چرا انضباط مالی رعایت نمی‌شود؟
بخش پایانی
در بخش اول این مقاله به طور خلاصه اثرات فقدان انضباط مالی بخش عمومی بر اقتصاد را مورد بحث قرار دادیم. نتیجه کلی این بحث همان‌طور که گفته شد آن است که انبساط بی‌رویه مالی در شرایط فعلی اقتصاد کشور، همان‌طور که در دو سال گذشته مشاهده کرده‌ایم، هم کارایی اقتصاد و در نتیجه رشد و توسعه آن را تضعیف و هم توزیع درآمدها را (حداقل از طریق فشارهای تورمی) بدتر می‌کند. این سوال مطرح است که چرا دولت و یا حداقل مجلس که به طور رسمی خواسته‌ها و مشکلات اقتصادی‌اجتماعی مردم کشور را نمایندگی می‌کند مانع این روند نشده و انضباط و سلامت مالی بخش عمومی را که به نفع کشور است تامین نمی‌کنند. ما در بخش بعدی این نوشته ضمن بررسی نارسایی‌های نظام برنامه‌ریزی و بودجه‌نویسی کشور به این موضوع می‌پردازیم.
دکتر مهدی عسلی
بخش پایانی
در بخش اول این مقاله به طور خلاصه اثرات فقدان انضباط مالی بخش عمومی بر اقتصاد را مورد بحث قرار دادیم. نتیجه کلی این بحث همان‌طور که گفته شد آن است که انبساط بی‌رویه مالی در شرایط فعلی اقتصاد کشور، همان‌طور که در دو سال گذشته مشاهده کرده‌ایم، هم کارایی اقتصاد و در نتیجه رشد و توسعه آن را تضعیف و هم توزیع درآمدها را (حداقل از طریق فشارهای تورمی) بدتر می‌کند. این سوال مطرح است که چرا دولت و یا حداقل مجلس که به طور رسمی خواسته‌ها و مشکلات اقتصادی‌اجتماعی مردم کشور را نمایندگی می‌کند مانع این روند نشده و انضباط و سلامت مالی بخش عمومی را که به نفع کشور است تامین نمی‌کنند. ما در بخش بعدی این نوشته ضمن بررسی نارسایی‌های نظام برنامه‌ریزی و بودجه‌نویسی کشور به این موضوع می‌پردازیم. مطابق قانون برنامه و بودجه کشور که در سال ۱۳۵۱ به تصویب رسید و هم‌اکنون نیز اجرا می‌شود، بودجه ایران یک بودجه برنامه‌ای است و بودجه‌های سالانه در قالب برنامه‌های پنج ساله توسعه تحقق اهداف بخش مشخص از برنامه را به عهده دارند. بر اساس این قانون دولت مکلف است شش ماه قبل از پایان یک برنامه پنج‌ساله، برنامه توسعه بعدی را همراه با پیش‌بینی منابع مالی لازم برای اجرای برنامه تقدیم مجلس کند. سازمان برنامه و بودجه (مدیریت و برنامه‌ریزی کنونی) نیز دستگاه مسوول تنظیم برنامه‌های توسعه و بودجه‌های سالانه دولت با همکاری دیگر دستگاه‌های اقتصادی (وزارت اقتصادی و دارایی و بانک مرکزی و..) و دستگاه‌های اجرایی و نیز نظارت بر حسن اجرای برنامه‌ها است. سازمان برنامه و بودجه چه قبل و چه بعد از انقلاب اسلامی همواره از کارشناسی‌ترین دستگاه‌های کشور بوده و برخی از بهترین کارشناسان برنامه‌ریزی اقتصادی اجتماعی کشور در این سازمان و در سلسله مراتب مختلف کارشناسی و مدیریتی و حتی در سمت ریاست سازمان خدمت کرده‌اند. هرچند شیوه‌های برنامه‌ریزی و بودجه‌نویسی و روش‌های ارزیابی و نظارت بر برنامه‌ها و بودجه‌ها معمولا با پیشرفته‌ترین و کارآمدترین شیوه‌ها فاصله داشته و هنوز هم دارد با این حال اتفاق‌نظر وجود دارد که سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور در صورتی که مورد حمایت مقامات مسوول قرار داشته باشد می‌تواند برنامه‌ها و بودجه‌های مناسبی تنظیم و دستگاه‌های اجرایی را ملزم به رعایت انضباط مالی کرده و بر پیشرفت برنامه توسعه و بودجه‌های سالانه نظارت موثری اعمال کند.
