نگاهی به تغییرات عمده لایحه بودجه در مجلس

بهروز مرادی* دولت در شرایطی لایحه بودجه ۹۲ را تدوین کرد که اقتصاد جهانی و منطقه‌ای شرایط رکود را تجربه می‌کند؛ ضمن آنکه اعمال تحریم‌های اقتصادی کشور را با شرایط پیچیده‌ای مواجه کرده است. بر این اساس، کارشناسان اقتصادی دولت، لایحه پیشنهادی را به‌‌‌گونه‌ای طراحی کردند تا زمینه تقویت سرمایه‌گذاری‌ها و حضور فعال‌تر بخش غیردولتی در اقتصاد را فراهم کنند. از همین رو در لایحه دولت تقویت سرمایه‌‌گذاری‌ها در حوزه نفت و گاز به‌خصوص در میادین مشترک و نیز آب، کشاورزی، مسکن، صنعت و معدن مورد توجه قرار گرفته است. همچنین در لایحه پیشنهادی تلاش شد با تقویت منابع مالی و رفع مشکلات دسترسی به منابع و ارائه مشوق‌های لازم، حضور بخش غیردولتی پررنگ‌تر شود. اما با شروع بررسی لایحه در کمیسیون تلفیق و به‌دنبال آن در صحن علنی مجلس شورای اسلامی، تغییرات زیادی در متن لایحه ایجاد شد که گویی متن لایحه را به‌صورت طرح درخواستی نمایندگان تبدیل کرده است. از نکات مهم و برجسته لایحه که آن را از بودجه مصوب کمیسیون تلفیق مجلس متمایز می‌کند، می‌توان به موارد زیر اشاره کرد. به عنوان نمونه برای تامین منابع مالی لازم برای سرمایه‌گذاری در حوزه نفت و گاز با اولویت میادین مشترک پیشنهاد گردید که از منابع صندوق توسعه ملی برای سرمایه‌گذاری بخش خصوصی در حوزه نفت و گاز استفاده شود. در همین راستا دولت پیشنهاد انتشار اوراق مالی اسلامی ارزی و نیز اختصاص خط اعتباری ارزی بانک مرکزی برای سرمایه‌گذاری حوزه بالادستی را ارائه کرده بود. همچنین دولت در لایحه پیشنهادی خود راهکارهایی را برای حمایت از تولید و تقویت آن با هدف تامین منابع مالی لازم برای سرمایه‌گذاری یا تامین سرمایه در گردش بخش‌های تولیدی کشور در نظر گرفته بود که این راهکارها در بودجه مصوب مجلس مورد عنایت قرار نگرفته است. ازجمله راهبردهای مورد توجه دولت پیشنهاد سپرده‌گذاری بانک مرکزی نزد بانک‌ها برای تامین سرمایه در گردش بنگاه‌های تولیدی، تخصیص اعتبار لازم بانکی به کارخانه‌های تولید آرد برای خرید گندم کشاورزان، سپرده‌گذاری مناسب ارزی بانک مرکزی نزد بانک‌ها برای توسعه قدرت تسهیلات‌دهی بانک‌ها و افزایش سقف استفاده از تامین منابع مالی فاینانس و اجازه دریافت خط اعتباری خارجی تا ۱۰ میلیارد دلار بوده است. علاوه بر این، به منظور رفع مشکل اصلی تخصیص خطوط اعتباری فاینانس برای پروژه‌ها راهکار لازم برای تامین پیش پرداخت ریالی طرح‌هایی که از منابع تسهیلات مالی خارجی استفاده می‌کنند، پیشنهاد شده است. این در حالی است که با حذف امکان جابه‌جایی بین طرح‌های تملک دارایی سرمایه‌ای انعطاف‌پذیری لازم برای تامین ۱۵درصد آورده داخلی برای حصول فاینانس‌های خارجی از دست خواهد رفت. در همین راستا از محل منابع صندوق توسعه ملی برای برخی از بخش‌های کلیدی اقتصاد ایران مانند آب و کشاورزی، صنعت و معدن، مسکن، حمل و نقل و ارتباطات، فناوری اطلاعات، گردشگری و حوزه دفاعی