سهمیه‌بندی بنزین، تهدید یا فرصت؟

امیر خلیلی‌خواه
کسری بودجه یکی از مشکلات ساختاری اقتصاد کشور است که طی دوره‌های قبل و بعد از انقلاب همواره نگرانی‌هایی را برای دولت‌های وقت به وجود آورده است و یکی از اولویت‌های برنامه‌های دولتمردان، نحوه برخورد با این مشکل ساختاری بوده است.

به زبان ساده‌ در ادبیات اقتصادی کسری بودجه به دو صورت اتفاق می‌افتد:
الف- فزونی هزینه‌ها بر درآمدها
ب- کمبود درآمدها نسبت به هزینه‌ها
در بخش اول درآمدهای پیش‌بینی شده در بودجه محقق شده ولی رشد هزینه‌ها بیش از درآمدها است که در این حالت از طریق کنترل و کاهش هزینه‌ها می‌توان بر کسری بودجه فائق آمد.
اما در حالت دوم کسری بودجه ناشی از تحقق نیافتن درآمدها است که برای رفع این مشکل دولت ضمن جست‌وجوی راهکارهای افزایش درآمد و منابع جدید درآمدی، کسری موردنظر را عمدتا از طریق انواع استقراض از داخل و خارج کشور تامین مالی خواهد کرد. در ایران شواهد موجود حکایت از آن دارد که کسری بودجه طی سال‌‌ها ناشی از هر دو مورد به وجود آمده است. یعنی در پاره‌ای موارد اتکا به اقتصاد تک‌محصولی باعث شده که با کاهش قیمت نفت، ضمن اعمال سیاست انقباضی در هزینه‌ها، از سایر منابع تامین اعتبار (که در نظام بودجه‌ریزی کنونی تحت عنوان واگذاری دارایی‌های مالی بیان می‌شود) استفاده کند و در سایر موارد که با تحقق درآمدها مواجه شود و هزینه‌ها افزایش یابد بار کنترل در مخارج دولت بیشتر شود. جدول شماره یک وضعیت ترکیب منابع بودجه عمومی کشور در طی سال‌های ۸۵-۱۳۸۰ را نشان می‌دهد.
بررسی این جدول نشان می‌دهد که به طور متوسط حدود ۴۱درصد از منابع بودجه عمومی کشور از محل درآمدهای عمومی بوده و وجوه حاصل از فروش سرمایه‌های ملی (نفت و گاز و ساختمان‌ها) تنها تامین‌کننده ۴۰درصد منابع طی دوره موردنظر (سال‌های ۸۰ تا ۸۵) است. همچنین واگذاری دارایی‌های مالی نظیر انواع وام‌های داخلی و خارجی با اوراق مشارکت، حساب ذخیره ارزی و واگذاری سهام شرکت‌های دولتی نیز ۳/۱۸درصد منابع بوده است.
نکته قابل‌ توجه در این بخش نرخ رشد این منابع بودجه‌ای است. درآمدهای عمومی کشور طی این دوره با نرخ رشد ۸/۴۰درصد رشد یافته‌اند و نرخ رشد واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای ۴/۱۹درصد بوده که با توجه به برنامه‌های دولت سهم بخش اول از منابع درآمدی باید به گونه‌ای رشد یابد که بتواند کل هزینه‌های عمومی کشور را تامین کند که در ادامه به کمبود منابع مالی جهت جبران هزینه‌های عمومی اشاره خواهد شد. از سوی دیگر وجوه حاصل از فروش سرمایه های ملی نیز صرف ایجاد دارایی‌ها و سرمایه‌گذاری مجدد خواهد شد تا آیندگان نیز از سرمایه‌های ایجاد شده امکان استفاده را داشته باشند. واگذاری دارایی‌های مالی منبعی است که می‌تواند توازن نداشتن دو بخش قبل را به تعادل برساند که نرخ رشد این منبع حکایت از ۹۶درصد افزایش سالانه در طی دوره مورد بررسی است به عبارت دیگر استفاده از ابزارهای موجود در این بخش تامین‌کننده کمبود منابع در طی سال‌های اخیر بوده است.
از سوی دیگر بررسی مصارف بودجه عمومی کشور نشان می‌دهد که اعتبارات هزینه‌ای (هزینه‌های عمومی کشور) با بیش از ۸/۶۳درصد بیشترین سهم از مصارف بودجه عمومی کشور را به خود اختصاص داده‌اند و اعتبارات تملک دارایی سرمایه‌ای و تملک دارایی‌های مالی به ترتیب با ۷/۱۹ و ۵/۱۶درصد در رتبه‌های بعدی قرار دارند، جدول شماره دو ترکیب مصارف بودجه عمومی کشور را نشان می‌دهد.