با این حال ملاحظه می‌کنیم که همواره به لحاظ کارشناسی از برنامه‌های توسعه و بودجه‌های کشور انتقاد شده است. باید توجه کرد که تصمیمات بودجه‌ای در همه جا در نهایت تصمیات سیاسی هستند و تخصیص منابع بخش عمومی بستگی به ساختار سیاسی نظام تصمیم‌گیری بودجه ای کشورها بستگی دارد. به طور کلی نظریات اقتصاددانان حاکی از ان است که سیاستمداران (که در بهترین حالت با رای مردم بر سر کار می‌آیند و یا به نمایندگی مجلس می‌رسند) نیل به اهداف رفاه‌اجتماعی را با تداوم حکومت و یا حفظ کرسی نمایندگی خود مترادف می‌دانند. از سوی دیگر، دیوانسالاران و یا بوروکرات‌ها یعنی وزیران و روسای سازمان‌هایی که از محل بودجه عمومی فعالیت خود را آنجام می‌دهند، برای حفظ موقعیت اداری خود سعی می‌کنند حتی الامکان منابع بیشتری از بودجه بخش عمومی را دریافت و در برنامه‌ها و پروژه‌هایی که مورد نظر سیاستمداران است صرف کنند و به اهداف مورد‌نظر انها دست یابند. حال اگر سازوکار قوی و محکمی برای برنامه‌ریزی و بودجه‌نویسی کارشناسی وجود نداشته باشد که منابع بخش عمومی را براساس اولویت‌هایی که با بررسی‌های کارشناسی در سطح ملی و منطقه‌ای مشخص می‌شود تخصیص دهد، احتمال آن ضعیف است که اولا انضباط مالی رعایت شود و ثانیا مخارج عمومی با تخصیص بهینه منابع به رشد و توسعه کشور کمک کند.
ویژگی‌های بودجه‌نویسی مطلوب
ممکن است این سوال پیش آید که چرا بهرغم اینکه در همه‌جا تصمیم‌گیری‌های بودجه‌ای ماهیت سیاسی دارد نظام‌های مالی کشورهای پیشرفته منضبط و کارآمد و نظام بودجه‌ای ما ناکارا است؟ به نظر می‌رسد علت، آن باشد که در کشورهایی که احزاب با سابقه که طبقات و گروه‌های خاصی را در سطح کل کشور نمایندگی کرده و با هم برسر قدرت سیاسی رقابت می‌کنند ناگزیر هستند برای کسب رای مردم و حفظ رای آنها بهترین و کارآمدترین برنامه‌های اقتصادی و اجتماعی را که اجرای آنها «حداقل هزینه ممکن» اجتماعی را دارد تنظیم و به مردم معرفی کنند. از آنجا که در هر حال هزینه اجرای این برنامه‌ها توسط مردم و با مالیات پرداختی آنها اجرا می‌شود انضباط مالی و دستیابی به هدف‌های برنامه‌ها و بودجه‌ها (که خود برنامه سالانه هستند) با منابع تخصیص یافته در قانون بودجه اهمیت بسزایی پیدا می‌کند. به همین دلیل نیز در این کشورها دائما در حال بررسی برای کارامدتر کردن نظام‌های بودجه‌ای و سیاست‌های مالی و مالیاتی هستند. این مطالعات نظری و جمع‌بندی تجربیات به تدوین نظام‌های کارامد مخارج عمومی منجر شده است. ما در اینجا کلیات یکی از این نظام‌ها را که در ۱۰ سال اخیر مطرح شده و در برخی از کشورها (نیوزیلند و کانادا) ویرایش‌های مختلفی از ان با موفقیت اجرا می‌شود به طور خلاصه مطرح می‌کنیم (نگارنده در دوره مسوولیت دفتر اقتصاد کلان سازمان برنامه و بودجه (۱۳۷۶-۱۳۸۰) گزارشی از نظام‌های بودجه‌نویس تنظیم کرده بود که مشخصات این نظام پیشنهادی به تفصیل در آن گزارش آمده است).
