پایان دوران برنامه‌های توسعه اقتصادی
دلایل پیدایش و فرآیند تحول برنامه‌ریزی اقتصادی
سال ۱۳۸۸ سال پایان برنامه چهارم توسعه اقتصادی- اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران بود. با خاتمه برنامه چهارم توسعه، ۶۱ سال از شروع اولین برنامه توسعه اقتصادی ایران (سال ۱۳۲۷) سپری شده‌است. در این دوره نسبتا طولانی، ایران تجربه تهیه ۱۲ و اجرای ۹ برنامه توسعه اقتصادی و ۴۸ سال هدایت اقتصاد ملی را با سازوکار (مکانیسم) برنامه متمرکز انباشته است و حدود ۱۳ سال در این دوره نیز اقتصاد ایران بدون برنامه توسعه اقتصادی، مدیریت شده است.
محمد صادق جنت *
سال ۱۳۸۸ سال پایان برنامه چهارم توسعه اقتصادی- اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران بود. با خاتمه برنامه چهارم توسعه، ۶۱ سال از شروع اولین برنامه توسعه اقتصادی ایران (سال ۱۳۲۷) سپری شده‌است. در این دوره نسبتا طولانی، ایران تجربه تهیه ۱۲ و اجرای ۹ برنامه توسعه اقتصادی و ۴۸ سال هدایت اقتصاد ملی را با سازوکار (مکانیسم) برنامه متمرکز انباشته است و حدود ۱۳ سال در این دوره نیز اقتصاد ایران بدون برنامه توسعه اقتصادی، مدیریت شده است. پنج برنامه توسعه اقتصادی قبل از انقلاب با عنوان «عمرانی» و چهار برنامه بعد از انقلاب با عنوان «توسعه اقتصادی- اجتماعی و فرهنگی» تهیه، در مجلس شورا تصویب و دو برنامه اول و دوم عمرانی با مدیریت سازمان مستقل برنامه و هفت برنامه بعدی با مدیریت دولت، اجرا شده‌اند. از برنامه سوم عمرانی (۱۳۴۶-۱۳۴۱)، فرآیند تهیه و تصویب برنامه‌های توسعه اقتصادی در سال آخر برنامه در حال اجرا، به یک رویه توسط دولت وقت بدل شد و تا پایان سال ۱۳۵۶ ادامه یافت. با شتاب گرفتن فرآیند تحولات انقلاب اسلامی از سال ۱۳۵۷، برنامه ششم عمرانی بهرغم تهیه و تصویب آن در پارلمان برای دوره سال‌های ۱۳۵۷ تا ۱۳۶۱، فرصت اجرا نیافت و رویه داشتن برنامه اقتصادی متمرکز به مدت ۱۱ سال کنار گذاشته شد زیرا دولت برآمده از انقلاب اسلامی، مکانیسم و مدیران برنامه‌ریزی متمرکز میان مدت برای مدیریت اقتصاد ایران را نپذیرفت. پس از پایان جنگ تحمیلی و شروع دوران بازسازی از سال ۱۳۶۸ بنابر نیاز اقتصاد ملی به مدیریت متمرکز، رویه تهیه و اجرای برنامه اقتصادی در سطح ملی توسط دولت سازندگی مجددا احیا شد و به جز در دو سال ۱۳۷۲ و ۱۳۷۳ همچنان تا سال ۱۳۸۸ توسط دولت‌های بعدی ادامه یافته است. بر پایه همین رویه، دولت دهم بهرغم بی‌علاقگی و عدم پایبندی‌اش به برنامه چهارم توسعه، لایحه برنامه پنجم را با عنوان جدید «عدالت و پیشرفت» و ساختار نسبتا متفاوت از برنامه‌های قبلی، جهت تصویب و اجرا از ابتدای سال ۱۳۸۹، به مجلس شورای اسلامی فرستاده‌است. این برنامه نیز مطابق روال هر مقوله اقتصادی- اجتماعی ملی دیگر، موافقان (عمدتا تهیه‌کنندگان) و منتقدان (اغلب صاحب‌نظران و خبرگان باتجربه) خود را دارد. قطعا این تضارب افکار، در دوره بررسی برنامه پنجم در مجلس شورا تا تصویب آن، به کاهش مشکلات و تنش‌های درونی، اجرایی و بهبود ساختار، انسجام و تکامل آن می‌انجامد. اما در میان همه سوالات و انتقادات مطرح و منتشرشده از برنامه پنجم (عدالت و پیشرفت)، خلأ یک طیف از سوالات اساسی، کاملا محسوس است با این مضمون که: «آیا اقتصاد ایران پس اجرای ۹ برنامه، ۴۸سال تجربه اجرای برنامه و ۶۲ سال سابقه برنامه‌ریزی متمرکز، باز هم نیاز به برنامه، برنامه‌ریزی در سطح ملی و هدایت آن توسط دولت دارد؟ هدف از طرح این سوال رسیدن به یک جواب کلی است که: آیا اقتصاد ایران هنوز برنامه‌پذیر است و اجرای آن نه اهداف بلند‌پروازانه سیاستمداران همچون اهداف برنامه پنجم عمرانی و چهارم توسعه، بلکه حداقل آثار و نتایج قابل قبول از به‌کارگیری مجموعه عوامل و منابع تولید و جبران هزینه‌های برنامه (هزینه فرصت برنامه) را در پی خواهد داشت یا آنکه برنامه توسعه در اجرا به ضد توسعه بدل شده و نتایج زیانباری بر اقتصاد ملی برجا خواهد گذاشت، یعنی برنامه توسعه اقتصادی در سطح ملی، خود مانعی برای رشد اقتصاد ایران و در مسیر دستیابی به توسعه اقتصادی بدل خواهد شد. به بیان دیگر، آیا اقتصاد ایران در مرحله نیاز به هدایت با برنامه و برنامه‌ریزی متمرکز و اجرای آن توسط دولت قرار دارد؟ آیا در شرایط موجود اقتصاد ملی و جهانی، اقتصاد ایران برنامه‌پذیر است یا اینکه از این مرحله گذشته‌است و آن را پس می‌زند و برنامه دولت بهرغم اهداف عالی آن، قفسی برای جهش اقتصاد ملی خواهد بود. توجه به این گفته ایندیرا گاندی از بنیان‌گذاران برنامه‌ریزی اقتصادی در هندوستان تامل‌برانگیز است که در پایان برنامه ناموفق پنجم توسعه اقتصادی هندوستان و شروع برنامه ششم آن کشور گفته است: «برنامه چیزی بیشتر از کنار هم گذاشتن طرح‌ها و پروژه‌های دولت مرکزی و ایالات است. برنامه جهت‌گیری است. سنجه برنامه نیت آن نیست، دستاوردهای آن است، تخصیص نیست، فایده آن است» (توفیق -۱۳۸۵). با تامل بر این گفته ایندیرا گاندی از جمله حامیان برنامه‌ریزی هندوستان، نیت دولت از برنامه اقتصادی و انجام تخصیص منابع، اهمیت چندانی ندارد، بلکه دستاورد و فایده محتمل برنامه باید مورد توجه قرار‌گیرد که شرط وتو دارد. بر این اساس یک سوال کلی‌تر مطرح می‌شود: آیا پویایی و رشد اقتصاد ملی لزوما نیاز به برنامه‌ریزی اقتصادی متمرکز با مدیریت دولت دارد و این برنامه‌ریزی می‌تواند نتایج مورد انتظار برای اقتصاد ملی را درپی داشته باشد؟ به همین منظور در این نوشتار که در سه بخش تنظیم شده، تلاش شده‌است با یک نگاه تاریخی- تحلیلی در بخش اول به «دلایل پیدایش و فرآیند تحول برنامه‌ریزی اقتصادی در جهان»، در بخش دوم با «نگاهی به عملکرد و نتایج تجربه‌های جهانی برنامه‌ریزی اقتصادی» و در بخش سوم به بررسی فرآیند پیدایش، سیر تحول و نتایج عملکرد تجربه برنامه‌ریزی اقتصادی ایران پرداخته و با یک بیان ساده برای سوال مطرح شده، پاسخی یافته و مطلع این بحث در بین صاحب‌نظران و مدیران تصمیم‌ساز و تصمیم‌گیر اقتصاد ایران باز شود که آیا اقتصاد ایران نیاز به برنامه و برنامه‌ریزی متمرکز و مدیریت آن توسط دولت دارد. بخش اول در این شماره منتشر شده و بخش‌های بعدی در شنبه‌های آتی ارائه خواهد شد. همچنین برای تکمیل این مبحث در نوشتاری دیگر با مدنظر قرار دادن فرآیند پیدایش و سیر تکامل علم اقتصاد به بررسی «آثار و نتایج مدیریت دولت بر اقتصاد ملی» پرداخته و از منظر علوم اقتصادی، «هزینه فرصت اجرای یک برنامه توسعه اقتصادی میان مدت (۴ الی ۷ ساله) برای اقتصاد ملی برآورد می‌گردد».