متوسط نرخ رشد در اعتبارات هزینه‌ای ۶/۳۱درصد و اعتبارات عمرانی (تملک دارایی سرمایه‌ای) ۳۹درصد است که منابع ناشی از واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای تامین کننده مصارف این بخش بوده و نرخ رشد آنها نیز تقریبا متناسب است. ولی توجه به سهم منابع و مصارف اعتبارات هزینه‌ای و نرخ رشد آنها مشخص می‌کند. سهم درآمدهای عمومی کشور باید از ۴۰درصد به ۶۳درصد افزایش یابد تا کسری بودجه موجود در این قسمت مرتفع شود که این موضوع به دو طریق قابل استفاده است:
راه اول افزایش درآمدها است که در این زمینه شناخت ظرفیت‌های موجود درآمدی و منابع جدید و اصلاح قوانین موجود به ویژه در حوزه منابع مالیاتی و مالیات بر ارزش افزوده که تامین کننده بخش عمده‌ای از درآمدهای عموی کشور هستند به عنوان یک الزام در اجرای سیاست‌های مالی دولت احساس می‌شود. از دیگر سو کاهش هزینه‌ها نیز یکی دیگر از راه‌های دستیابی به هدف یاد شده است.
ترکیب هزینه‌های عمومی کشور نشان می‌دهد که بخش عمده‌ای از هزینه‌های عمومی کشور مربوط به پرداخت یارانه کالاهای اساسی و همچنین حامل‌های انرژی است که بنزین نیز یکی از این کالاها است.
بخش از صادرات نفت‌خام کشور صرفا برای واردات بنزین مورد نیاز در کشور صرف می‌شود که این موضوع خود باعث انتقال ارزش افزوده ناشی از فرآوری محصول به خارج از کشور شده و وابستگی کشور به واردات را افزایش خواهد داد.
این رقم در سال ۱۳۸۵حدود پنج‌میلیارد دلار بوده است که بر اساس محاسباتی که در ادامه خواهد آمد بیش از این خواهد بود. بر اساس اظهارات کارشناسان، نیاز روزانه کشور به بنزین تا قبل از سهمیه‌بندی به طور متوسط بین ۷۰ تا ۸۰میلیون لیتر بوده است که می‌توان نیاز واقعی کشور طی سال را بالغ بر ۲۵ تا ۳۰میلیارد لیتر برآورد کرد. ۴۰درصد از این نیاز در داخل تامین و مابقی از خارج کشور تهیه می‌شود. اگر قیمت‌ تمام شده بنزین را معادل ۵۰۰۰ریال فرض کنیم(صرف‌نظر از هزینه‌های آلودگی ناشی از سوخت مصرفی که خود رقمی حدود ۱۰۰۰ریال را بر دولت تحمیل خواهد کرد) کل اعتبارات لازم برای تهیه این کالا در کشور رقمی بیش از ۱۲۵ تا ۱۵۰هزار میلیارد ریال خواهد بود که این رقم تقریبا معادل کل صادرات نفت‌خام کشور است. از آنجا که در سال ۱۳۸۵ بنزین مصرفی به قیمت ۸۰۰ریال عرضه شده است، صرفا ۱۶درصد رقم مورد نظر توسط مردم تامین شده و ۸۴درصد آن از طریق دولت به عنوان یارانه بنزین (۱۲۶-۱۰۵هزار میلیارد ریال) به تولیدکنندگان داخلی و خارجی پرداخت شده است تا قیمت برای مصرف کنندگان ثابت بماند.
بر اساس آمارهای مربوط به روند افزایش تولید خودرو در کشور و همچنین واردات آن، تعداد خودروهای در حال تردد کشور حدود ۸میلیون خودرو در سال ۱۳۸۵ عنوان شده که با توجه به مشکلات از رده خارج کردن خودروهای فرسوده مطابق برنامه‌های تعیین شده و همچنین تغییر استانداردهای تولید در دوگانه سوز کردن خودروها روند خودروهای در حال تردد افزایشی است. توجه به آمار خودروها و مصرف روزانه، سرانه مصرف سوخت را در کشور روزانه ۱۰لیتر تعیین کرد و می‌توان چشم انداز کسری موجود در تولید و عرضه این محصول و نیاز روزافزون به واردات را تصور کرد و بار مالی ناشی از پرداخت یارانه‌ها در بودجه جاری کشور را که به طور فزاینده خواهد بود نشان داد.
بر اساس برنامه‌های موجود انتظار می‌رود که سالانه تعداد ۷۰۰هزار خودرو به تعداد خودروهای کشور اضافه شود که تا پایان برنامه به ۱۰میلیون خودرو خواهد رسید بنابر این تا پایان سال ۱۳۸۸(اگر فرض شود که قیمت‌های داخلی و خارجی ثابت باقی بمانند) به یارانه‌ای معادل ۱۵۳هزار میلیارد ریال نیاز خواهد بود.