۱ - مدیریت مخارج عمومی:
به این نکته باید توجه کرد که اساس تمام نظام‌های بودجه‌نویسی مدرن و کارآمد بر چهار اصل مهم زیر قرار دارد:
۱) امکان نظارت مردم و نمایندگان آنها بر مخارج دولت.
۲) انضباط مالی در سطح کلان به این معنی که استقراض مورد‌نیاز بخش عمومی (کسری بودجه در تعریف وسیع خود) برای اجرای وظایف و برنامه‌های مصوب طی دوره‌های متوالی مالی از نسبت قابل قبولی تجاوز نکند.
۳) اولویت‌های راهبردی در بودجه سالانه و تخصیص منابع، منعکس شده باشد.
۴) بودجه تخصیص یافته به سازمان‌ها، برنامه‌ها و طرح‌ها براساس دستورالعمل‌های مشخص صرف شود.
ویژگی نظام‌های مدیریت مخارج عمومی در مقایسه با سیستم‌های بودجه‌نویسی متعارف آن است که اولا بر نتایج تخصیص منابع، متمرکز می‌شود (نه صرفا دستیابی به اهداف کمی تعیین شده) و شیوه‌هایی برای سنجش نتیجه و ماحصل مخارج بخش عمومی دارد و مهم‌تر از آنکه صرف اعتبارات بخش عمومی در آن بر انگیزه مدیران و افرادی استوار است که منابع بخش عمومی در اختیار آنها قرار می‌گیرد. در واقع این نظام مدیریت مخارج عمومی از این جهت بر نظریه‌های شکست بازار (کار) و مساله کارفرما- کارگزار متکی است که در ادبیات اقتصادی به تفصیل بحث شده و ما نمی توانیم در اینجا وارد جزئیات آن شویم. به طور کلی براساس این قضیه‌ها برای تضمین عملکرد مدیران و کارگزاران با حداکثر کارایی ممکن، نحوه قراردادهای کار به نحوی اصلاح شده است که مدیران حداکثر کردن کارایی سیستم تحت اداره خود را با اهداف خود کاملا سازگار و منطبق می‌یابند و بنابراین انگیزه زیادی برای دستیابی به اهدافی که توسط کارفرما (در اینجا دولت) تعیین شده است دارند.
اصول چهارگانه بالا در مدیریت مخارج دولت اهمیت بسیاری دارد و بررسی نظام بودجه‌نویسی به ما نشان می‌دهد که متاسفانه با رعایت این اصول فاصله زیادی داریم. برای مثال اصل نظارت مردم بر مخارج دولت هم‌اکنون در کشورهای پیشرفته به جایی رسیده است که هر شهروند عادی (چه رسد به نمایندگان مردم) نیز می‌تواند مخارج هر برنامه بخش‌عمومی و اعتباراتی که صرف آن برنامه‌ها (جاری و عمرانی) شده است، اهداف این برنامه‌ها و نتایج مورد انتظار از اجرای آنها و امضای مقامات دولتی را که این مخارج را تنفیذ کرده‌اند در سایت‌های سازمان‌های مالی کشور مشاهده کنند. انضباط مالی عمومی در سطح کلان و اثر آن بر متغیرهایی مانند تورم و رشد اقتصادی به اندازه‌ای اهمیت دارد که یکی از شرایط ورود کشورهای اروپایی به اتحادیه اروپا اصلاح کسر بودجه این کشورها و بیشتر شدن کسری بودجه عمومی از حدود ۳درصد تولید ناخالص داخلی آنها بوده است. انعکاس اولویت‌های راهبردی در بودجه‌های سالانه نیز از مشخصات مهم نظام‌های مدیریت مخارج دولتی است. مردم در بیانات مسوولان و برنامه‌های