پیدایش، ضرورت و گسترش برنامه‌ریزی اقتصادی به روش نوین و متکی بر اصول علم اقتصاد، عمدتا به پیدایش و ظهور چند پدیده سیاسی، اجتماعی و اقتصادی در قرن گذشته بر می‌گردد. با ظهور و بروز این پدیده‌ها، ابتدا برنامه‌ریزی اقتصادی در تعدادی از کشورهای جهان تجربه و پس از آن مبحث برنامه‌ریزی وارد ادبیات اقتصادی شد و تکامل پیدا کرد. از مهم‌ترین این پدیده‌ها (با رعایت قدمت زمانی آنها) موارد زیر برجسته‌تر و بیشتر تاثیر‌گذار بوده‌اند:
اولین ضرورت داشتن برنامه و برنامه‌ریزی متمرکز اقتصادی در جهان پس از پیروزی انقلاب اکتبر ۱۹۱۷ در سرزمین روسیه بر پایه‌ایدئولوژی مارکسیستی نمایان شد. بروز این انقلاب در حوزه اقتصاد به پیدایش مخالفت با ایده‌های آدام اسمیت (اصول ثروت ملل- ۱۷۷۶) در مورد افزایش ثروت یک ملت و به‌طور کلی مبانی اصول مکتب کلاسیک و به ظهور مکتب تاریخیون بر می‌گردد. بر مبنای یافته‌های آدام اسمیت و مطالعات سایر علمای مکتب کلاسیک، ثروت یک ملت حاصل ترکیب عوامل و منابع محدود تولید است که با بهبود شاخص اصول سه گانه افزایش ثروت ملل آدام اسمیت یعنی تقسیم کار (تخصصی شدن تولید)، رقابت عاملان اقتصادی (بنگاه‌ها) و نفع شخصی افراد (محترم شمردن مالکیت شخصی)، افزایش می‌یابد. علمای مکتب کلاسیک اعتقاد داشتند چنانچه فضای لازم برای عمل مکانیزم بازار (عرضه و تقاضا) فراهم باشد با بکارگیری اصول افزایش ثروت و سهم‌بری عوامل تولید از ارزش افزوده برابر تولید نهایی آنها (دستمزد برای نیروی کار، اجاره برای سرمایه و سود برای مدیریت ترکیب‌کننده عوامل تولید و پاداش پذیرنده ریسک) به سه سوال اساسی اقتصاد (علم افزایش ثروت) یعنی «چه کالایی تولید کنیم؟»، «چگونه تولید کنیم؟» و «برای چه کسی تولید کنیم؟» بطور موثر، کارآمد و بهینه جواب داده می‌شود. فراهم شدن مجموعه این شرایط به ایجاد یک نظام اقتصادی که از انسجام درونی و تعادل (پایداری) لازم برخوردار است، منجر می‌گردد که عملکرد آن به افزایش تولید، انباشت ثروت و کاهش فقر در یک کشور می‌انجامد. با گسترش مخالفت با آن بخش از نظر مکتب کلاسیک مبنی بر سهم‌بری سرمایه از تولید (اجاره)، مکتب تاریخیون شکل گرفت. در فرآیند تکامل مکتب تاریخیون، کارل مارکس فیلسوف بلند آوازه آلمانی (بنیان‌گذار مکتب مارکسیسم) اصول «افزایش ثروت ملل» آدام اسمیت و مکتب کلاسیک را یکسره مردود و نظام اقتصادی پایه‌گذاری شده بر مکانیزم بازار آزاد (سرمایه‌داری) را محکوم به فنا و جایگزین آنرا نظام کمونیستی مبتنی بر مالکیت عمومی بر ابزار تولید اعلام کرد. مارکس عقیده داشت: «انسان‌ها باید توانایی تولید همه کالاها را داشته باشند، زیرا «تقسیم کار» آنها را به ابزار تبدیل می‌کند، انسان‌ها نباید با هم «رقابت» کنند، بلکه باید باهم «رفاقت» کنند و «مالکیت خصوصی» (نفع شخصی) به استثمار انسان از انسان می‌انجامد و باید «مالکیت عمومی» جانشین آن گردد». بر پایه این ایده‌ها، مارکس کارگران را دعوت به اتحاد و تحریک به شورش (انقلاب) علیه نظام سرمایه‌داری (اقتصاد بازار آزاد) کرد. نخستین زمینه تشکیل حکومت کمونیستی مورد نظر مارکس با تلاش پیروان و هواداران او در هدایت شورش مردم و پیروزی انقلاب خونین اکتبر ۱۹۱۷ علیه حکومت تزاری در روسیه، فراهم شد.