حال سوال این است که سهمیه‌بندی بنزین چه اثراتی بر کاهش هزینه‌های دولت خواهد داشت؟
بررسی سرانه مصرف بنزین در کشور نشان می‌دهد که این رقم ۴ تا ۵برابر کشورهای پیشرفته جهان است که البته دلیل آن در برنامه‌های تولید خودرو در این کشورها است.
به گونه‌ای که دوگانه‌سوز کردن خودروها، طراحی خودروهای کم‌مصرف و همچنین خودروهای دیزلی شخصی از اولویت‌های برنامه آنها است.
در کشور ما هر چند مقدمات کار و زیرساخت‌ها در بعضی از موارد در حال فراهم شدن است ولی تا مرحله اجرا فاصله زمانی موجود است، پس با برنامه‌های اعلام شده دولت و سهمیه‌بندی، مصرف به طور متوسط به حدود سرانه ۵لیتر خواهد رسید که هر چند با استانداردهای جهانی فاصله دارد ولی به هر حال می‌تواند ضمن کاهش سوخت مورد نیاز خودروهای کشور تا حد نصف و کاهش ۵۰درصدی یارانه‌ها نیاز به واردات را تا حد زیادی جبران کند تا تنها ۱۰درصد نیاز کشور از طریق واردات تامین شود که البته با برنامه‌های دولت در خصوص طرح‌های در دست اجرا برای تولید بنزین انتظار می‌رود که کل نیاز کشور به واردات قطع شود و گامی مثبت نیز در تراز پرداخت‌های خارجی کشور به وجود آید.
البته در صورت اعلام قیمت بنزین آزاد از سوی دولت و عرضه آن مجددا نیاز به واردات افزایش خواهد یافت.
بنابراین هر چند که روش اجرا در سهمیه‌بندی به صورت یکباره عنوان یک شوک برای مردم و مصرف‌کنندگان مطرح و تهدیدی در استفاده از خودرو و افزایش رفاه مطرح می‌شود، ولی با عنایت به موارد یاد شده و همچنین نقاط قوت که در ادامه بیان می‌شود فرصت بزرگی برای دولت و شهروندان است که با همکاری در اجرای صحیح طرح، زمینه‌های کاهش بار مالی دولت، کسری بودجه و میزان وابستگی به واردات و توسعه برنامه‌ریزی‌های شهری را فراهم آورند.
نقاط قوت اجرای طرح سهمیه‌بندی بنزین:
۱ - کاهش یارانه‌ها
۲ - کاهش بودجه جاری و وابستگی آن به درآمدهای نفتی و واگذاری دارایی‌های مالی
۳ - ایجاد زمینه‌های لازم جهت تامین کسری بودجه
۴ - امکان تخصیص بهینه منابع و جلوگیری از هدر رفتن سرمایه ملی
۵ - تعیین الگوی مصرف و تطابق آن با استانداردهای جهانی
۶ - کاهش وابستگی به واردات و بهبود تراز پرداخت‌های تجاری
۷ - جلوگیری از انتقال ارزش افزوده ناشی از تولید بنزین به خارج از کشور
۸ - کاهش آلودگی هوا و هزینه‌های مربوطه
۹ - ساماندهی ترددهای غیرضروری و کاهش ترافیک
۱۰ - بهبود وضعیت حمل و نقل عمومی (با افزایش سرعت تردد خودروها)
۱۱ - جلوگیری از قاچاق سوخت به کشورهای همسایه
همچنین در اجرای مطلوب طرح و به عنوان مکمل برنامه مورد نظر باید نکاتی مدنظر قرار گیرد که برخی از‌ آنها به شرح ذیل است:
۱ - تسریع در بهبود و توسعه ناوگان حمل و نقل عمومی شهرها
۲ - تقویت نظارت و کنترل قیمت‌ها (اثرات روانی افزایش خدمات حمل و نقل بر قیمت تمام شده کالاها و خدمات غیرقابل انکار است)
۳ - تسریع در دوگانه‌سوز کردن خودرها و پیگیری تعهدات شرکت‌های تولید خودرو در این زمینه
۴ - تغییر الگوی تولید به سمت خودروهای دیزلی
۵ - تعیین قیمت بنزین آزاد و عرضه محدود آن جهت تغییر و تنظیم الگوی مصرف به مرور زمان و فرهنگ‌سازی لازم
۶ - جلوگیری از تشکیل بازار سیاه (زیرزمینی) در عرضه بنزین
۷‌ - تسریع در راه‌اندازی و توسعه جایگاه‌های CNG در سطح کشور