح هدفمندی یارانه‌ها، استفاده از تجربیات سایر کشورها نیز بدون داشتن رویکرد و چراغ راهنمای مورد اجماع و دارای وفاق نسبی ممکن نیست. هر کشوری نظام پرداخت یارانه خود را براساس ویژگی‌های نظام اجتماعی خود سازمان می‌دهد. برای مثال در آمریکا چون «نظام تامین اجتماعی» از «نظام رفاهی» متمایز است، کمک‌های رفاهی از جمله پرداخت نقدی با درجه بالایی از «برچسب‌زنی اجتماعی» براساس معیار وسع مالی تنها به فقرا داده می‌شود. در حالی‌که نظام تامین اجتماعی این کشور براساس سهم و میزان مشارکت فرد طی سال‌های اشتغال در صندوق تامین اجتماعی، خدمات ارائه می‌کند. اما در بیشتر کشورهای اروپای شمالی هدف از پرداخت‌های نقدی، حفظ درآمد خانوارها است.
منظور از ذکر دو نمونه فوق این است که شکل نظام ارزشی و رویکرد هر جامعه به مساله «نابرابری»، در پرداخت یارانه مهم است. مثلا در آمریکا یک نظام ارزشی مبتنی بر «برچسب‌زنی» کمک می‌کند تا دولت تنها به کسانی پرداخت نقدی داشته باشد که هزینه برچسب خوردن را تحمل می‌کنند.
اما هرگاه در جامعه دیگری معرفی فرد به عنوان مستحق دریافت یارانه به مثابه یک «ضد ارزش» تلقی نشود، نه‌تنها شناسایی افراد مستحق مشکل می‌شود، بلکه تشویق افراد به خروج داوطلبانه از نظام یارانه‌ای نیز بسیار دشوار خواهد شد. بنابراین یکی از معیارهای شناخته‌شده برای پرداخت یارانه - یعنی پرداخت براساس قشربندی اجتماعی - عملا از کار می‌افتد.
در ایران هم بخش مهمی از مشکل در پرداخت یارانه‌ها، در کنار کمبود اطلاعات و شناسایی، به این مساله برمی‌گردد که تمامی گروه‌های مختلف درآمدی خود را مستحق دریافت یارانه می‌دانند. از سوی دیگر دولت نیز گمان می‌کند با حذف برخی از مردم پایگاه اجتماعی‌اش را کاهش می‌دهد و نارضایتی مردم را افزایش. بنابراین هر دو طرف ماجرا هیچ تمایلی به حذف هم ندارند.
اگر نظام پرداخت یارانه را در چارچوب نظام رفاهی و سیاستگذاری اجتماعی ملاحظه کنیم، شاید بتوان در کوتاه‌مدت از مکانیزم «رفاه مالی یا شغلی» برای کاهش هزینه‌های برنامه هدفمندسازی استفاده کرد. به این طریق که از طریق افزایش کمک‌هزینه مسکن، معافیت‌های مالیاتی، ارائه سرویس‌های حمل‌و‌نقل، خدمات باشگاه و تعاونی‌های کارگران و کارکنان، بن‌های خواربار، بیمه‌های عمر و امثال آن، رفاه شهروندان را افزایش داد. مکانیزم این پرداخت‌ها غیر‌مستقیم بوده و درآمدها را ترمیم می‌کند؛ ضمنا چون وفاداری افراد به محل کار‌شان را بالا می‌برد، ممکن است مورد استقبال بخش خصوصی هم قرار گرفته و دولت بتواند بدون ضمانت اجرایی نیز به این هدف نائل شود. این‌گونه خدمت یا یارانه نقدی، به‌نسبت یارانه‌هایی که دولت مستقیما می‌پردازد (رفاه دولتی) کم‌هزینه‌‌تر خواهد بود.