پس از استقرار اولین نظام سیاسی کمونیستی در سرزمین روسیه و تشکیل اولین دولت سوسیالیستی، تقریبا همه ابزار و منابع عمده تولید (سرمایه و زمین) در این کشور براساس ایده‌ها و آموزه‌های مارکس، ملی اعلام و توسط دولت تملک شد و برای هدایت اقتصاد کشور («چه کالایی تولیدکنیم؟»، «چگونه تولید کنیم؟» و «برای چه کسی تولید کنیم؟»)، گزیر و گریزی از برنامه‌ریزی فراگیر و اجباری وجود نداشت. در سال‌های پس از استقرار دولت سوسیالیست در مسکو، در پی بحث و مجادله‌های طولانی رهبران حزب کمونیست و با الهام گرفتن از نظرات مارکس و همفکرانش مبنی بر جایگزینی اقتصادی ارادی و آگاهانه به جای اقتصاد آشفته بازار و پس از آزمون و خطاهای پی‌درپی و تقریب‌های متوالی طی یک دهه، «نظام برنامه‌ریزی متمرکز» از سال ۱۹۲۸ پدیدار گشت (توفیق، ۱۳۸۳) و اقتصاد دولتی متکی بر برنامه و «نظام برنامه‌ریزی متمرکز» را به‌عنوان نظام نوین اقتصادی به جهان معرفی کرد. این نظام اقتصادی ابتدا در روسیه و سرزمین‌های اطراف آن که شوروی نامیده شد و سپس در گروه کشورهای پیرو آن در سایر نقاط جهان، بدیل نظام اقتصاد بازار شد و تا زمان سقوط نظام کمونیستی شوروی، همراه با تحولاتی در راهکارهای آن، ادامه یافت. با به‌کارگیری نظام اقتصادی متکی بر برنامه‌ریزی در شوروی، تقسیم نظام‌های اقتصادی جهان به نظام‌های با برنامه و بدون برنامه معمول شد. (چمران، ۱۳۷۸).
دومین تجربه برنامه‌ریزی اقتصادی در جهان به دلیل بروز بحران بزرگ اقتصادی در کشورهای دارای نظام اقتصاد بازار بر پایه توصیه‌های «جان مینارد کینز» جهت خروج از بحران اقتصادی کشورهای صنعتی مورد توجه و در دستورکار قرار‌گرفت. نظام اقتصاد بازار با مکانیزم قیمت و به کمک دست نامرئی آدام‌اسمیت، در کشورهای اروپای غربی و آمریکای شمالی پس از انقلاب صنعتی با به خدمت گرفتن نتایج و دستاوردهای علوم مختلف، به سرعت در حال رشد و شکوفایی بود و برای کشورهای دارای این نظام اقتصادی، تولید انبوه کالا و خدمات را به ارمغان آورد. بهرغم همه نقاط قوت اقتصاد بازار، دو نقطه ضعف اساسی آن یعنی ناکارآمدی در تولید «کالاهای عمومی» و درونی کردن «نشت‌ها» از ابتدا بر علمای مکتب کلاسیک آشکار بود که جبران آنرا بر عهده دولت گذاردند، اما این نظام اقتصادی در طی فرآیند تکامل خود با مشکل نوسان‌های مداوم رونق و رکود همراه شد و علائمی از عدم تعادل پایدار از خود نشان داد. آثار مشکل عدم تعادل در فاصله سال‌های ۱۹۲۹ تا ۱۳۳۴ به صورت یک پدیده فلج‌کننده اقتصادی در کشورهای آمریکا و اروپایی دارای نظام اقتصادی بازار بروز کرد که بعدها به نام «بحران بزرگ نظام بازار» معروف‌گشت. جهت برون‌رفت از این بحران بزرگ، بعضی علمای اقتصاد بازار که تا آن زمان دولت را از هرگونه حضور و مداخله در اقتصاد به جز تولید کالاهای عمومی، منع می‌کردند، مجوز حضور محدود دولت در بازارهای حساس را صادر