دولت‌های مختلف اولویت‌ها و تاکید بر موارد به خصوصی را مشاهده می‌کنند. اما این اولویت‌ها در مخارج عمومی به نحو مدیریت شده و نتیجه بخشی انعکاس پیدا نمی‌کنند. برای مثال توزیع عادلانه‌تر درآمدها و توسعه متوازن منطقه ای از اولویت‌ها و شعار‌های انتخاباتی دولت نهم بوده است و لیکن هنوز برنامه‌ای که نحوه دستیابی به این اولویت‌ها و تخصیص منابع لازم در سازگاری با دیگر اصول تنظیم بودجه (رعایت انضباط مالی) را در بودجه‌های سالانه مشخص کند منتشر نشده است. در مورد اصل چهارم و یا کارایی صرف مخارج عمومی از طریق ارتقای عملکرد سازمان‌های بخش عمومی نیز ادبیات بسیار مفصلی وجود دارد که کشور می‌تواند از این تجربات و دانش استفاده کند. به طور کلی صرفنظر از اصلاح قراردادهای کاری در سطوح مختلف که براساس آن پرداخت‌ها به افراد نه بر مبنای مدارک تحصیلی بلکه کارایی آنها آنجام می‌شود، روش‌های پیشرفته‌ای برای کمی کردن معیار‌های عملکرد سازمان‌های بخش عمومی و شیوه‌های پیشرفته گزارش پیشرفت کار و نظارت بر عملکرد کارایی افراد در سطوح مختلف به وجود آمده است. ارزیابی طرح‌ها و پروژه‌های عمرانی امروز خود یکی از مهم‌ترین ابزارهای مدیریت مخارج بخش عمومی است. اکثر پروژه‌های بزرگ دارای ارزیابی‌های دقیق مالی و اقتصادی هستند در حالی که اصولا تفاوت ارزیابی مالی با ارزیابی اقتصادی برای بیشتر مدیران بخش عمومی ما روشن نیست.
۲ - اصلاحات مورد‌نیاز نظام بودجه‌ای کشور:
همان‌طور که گفته شد تصمیم‌گیری بودجه ای در تحلیل نهایی یک تصمیم سیاسی است. بنا براین، اصلاح نظام برنامه‌ریزی و بودجه‌نویسی کشور و تبدیل آن به یک نظام موثر و پیشرفته نیز باید در سطوح بالای نظام سیاسی یعنی دولت و مجلس گرفته شود. تاکنون این اراده مشاهده نشده است بلکه به نظر می‌رسد دولت نهم به طور کلی نظام‌های برنامه‌ریزی و بودجه‌نویسی و حتی سازمان مسوول آن را موانعی بر سر راه اجرای منویات خود می‌داند و تغییراتی نیز در آنها داده شده است. در حالی که به نظر می‌رسد اصلاح این روش‌ها و تقویت سازمان مسوول برنامه‌ریزی و بودجه‌نویسی به صلاح دولت و کشور است. به هر حال از چند نظر می‌توان اصلاحاتی را پیشنهاد کرد که موافق اصول یاد شده برای تدوین صحیح بودجه و مدیریت کارآمد مخارج دولتی است. طبعا ما در اینجا تنها کلیات این موارد را متذکر می‌شویم و فقط در مورد اول توضیحاتی اجمالی خواهیم داد.
چهار نکته در اصلاح بودجه ایران اهمیت بیشتری دارد:
۱) مساله وابستگی بودجه دولت به درآمد نفت و ضرورت اصلاح رژیم مالی نفت در بودجه کشور.
۲) موضوع بودجه شرکت‌های دولتی و نحوه برخورد با آنها در بودجه کل.
۳) ارزیابی مالی و اقتصادی طرح‌ها و پروژه‌های عمرانی.
۴) برنامه‌ریزی و تخصیص بودجه برای توسعه متوازن منطقه‌ای (آمایش سرزمین).
