بودجه و فاجعه تبصره‌ها

دکتر حسن سبحانی

لوایح بودجه تقدیمی از سوی دولت‌ها به مجالس در ادوار مختلف، دربردارنده مجموعه‌ای از پیشنهادات در زمینه‌های مختلف تحت عنوان «تبصره» است که در یک فرآیند ساده و بدون دردسر برای پشنهاددهندگان، اما توام با مشکلات فراوان برای کشور، پس از تصویب لایحه بودجه، مبدل به قوانین یک ساله ای می‌شوند که به عادت مالوف تکرار پذیر هم هستند و طی سال‌های متمادی در قوانین بودجه حضور خود را استمرار می‌دهند. در این ارتباط ضرورت دارد به برخی از ملاحظات عنایت شود. ۱. از حیث ظاهری و شکلی آنچه به قانون تبدیل می‌شود باید دربردارنده موضوع مشخص و دارای ابعاد و قلمرو تعیین شده‌ای باشد که با رعایت موازین و اصولی، شکل قانونی به خود گرفته باشد. قانون از آن حیث که در زندگی میلیون‌ها انسان تاثیر‌گذار است باید از جامعیت و مانعیت کلی برخوردار بوده و در فرآیند نهایی شدن آن، مجموعه‌ای از آگاهی‌های جامع‌الاطراف دخالت داده شده باشند تا پس از اجرایی شدن، تصحیح و اصلاح آنها موضوعیت بسیار کمی پیدا کند. به همین دلیل است که قانون‌گذاران توصیه شده‌اند طرح‌ها و یا لوایح قانونی را «دوشوری» و با ملاحظات عالمانه‌ای سامان دهی کنند.

بر این اساس وقتی در لوایح بودجه سالیانه احکام بسیار زیادی در موضوعات متنوع از طرف دولت به مجلس پیشنهاد می‌شود و بعضا در مجلس به میزان این احکام افزوده می‌گردد و احکام مطروحه هم به لحاظ نظام بودجه‌نویسی هیچ ارتباطی با قانون بودجه ندارند، در واقع امر به لحاظ شکلی نقض غرض صورت می‌گیرد و مجموعه‌ای از قوانین یکساله و غیر جامع، غیر مرتبط با قوانین دائمی، غیر برخوردار از آگاهی‌های جامع‌الاطراف شکل می‌گیرند که دارای آثار و پی آمدهای بسیاری بر نظامات مالی و اداری و نظارتی کشور هستند و حداقل زیان و آسیب آنها این است که قانون‌گذاری را از محتوی تهی و از جدیت و دقت دور می‌سازند.

۲. در خصوص لایحه بودجه باید به این نکته توجه شود که قانون‌گذار در طی زمان‌های طولانی قوانینی را تحت عناوین وظایف و اختیارات وزارتخانه‌ها و موسسات دولتی و یا شرکت‌های دولتی و... تصویب و برای اجرا به دولت‌ها ابلاغ کرده است. دولت برای اینکه آن وظایف و تکالیف را انجام دهد پیشنهاد اعتبارات و هزینه‌هایی را به مجلس می‌نماید و این به معنی آن است که برای انجام وظایف مشخص شده و با درنظر گرفتن امکانات دولت برای سال آتی به مبلغ پیشنهادی نیاز است. قانون‌گذار هم در فرآیندی که به «بررسی» بودجه موسوم می‌شود، اعتبار درخواستی برای انجام تکالیف معین قانونی که از قبل تعیین شده است را تصویب، رد و یا مورد اصلاح قرار داده و به دولت ابلاغ می‌کند. این اعتبارات معمولا ردیف‌های متداول قانون بودجه را تشکیل می‌دهند. تکرار می‌کنم در حین بررسی قانون بودجه، وظایف، تکالیف، دستگاه‌ها تعیین نمی‌شود بلکه اعتبار لازم برای ایفای تکالیف تعیین شده از قبل معین و تصویب می‌گردد. بر این اساس قوانین بودجه مطلقا نباید تبصره‌ای داشته باشد که قانون‌گذاری جدید را تعقیب می‌کند و آنچه به‌نام تبصره می‌آید، اگر ضروری می‌شود، حتما توضیح ماده واحده بودجه است و نه قانون جدید. هر چند آن اراده همکاری خوب و مفید باشد، اما قرار نیست هر کار احتمالا خوبی در زمان تصویب بودجه دستگاه‌های دولتی سامان‌دهی شود. آنچه موجب تعجب است آن است که این مقوله بدیهی و شفاف، هم از سوی نظام کارشناسی و هم از سوی نمایندگان مجلس نادیده گرفته شده و می‌شود.