کردند. این حضور برای سیاست‌گذاری جهت هدایت اقتصاد ملی با بکارگیری و اجرای یک سری برنامه‌های ارشادی و تشویقی توصیه شدند و محدود به کاهش بیکاری، ایجاد شوک برای رونق اقتصادی و در مواردی نادر، تثبیت محدود قیمت‌ها بود. حضور دولت در نظام اقتصاد بازار برای رفع نواقص مکانیزم بازار توصیه شده (نه برای جانشینی آن به صورت اجرای برنامه‌های اجباری و فراگیر، نظیر آنچه در شوروی صورت می‌گرفت). در فاصله سال‌های ۱۹۳۰ تا ۱۹۴۰ در تعدادی از کشورهای اروپای غربی و آمریکا برنامه‌ریزی اقتصادی در سطح ملی و منطقه‌ای با عنوان مدل «کینزی» بنیان‌گذار نظریه دولت تثبیت و تعادل‌گرا یا مدل «روزولت» اولین دولت مجری نظریه کینزی، شکل‌گرفت که هدف اصلی از این برنامه‌ها، بیشتر ایجاد تعادل (برابری عرضه و تقاضای کل) و دستیابی به اشتغال کامل در اقتصاد ملی گرفتار رکود (سقوط تقاضا) بوده است. (چمران، ۱۳۷۸). لازم به ذکر است که بحران‌های نظام اقتصاد بازار آزاد، خصوصیات خاص خود را داشت. رکود عمیق یا بحران بزرگ در نظام بازار به شرایطی گفته شده که تولید کالا به دلیل بکارگیری روش صنعتی که اصول ثروت ملل آدام اسمیت به خصوص «اصل تقسیم کار» را به‌شدت عمق بخشید به حدی افزایش یافت که غلبه عرضه بر تقاضا به انباشت انبوه کالاهای مصرفی انجامید به‌طوری که جهت ادامه تولید، مکان و فضای لازم برای انبار کردن کالاهای ساخته شده، دیگر وجود نداشت یا همان اصطلاح معروف نتیجه عملکرد بازار «تولید کوهی از کره و دریاچه‌ای از نوشیدنی». برای خروج از این شرایط بحرانی غلبه عرضه بر تقاضا، برنامه‌ریزی برای مدیریت تقاضا توسط دولت جهت ایجاد تعادل در اقتصاد ملی (برابری عرضه با تقاضا کل) پیشنهاد شده است. تجربه آمریکا مثال مناسبی از این نوع برنامه‌ریزی برای ایجاد تحرک در اقتصاد صنعتی فرورفته در رکود عمیق است.
سومین عامل روی‌آوردن گروه دیگری از کشورهای جهان به برنامه‌ریزی اقتصادی، بروز جنگ دوم جهانی و پیامدهای آن از جمله تخریب زیربناهای اقتصاد دول درگیر در جنگ به خصوص در اروپای‌غربی است. پس از پایان جنگ و آشکار شدن ابعاد خسارت برجامانده از آن در کشورهای درگیر و نیاز به بازسازی سریع به خصوص زیربناهای اقتصادی و همچنین طرح دولت آمریکا معروف به طرح مارشال (اصل ۴ ترومن) برای بازسازی کشورهای خسارت دیده از جنگ دوم، مشوقی شد جهت دست زدن اغلب کشورهای اروپای‌غربی به برنامه‌ریزی اقتصادی جهت بازسازی زیر‌بنای اقتصادی تخریب شده در این کشورها. برنامه‌ریزی اقتصادی دولت در این کشورها بر مبانی و اصول مبتنی بر بازار آزاد و بیشتر جنبه تشویقی و ارشادی برای بخش خصوصی داشت. از مهم‌ترین تجربه‌های برنامه‌ریزی اقتصادی برای بازسازی اقتصاد آسیب‌دیده از جنگ دوم جهانی می‌توان از تجربه کشورهای آلمان، هلند، بلژیک و فرانسه نام برد که مورد فرانسه در یک دوره نسبتا طولانی (بیش از ۴۰ سال) ادامه یافت.