۳ - رژیم مالی نفت و صندوق پس‌انداز ملی نفت
طبق قانون برنامه چهارم توسعه سهم درآمدهای صادرات نفت در بودجه دولت باید به تدریج کاهش یابد تا وابستگی دولت به درآمد نفت در تنظیم و اجرای بودجه جاری از بین برود. این تفکر صحیح از زمان تدوین برنامه سوم و حتی قبل از آن از سوی مقامات عالی کشور مطرح شد و جزو سیاست‌های کلی برنامه سوم قرار گرفت و مقرر شد وابستگی دولت به درآمدهای نفت به تدریج کاهش یابد. گزارش‌هایی نیز در این رابطه در سازمان برنامه تنظیم شد. به طور کلی اتفاق‌نظر وجود دارد که نفت که یک ثروت ملی است و متعلق به نسل‌های حاضر و آینده است باید به نحوی بهره‌برداری شود که منافع همه این نسل‌ها را در نظر بگیرد. طبعا یک راه‌حل این مساله آن است که ارزش ذاتی نفت استخراج شده که متعلق به نسل‌های حاضر و آینده است، در طرح‌هایی بدون ریسک و با حداکثر بازدهی ممکن سرمایه‌گذاری شود تا ارزش این ثروت ملی محفوظ به ماند و بلکه بیشتر شود. واضح است که سود حاصل از سرمایه‌گذاری‌ها می‌تواند در بودجه عمومی بدون کم شدن اصل سرمایه اعتبار شود هرچند منطق حکم می‌کند که این سود در واقع برای توزیع بهتر درآمدها مستقیما صرف انتقال به گروه‌های کم‌درآمد جامعه شود.
باید توجه کرد که منظور از سرمایه‌گذاری ارزش ذاتی نفت استخراج شده، سرمایه‌گذاری کل درآمد حاصل از استخراج نفت نیست. ارزش ذاتی نفت بخشی از درآمد به دست آمده از تولید و فروش نفت است. شاید به توان آن را معادل ارزشی دانست که خریداران نفت در یک بازار رقابتی حاضرند به نفت موجود و قابل استحصال در زیر‌زمین بدهند. واضح است که این ارزش ارتباط مشخصی با ارزش نفت در بازارهای جهانی دارد. نظریه اقتصادی براساس ساختار بازار و هزینه‌های تولید نفت (هزینه نهایی) ارزش تقریبی نفت زیر‌زمین را برآورد می‌کند. بهترین روش لحاظ ارزش ذاتی نفت در درآمدهای دولت تنظیم یک رژیم مالی برای نفت است. یک رژیم مالی مناسب توسط وزارت نفت تدوین و در لایحه برنامه چهارم پیشنهاد شد. (متاسفانه) این رژیم مالی با تغییراتی تصویب شد و در قانون برنامه چهارم آمده است. علت تغییراتی که در لایحه برنامه و در این مورد داده شد باز هم به سیاسی بودن فرآیند بررسی و تصویب برنامه‌ها و بودجه‌های دولت بر می‌گردد وگرنه از لحاظ کارشناسی بند سوم برنامه چهارم توسعه که به بند و تبصره «بهره مالکانه» شهرت پیدا کرد متضمن تامین منافع ملی ما بود.
رژیم مالی پیشنهادی که بر مبنای اصول نظریه اقتصادی تنظیم شده بود و رابط مالی بخش نفت با دولت را مشخص و شفاف می‌کرد در کل شامل چهار جزء بود. در واقع بر اساس این طرح شرکت نفت ایران چهار نوع پرداخت به دولت ایران انجام می‌داد. بهره مالکانه (که فرض می‌شد همان ارزش ذاتی نفت است)، مالیات ویژه نفت (که در این باره توضیح داده می‌شود)، مالیات بر درآمد ( با نرخی معادل نرخ‌های قانون مالیاتی کشور) و سود سهام (به عنوان نماینده سهامدار شرکت). از نظر اقتصادی این رژیم مالی در واقع تعیین حالت خاصی از رابطه مالیاتی بین شرکت ملی نفت ایران و دولت است اما این رابطه مالی به لحاظ انعطاف‌پذیری خود منافع شرکت ملی نفت ایران و دولت را به بهترین وجهی تامین می‌کند.