۳.وجود تبصره‌های فراوان و احکام فراوان تر موجود در قوانین بودجه موجبات خسارات و آسیب‌های زیادی را برای نظام‌های حقوقی، مالی، اداری و نظارتی کشور به‌وجود آورده و حقوق ملت را در معرض پایمال شدن قرار داده است، بی‌انظباطی‌ها را دامن زده و قوانین دایمی را تحت‌الشعاع اراده مسوولان در دوران خدمتی آن‌ها، لغو و بلا اثر کرده است. امروزه اصولا در موضوعات واحدی، قوانین یک ساله، پنج ساله و دایمی داریم که از همین طریق به انباره قوانین کشور راه پیدا کرده‌اند. لذا دستگاه‌های نظارتی بعضا نمی‌توانند ردپای وجوه و مبالغ تصویبی را بخوبی بیابند و در خصوص صحت هزینه‌های مربوط اظهار نظر کنند.

کافی است فقط به یک مورد اشاره شود و آن هم این است که تمامی امور نظارتی، مالی، تسویه‌ای، قیمت‌گذاری شرکت ملی نفت ایران به همراه قراردادهای فروش، توسعه، اکتشاف و امور مربوط به شرکت‌های وابسته و پیوسته و... این شرکت طی یک تبصره موسوم به تبصره ۱۱ در دو سال اخیر سامان‌دهی شده است و این درحالی است که هیات عمومی دیوان محاسبات کشور رسما عدم امکان رسیدگی شفاف و تفریق بسامان حجم وسیع عملیات مالی این بزرگ‌ترین شرکت دولتی ایران را اعلام کرده است. لیکن نه مجلس و نه دولت نسبت به این پدیده مهم توجه نکرده‌اند و همچنان طی یک تبصره‌ای که در جلسه علنی حداکثر با پیشنهادات پنج دقیقه‌ای مشمول واژه رسیدگی می‌شود در لایحه بودجه مواجه هستیم. همچنین به‌موجب تبصره‌های قوانین بودجه، هر سال بیش از چند هزار میلیارد تومان به عنوان وجوه اداره شده و کمک‌های فنی اعتباری توزیع می‌گردد که با پرداخت بلافاصله به هزینه قطعی تبدیل می‌شود و دیگر هیچ گزارشی از سرنوشت بازگشتی این وجوه در اختیار قرار نمی‌گیرد. تبصره‌های قوانین بودجه به راستی آفت بودجه شده‌اند. از محل این تبصره‌های دایم‌التکثیر، تا کنون دو جلد قانون دایمی به نام قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت به نظام مالی و بودجه‌ای و حقوقی کشور تحمیل گردیده است که آسیب‌های ناشی از اجرای آن موضوع بحث غم‌انگیز دیگری است.

۴.در راس فاجعه حضور «تبصره‌ها» در لوایح بودجه و قوانین بودجه پدیده دیگری است که در مجلس شورای اسلامی رخ می‌دهد، پدیده‌ای که خود به «عدم بررسی» بودجه منجر می‌شود. به‌عبارت دیگر وقتی مجلس شورای اسلامی رسیدگی به بودجه را شروع می‌کند به‌جای مطابقت دادن اعتبارات پیشنهادی و یا منابع درآمدی پیشنهادی با تکالیف و وظایف و حقوق دستگاه‌های اجرایی که قبلا وظایف آنها را قانونی کرده است، در دام تبصره‌ها می‌افتد و تمامی وقت کمیسیون‌ها، کمیسیون تلفیق و جلسه علنی به خواندن تبصره‌ها و رای‌گیری برای آنها صرف می‌شود. اینکه به‌جای تصویب تبصره‌ها از خواندن آنها صحبت می‌کنم بخاطر آن است که آنقدر موضوعات متنوع، موضوع قانون‌گذاری غیر قانونی است (چون به آیین‌نامه داخلی مجلس مطابقت ندارد) که در سه نوبت کاری روزانه نه امکان مطالعه و نه امکان بررسی و نه امکان اظهار نظر هیچکدام فراهم نیست. بدین ترتیب به صراحت می‌توان گفت که مجلس شورای اسلامی بهنگام رسیدگی به لایحه بودجه کل کشور در واقع امر رسیدگی به بودجه را کنار گذاشته، قوانین یکساله مورد نظر دولت و خود را در قالب تبصره‌ها بررسی می‌کند. آیا فاجعه‌ای از این بالاتر برای نظام مالی کشور متصور هست؟

کسانی که می‌خواهند رد پای بی‌انظباطی‌های مالی در ردیف‌های دستگاه‌های اجرایی را بیابند باید مقدمتا دیوار بلندی که تبصره‌ها به‌وجود آوردند را تخریب کنند تا بتوانند رسیدگی دقیق به ردیف‌های دستگاه‌های صاحب قانون و نه هر دستگاهی که میل به دریافت پول از بیت‌المال دارد و یا دولتی‌ها و مجلسی‌ها متمایل به آن هستند، بدون اینکه وظیفه‌ای قانونی تصویب شده باشد را آغاز کند. باید پوسته را درید تا به هسته رسید و این دریدن پوسته، در کنار گذاشتن یکباره تبصره‌ها خلاصه می‌شود. آیا کسانی هستند که به ظهور این حقیقت مساعدت کنند؟

منبع: سایت الف