منابع مناسب ریالی پیش‌بینی شده بود. یکی دیگر از مسائل مورد توجه دولت تقویت بخش خصوصی از طریق اعطای کمک‌های فنی اعتباری، اعطای کمک‌های بلاعوض به سرمایه‌گذاران حوزه آب و کشاورزی و پرداخت یارانه لازم برای خرید تضمینی محصولات استراتژیک کشاورزی بوده است. همچنین الزام بر اتمام واگذاری‌های گروه‌های ۱ و ۲ قانون نحوه اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی، اجازه واگذاری طرح‌های نیمه تمام و تکمیل شده و آماده بهره برداری به بخش غیردولتی و صرف منابع مالی حاصله برای تکمیل باقیمانده طرح‌ها در لایحه بودجه امسال نشانه دیگری از تلاش دولت برای تقویت بخش خصوصی بوده است. از سوی دیگر، در راستای اجرای بند «ب» ماده ۲۱۴ قانون برنامه پنجم برای حضور و مشارکت فعال‌تر بخش غیر‌دولتی به‌خصوص پیمانکاران در اقتصاد یا مشارکت با بخش دولتی تدابیر مناسبی پیشنهاد شده و در این ارتباط مشکلات موجود در سال‌های قبل از جمله نحوه تامین وجه‌‌الضمان نیز برطرف شده است. این در حالی است که مطابق مصوبه کمیسیون تلفیق، بخش خصوصی نیز برای دریافت فاینانس باید مصوبه شورای اقتصاد را دریافت کند که این در واقع محدودیتی بر سر راه بخش است. یکی دیگر از پیشنهادهای قابل تامل دولت در لایحه که با مخالفت نمایندگان مواجه شد، پیش‌بینی انجام اقدامات لازم برای عرضه ارز ناشی از صادرات تمامی دستگاه‌های دولتی و تابعه و وابسته آنها از جمله شرکت‌های تابعه وزارت نفت و همچنین صادرکنندگان کالاها و خدمات به مرکز مبادله ارزی به‌منظور کاهش نوسانات بازار ارز بود. اما با حذف بند ۳۲ لایحه در مجلس، سیاست دولت برای افزایش عرضه ارز در بازار ارز مبادلاتی خنثی شده است. حذف بند ۲۲ لایحه نیز امکان کنترل تقاضای ارز در بازار ارز را از دولت سلب کرده است. با توجه به وضعیت مالی بانک‌ها و وضعیت سرمایه آنها دولت تدابیری چون تسویه بدهی دولت به بانک‌ها یا افزایش سرمایه دولت در بانک‌های دولتی از طریق واگذاری اقساط وصولی تسهیلات حساب ذخیره ارزی و منابع وجوه اداره شده نزد بانک‌ها، رفع مشکلات و موانع قانونی وصول مطالبات معوق بانکی و انتقال مطالبات معوق بانکی از حساب بانک‌ها از طریق جمع‌آوری منابع مالی لازم از بازارها و تخصیص آن به بانک‌ها و نیز سپرده‌گذاری ارزی و ریالی بانک مرکزی نزد بانک‌ها برای تامین سرمایه در گردش و سرمایه‌گذاری‌های بنگاه‌های تولیدی را پیش‌بینی کرده بود. این در حالی است که با حذف بند ۳۱ لایحه امکان تهاتر بدهی دولت و همچنین افزایش سرمایه بانکی از طریق وصول اقساط حساب ذخیره ارزی از دست رفته و به این ترتیب قدرت تسهیلات‌دهی بانک‌ها کماکان پایین می‌ماند. با حذف بند ۳۳ لایحه، تلاش دولت برای رفع یکی از موانع مهم وصول مطالبات معوق از دست رفت. همچنین با حذف بند ۳۴ امکان خروج تولیدکنندگان از لیست سیاه بانکی و شروع مجدد کسب‌و‌کار ایشان مقدور نشد. در صورتی که دولت با پیشنهاد این بند به دنبال این موضوع بود که هم تولیدکنندگان بتوانند کسب‌و‌کار خود را مجددا‌ شروع کنند و هم بانک‌ها از خطر کمبود کفایت سرمایه خارج می‌شوند. یکی از موارد دیگری که در بودجه مصوب با حذف و تغییر مواجه شد، بندهای پیشنهادی برای توسعه درآمدهای مالیاتی از طریق کاهش فرار مالیاتی و تسریع در اظهار و وصول مالیات بوده است. اما کمیسیون تلفیق با افزودن بخش دوم به بند ۳۷ میزان درآمدهای مالیاتی را کاهش داده است. علاوه بر این، اکثر بندهایی که در ارتباط با بهبود وضعیت مالیاتی و شفاف‌سازی فرارهای مالیاتی بوده نیز حذف شده است. همچنین دولت در راستای اجرای مفاد قانون برنامه توسعه در زمینه هدفمندکردن یارانه‌ها و اجرای فاز دوم آن، منابع مناسبی برای بازتوزیع بین خانوارها و بخش تولید و دولت در نظر گرفته بود؛ اما پیشنهاد دولت برای اجرای فاز دوم هدفمندی حذف شده و عملا‌ پیشنهاد مصوب کمیسیون تلفیق اولا‌ منجر به رشد مصرف حامل‌های انرژی و قاچاق بیشتر آنها خواهد شد، ثانیا‌ منجر به لزوم حداقل ۵/۸ میلیارد دلار واردات فرآورده در سال ۱۳۹۲ می‌گردد و در نتیجه تقاضای اضافی وارد بازار ارز کرده و احتمالا‌ منجر به رشد نرخ ارز می‌شود. از دیگر مواردی که لایحه پیشنهادی دولت را از بودجه مصوب مجلس متمایز می‌کند، پیشنهادهایی بود که دولت برای تامین منابع مالی لازم برای پرداخت مابه‌التفاوت خرید یا واردات کالاهای اساسی و استراتژیک ارائه کرده بود و در نهایت اینکه دولت در راستای اجرای ماده ۲۱۹ قانون برنامه پنجم تدابیر لازم برای اجرایی کردن بودجه‌ریزی عملیاتی اندیشیده بود. کاهش استفاده از منابع ریالی و ارزی صندوق توسعه ملی در بخش‌های مهم و کلیدی توسعه‌ای کشور، ممانعت از امکان اعطای تسهیلات خارجی به بخش خصوصی از طریق سپرده‌های خارجی بانک مرکزی نیز از جمله این موارد است. همچنین کمیسیون تلفیق معادل ۳۷۰ هزار میلیارد ریال پیش‌بینی عرضه سهام و اموال به عنوان درآمد در لایحه بودجه سال‌جاری کرده و معادل ۱۰۰ هزار میلیارد ریال آن را به عنوان هزینه قطعی تعیین و در جداول اعتبارات بین دستگاه‌های اجرایی توزیع کرده است؛ چنانچه اگر عملکرد همانند سال قبل یعنی ۵/۱ درصد وجوه نقدی را منظور کنند با عدم تحقق بالایی در درآمدهای کشور روبه‌رو خواهیم بود. از جمله تغییرات قابل توجه لایحه در مجلس، افزودن مبلغ۵۰۰ هزار میلیارد ریال فروش اوراق مشارکت به درآمدهای عمومی بودجه از سوی کمیسیون تلفیق بوده و معادل صد درصد آن را به عنوان اعتبار به طرح‌های عمرانی اختصاص داده است که با توجه به عملکرد سال گذشته که تنها ۲۵ درصد از اوراق به فروش رسیده است، می‌توان پیش‌بینی کرد انحراف بالایی در عملکرد درآمدها و هزینه‌های دولت در سال ۱۳۹۲ را شاهد خواهیم بود. علاوه بر این، کمیسیون تلفیق تعداد زیاد و متنوعی از عوارض جدید در بندهای الحاقی وضع کرده که تماما‌ منجر به فشار بر مردم خواهد شد و در نهایت اینکه مصوبه کمیسیون تلفیق در بخش‌های مختلف هزینه‌های اضافی بر مردم تحمیل کرده است. * معاون برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی رییس‌جمهور