برای درک بهتر این موضوع ابتدا باید به این واقعیت توجه شود. شرکت ملی نفت ایران (یا سایر شرکت‌ها مانند شرکت ملی گاز و غیره) یک موسسه اقتصادی است و مالکیت دولتی آن نافی این اصل نیست که باید این شرکت به صورت یک شرکت تجاری اداره شده و سعی کند حداکثر سود را برای سهامداران خود (که در این مورد دولت به نمایندگی از سوی مردم ایران است) تحصیل کند. با پذیرش این اصل بنابراین هیات‌مدیره شرکت نفت تحت نظارت عالیه وزارت نفت ماموریت پیدا می‌کند که کلیه اقدامات لازم (با رعایت اصل صیانت منابع) را برای کسب حداکثر سود از استخراج و فروش نفت به عمل آورد. حال این شرکت (علاوه بر سود سهام که مقدار آن در جلسات سالانه هیات‌عمومی آن مشخص می‌شود) مانند هر شرکت دیگری اعم از شرکت خصوصی یا دولتی باید مالیاتی به دولت بپردازد. اما از آنجا که موضوع تولید این شرکت یک ماده پایان پذیر و با ارزش است که مالکیت آن نیز (به نمایندگی از طرف مردم) متعلق به دولت است. این شرکت علاوه بر مالیات بر درآمد دو نوع مالیات دیگر یکی به عنوان ارزش ذاتی نفت استخراج شده و دیگری به عنوان مالیات ویژه نفت (و گاز) می‌پردازد. مفهوم و دلیل پرداخت بهره مالکانه و یا ارزش ذاتی نفت به دولت مشخص است. در مورد مالیات ویژه باید توجه کرد که از لحاظ نظریه اقتصادی مالیات ویژه نفت (یا هر منبع طبیعی پایان‌پذیر) در واقع مالیات بر رانت محسوب می‌شود و اجرای صحیح رژیم مالی نفت و این بخش از آن اهمیت بسزایی در برداشت بهینه از منابع پایان‌پذیر نفت دارد.
در توضیح مالیات ویژه در رژیم مالی نفت یا مالیات بر رانت باید گفت رانت عبارت است از ارزش مازاد بر (بازدهی نهایی زمین یا سرمایه و یا منابع طبیعی) هزینه نهایی تولید که به دلیل کمکشش بودن تولید نصیب (مالک منابع طبیعی) تولید‌کننده می‌شود. برای مثال در چند سال اخیر قیمت نفت به دلیل افزایش تقاضا (عمدتا ناشی از رشد سریع اقتصادی چین و برخی دیگر از کشورهای بزرگ) و کمکشش بودن عرضه که مانع افزایش تولید در حد افزابش تقاضا بوده است بالا رفت. واضح است که شرکت‌های تولید‌کننده نفت (شرکت ملی نفت ایران در کشور ما، سعودی آرامکو در عربستان، شل و غیره) نقشی در این افزایش قیمت نداشته‌اند زیرا نفت یک ماده طبیعی است که کیفیت ان زیاد تغییر نمی‌کند. بنابراین، دولت‌ها با تحمیل این مالیات ویژه رانت ایجاد شده را جذب می‌کنند و مانع دریافت این سود باد آورده توسط شرکت‌ها می‌شوند که نقشی در ایجاد آن نداشته‌اند. نکته ظریفی که در اینجا نهفته است آن است که این مالیات هیچ اثر منفی بر تولید و سرمایه‌گذاری شرکت پرداخت‌کننده آن (در این مورد شرکت ملی نفت ایران) نخواهد داشت زیرا که به اصطلاح اقتصاددانان این یک مالیات خنثی است. در توضیح باید گفت که معمولا مالیات‌ها بر هر‌یک از بازارهای چهارگانه (کار بر دستمزد، کالا به صورت مالیات غیر‌مستقیم، سود سرمایه و یا بهره سپرده‌ها) تحمیل شود در حالت کلی موجب اختلال می‌شوند. به دلیل آنکه قیمت‌های نسبی را تغییر داده و بنابراین، عرضه و تقاضا را تغییر می‌دهند. برای مثال افزایش مالیات بر دستمزد‌ها دریافتی واقعی کارکنان را تغییر داده و در بلندمدت عرضه نیروی کار تغییر می‌کند و به همین قیاس. بنا براین، مالیات‌ها را از این نظر می‌توان به سه قسمت تقسیم کرد. مالیات‌هایی که کارایی نظام‌اقتصادی را افزایش می‌دهند (مانند مالیات بر آلودگی هوا و تخریب محیط‌زیست) مالیات‌های خنثی که تاثیری بر فعالیت پرداخت‌کننده مالیات نمی‌گذارد (مانند مالیات بر رانت‌ها) و مالیات‌هایی که در هر حال در عملکرد بازارها اختلال ایجاد می‌کنند. تعیین یک مالیات ویژه در رژیم مالی نفت با دولت این حسن را دارد که هنگامی که درآمدهای نفت به دلیلی خارج از عملکرد شرکت (مثلا افزایش قیمت جهانی آن) بالا می‌رود این مالیات افزایش و در زمانی که قیمت‌ها پایین بیاید کاهش پیدا می‌کند و لیکن تاثیری در میزان سرمایه‌گذاری شرکت نخواهد داشت زیرا که مالیات بر مازاد سود معمول گرفته شده و سرمایه‌گذاری تابعی از سود‌آوری شرکت است.