راه‌حل سازگار با نظام «ارزشی» و «رفاهی» ما
در ارائه راه‌حل‌ها می‌توان از معیارهای اجتماعی چون «انصاف» سود برد؛ اما باز باید توجه کرد آیا چنین معیارهایی متناسب با نظام ارزشی یا رفاهی هستند؟ و آیا مقبولیت کافی دارند یا خیر؟ اگر آرمان برابری‌جویی مقبول‌تر باشد، دیری نمی‌پاید که دریافت‌کنندگان به این هم بسنده نخواهند کرد و خواستار دریافت‌های بیشتری هستند. استفاده از معیار انصاف - اگر هم مقبولیت عام داشته باشد - باید با ارزیابی نیازهای نسبی یا مقایسه‌ای همراه باشد. یعنی اگر مردم یک منطقه ویژگی‌های مشترکی با مردم دیگر دارند، خدمت یا یارانه نقدی را که دومی‌ها دریافت می‌کنند نیز باید دریافت کنند و در غیر این‌صورت نیازمند هستند. این تعریف هم برای ارزیابی نیازهای افراد و هم نیازهای مناطق به‌کار می‌رود. نیازی که به‌وسیله این روش شناسایی می‌شود شکاف بین خدمات موجود بین دو منطقه است.
اگر بحث در مورد اصلاح و کارا کردن نظام پرداخت یارانه در چارچوب رسیدن به رویکردی در مورد نابرابری جریان پیدا کند و اجماعی صورت گیرد، امکان حصول راه‌حل‌های موقت نیز بیشتر خواهد شد. اینچنین رویکردی به نابرابری باید دارای ابعاد زیر باشد: بعد گفتمانی‌اش روشن باشد؛ یعنی روشن کند این نوع خدمات جزو حقوق اجتماعی افراد است یا اینکه مسوولیت برخی خدمات را باید مردم خود برعهده بگیرند. به طور مثال اگر فردی مستحق دریافت باشد و خدمتی دریافت نکند، می‌تواند به قوه قضائیه شکایت ببرد؟ در این صورت دولت باید پاسخگو باشد. تمایز پرداخت یارانه نقدی براساس «حق» - اگر بر اساس معیار وسع مالی باشد - با پرداخت‌هایی که سایر نهادها مانند کمیته امداد - که براساس «تکلیف» پرداخت نقدی انجام می‌دهد - چیست؟ چون در نظام پرداخت حمایتی کمیته امداد پرداخت‌ها براساس تکلیف است و اگر پرداختی صورت نگرفت، مسوولیت حمایت بر‌گردن خود فرد، خانواده یا اطرافیان و مردم است نه لزوما دولت و کمیته امداد.
بُعد ارزشی نظام پرداخت یارانه چیست؟ براساس برابری‌خواهی است یا انصاف یا باید به‌طور تبعیض‌آمیز پرداخت شود. معیار پرداخت‌ها به نحوی است که نابرابری در فرصت‌ها را کاهش دهد؟ یا اینکه تاکید برنوعی تمایز‌گذاری باید باشد. در نظام رفاهی ما که پرداخت‌های نقدی و غیرنقدی جزئی از آن است، ما به دنبال رویکردی هستیم که نظام قشربندی باز مطلوب‌مان است؟ اگرچنین است نظام رفاهی برای رسیدن به هدف چه نقشی دارد؟ یا به دنبال رویکردی هستیم که سلسله مراتب و تمایزهای اجتماعی را به رسمیت می‌شناسد؟ یا اینکه هر دو رویکرد متضاد مطلوب جامعه ما است؟
هر چند ممکن است رسیدن به اجماع یا وفاق نسبی طولانی شود، اما بر اساس همین ارزش‌ها و رویکردها است که می‌توان مکانیزم کلان سیاستگذاری رفاهی کشور را (اعم از یارانه‌های نقدی و غیر نقدی) به شکلی مناسب مشخص کرد.
*دانشیار جامعه‌شناسی دانشگاه تهران
ارسال نظر