اهمیت اصلی این رژیم مالی در بحث ما مربوط به شفافیت بودجه دولت است. همان‌طور که گفته شد از اصول اولیه بودجه‌نویسی مدرن بوده و نظارت مردم و حسابدهی مسوولان مبتنی بر آن است. پیشنهاد اولیه در رژیم مالی نفت نیز به این صورت بود که ارزش ذاتی نفت استخراج شده (توجه شود که هم نفت صادراتی و هم نفت‌خام فروخته شده در داخل مد‌نظر است) در صندوقی تحت عنوان پس‌انداز ملی نفت حفظ و در سرمایه‌گذاری‌های بدون ریسک در خارج از کشور سرمایه‌گذاری شود. سود این سرمایه‌گذاری‌ها می‌توانست در بودجه عمومی در چارچوب یک نظام تامین‌اجتماعی فراگیر به گروه‌های کم‌درآمد جامعه منتقل شود. اگر ارزش ذاتی نفت را معادل یک‌سوم ارزش نفت استخراج شده بدانیم و ارزش نفت استخراج شده در سال‌های ۱۳۸۴ الی ۱۳۸۷ را ۱۵۰میلیارد دلار در نظر بگیریم حداقل سود سرمایه‌گذاری خارجی یک‌سوم این مقدار (مثلا ۲میلیارد دلار بهره سرمایه ۵۰میلیارد دلاری صندوق پس‌انداز) می‌توانست در این دوره چهار‌ساله شروع خوبی برای کمک به ایجاد نظام تامین‌اجتماعی یادشده باشد. از آنجا که سرمایه این صندوق دائما افزایش می‌یافت بنابراین، سود آن و در نتیجه بودجه نظام تامین‌اجتماعی یاد شده دائما افزایش پیدا می‌کرد تا در یک برنامه بلندمدت فقر و محرومیت را از کشور محو کند.
ممکن است برخی ایراد بگیرند که چرا باید سرمایه صندوق ملی پس‌انداز نفت یا سرمایه حاصل از ارزش ذاتی نفت در خارج از کشور سرمایه‌گذاری شود؟ دو دلیل برای این کار وجود دارد. نخست آنکه اصولا سرمایه‌گذاری ارزش ذاتی نفت در داخل آن هم توسط دولت صرفنظر از آنکه ممکن است با ریسک از بین رفتن اصل سرمایه همراه باشد این احتمال را هم دارد که در طرح‌های با بازدهی کم سرمایه‌گذاری شده و در نتیجه کارایی و قدرت رقابتی اقتصاد کشور را کاهش دهد. دوم آنکه اصولا به پشتوانه این صندوق پس‌انداز (که منابع آن دائما افزایش می‌یابد) در بازارهای مالی بین‌المللی کشور می‌توانست به راحتی دو تا سه برابر این سرمایه را به صورت سرمایه‌گذاری‌های مستقیم خارجی جلب کند. طبعا هدف ما از لحاظ تشکیل سرمایه، ایجاد اشتغال و رشد اقتصادی در این صورت بهتر تامین می‌شد. معمولا این نکته در مورد رشد حیرت‌انگیز اقتصادی چین فراموش می‌شود که آن کشور بهرغم مازاد ارزی بیش از ۱۰۰۰میلیارد دلاری خود هر سال مقادیر زیادی سرمایه‌گذاری خارجی جلب می‌کند که یکی از دلایل آن وجود همین مازاد ارزی است که هرگونه ریسک غیر‌تجاری سرمایه‌گذاری در آن کشور را از بین می‌برد. افزایش منابع صندوق پس‌انداز ملی نفت نیز می‌توانست سالانه میلیارها دلار به صورت سرمایه‌گذاری خارجی پر بازده به کشور جلب کند.
بخش دیگر درآمد نفت یعنی درآمد حاصل از مالیات ویژه و یا رانت نفت می‌توانست در حساب ذخیره ارزی با همان فلسفه‌ای که در برنامه سوم این حساب را ایجاد کرد نگهداری شود. از آنجا که پس از چند سال افزایش قیمت‌ها و در نظر گرفتن قیمت بالا برای نفت در بودجه سالانه ممکن است با کاهش قیمت و در نتیجه درآمد نفت مواجه شویم در این صورت احتیاط حکم می‌کند که نیمی از مالیات ویژه نفت در حساب اخیره ارزی و توسط بانک مرکزی نگهداری و در مواقع ضروری مانع انتقال نوسانات قیمت نفت بر بودجه دولت شود. نیمی دیگر از آن درآمد می‌تواند به پر‌بازده‌ترین طرح‌های سرمایه‌گذاری خصوصی و دولتی وام داده شود.
این نکته حائز اهمیت است که این اصلاحات بودجه‌ای با اصلاح دیدگاه دولت درباره شرکت‌های دولتی از جمله شرکت ملی نفت، شرکت پخش و پالایش فرآورده‌های نفتی و غیره ممکن است. در غیر این صورت تا زمانی که ما به تثبیت قیمت محصولات شرکت‌های دولتی مانند شرکت پالایش و پخش فرآورده‌های نفتی و شرکت‌های گاز و برق و آب و غیره می‌پردازیم نمی‌توان انتظار داشت که این شرکت‌ها بتوانند اقتصادی عمل کنند و اقتصاد کشور نا‌کارآمد و غیررقابتی باقی خواهد ماند. به طور کلی نظریه اقتصاد در قیمت‌گذاری انحصارهای طبیعی راهنمایی‌های مشخصی مانند در نظر گرفتن برابری قیمت محصولات با هزینه نهایی بلندمدت تولید دارد که براساس این روش‌ها قیمت صحیح محصولات این شرکت‌ها باید محاسبه شود نه اینکه قیمت تثبیت شده و ضرر و زیان آن از بودجه عمومی پرداخت گردد.
نتیجه‌گیری
این بررسی مختصر نشان می‌دهد که سیاست‌های اقتصادی به خصوص سیاست‌های مالی کشور با نظریه‌های علم اقتصاد و تجربیات موفق کشورهای در حال توسعه مطابقت و سازگاری ندارد. این سیاست‌ها و به طور مشخص رعایت نکردن انضباط مالی از طریق تشدید عدم تعادل در بازارهای چهارگانه کالا و خدمات، کار، پول و سرمایه کارایی اقتصاد کشور را به شدت تضعیف و به طور منفی تحت تاثیر قرار می‌دهد. در دنیای واقعی کاهش کارایی اقتصادی به معنی تشدید فشارهای تورمی و کاهش سرمایه‌گذاری و رشد کندتر تولید ناخالص داخلی و افزابش نرخ بیکاری به خصوص برای جوانانی است که وارد بازار کار می‌شوند. از سوی دیگر، این سیاست‌ها مطابق سازو‌کارهایی که توضیح داده شد موجب بدتر شدن توزیع درآمدها نیز می‌شوند. بنابراین، مجموعه این اقدامات بهرغم نیات دولت درست برخلاف اهداف اعلام شده برای بهبود وضع زندگی مردم و توزیع برابرتر درآمدها و عدالت‌اجتماعی عمل می‌کند.
منبع: سایت رستاک
ارسال نظر