چهارمین مقوله و پدیده‌ای که عامل ایجاد و گسترش برنامه‌ریزی اقتصادی در بسیاری از کشورهای جهان شد، ظهور کشورهای نو استقلال و عقب‌مانده یا ظهور مجموعه کشورهای‌جنوب است که آنرا نیز می‌توان از آثار دو جنگ جهانی به خصوص جنگ دوم برشمرد. با پایان جنگ دوم جهانی، حضور کشورهای استعمارگر به خصوص فرانسه و انگلستان به دلیل خسارات وارده بر اقتصاد و نیروی نظامی آنها، به تدریج در مستعمرات کاهش یافت و بسیاری از کشورهای مستعمره قبل از جنگ، استقلال یافتند. کشورهای نواستقلال و کشورهای مستقل ولی عقب‌مانده دیگر ازجمله کشورهای مکزیک، برزیل، شیلی و آرژانتین در آمریکای مرکزی و جنوبی و همچنین مصر، ترکیه، ایران، تایلند، چین و... در سایر نقاط جهان، مجموعه‌ای را تشکیل دادند که با نام‌های کشورهای عقب مانده، جنوب، توسعه‌نیافته شناخته می‌شدند. خصوصیت مشترک همه آنها، پایین بودن سطح تولید سرانه، صادرات مواد خام و ناچیز بودن سهم بخش صنعت و بزرگ بودن سهم بخش کشاورزی سنتی آنها در درآمد ملی بود. مجموعه این خصوصیات همان شرایط توسعه نیافتگی (فقر عمومی) است که فصل مشترک همه این کشورها را تشکیل می‌داد. کشورهای جنوب در تکاپوی جبران عقب‌ماندگی و رسیدن به توسعه اقتصاد ملی به برنامه‌ریزی اقتصادی مرکزی چند ساله روی آوردند (عالمی، ۱۳۷۷). این کشورها به دو گروه تقسیم می‌شدند. گروه اول کشورهای متمایل به نظام اقتصاد کمونیستی (شوروی) بودند که با کپی‌برداری از مدل شوروی، با ملی کردن ابزار و منابع تولید تلاش کردند از برنامه‌ریزی دستوری استفاده کنند. تعدادی از کشورهای اروپای شرقی از جمله بلغارستان، رومانی و آلبانی و همچنین کشورهای چین، کوبا، آنگولا، زیمبابوه و کره شمالی در سایر نقاط جهان از جمله گروه اول هستند. گروه دوم را کشورهای متمایل به نظام اقتصاد بازار مشابه آنچه در کشورهای غربی وجود داشت، تشکیل می‌‌دادند. این گروه تلاش کردند با درک کلی و بهتر از اقتصاد کشور خود با هدایت غیر مستقیم یا مستقیم بعضی از بازارهای حساس و ایجاد بخش اقتصاد دولتی در کنار بخش خصوصی (ایجاد اقتصاد مختلط یا برنامه و بازار)، به هدایت کلی اقتصاد ملی به سمت توسعه بپردازند و از برنامه‌های ارشادی و انگیزشی اقتصادی در این راه استفاده کردند. دیدگاه مسلط برای دستیابی به توسعه ملی در این گروه از کشورها (جنوب) دیدگاهی اقتصادی مبتنی بر برنامه‌ریزی جامع بوده است تا از طریق دولت مرکزی با ایجاد تغییراتی هدفمند، کوتاه‌ترین راه را در کمترین زمان ممکن به سوی توسعه اقتصادی درنوردند (صرافی، ۱۳۷۹).
توسعه‌آفرینی در گروه‌دوم کشورهای توسعه‌نیافته یا جنوب از دهه ۱۹۵۰ با نگرش‌های فنی (مهندسی) آغازشد. رهبران کشورهای توسعه‌نیافته به خصوص کشورهای نواستقلال بر این باور بودند که مسوولیت آنها توسعه سریع اقتصادی را نیز شامل می‌شود و دولت وظیفه دارد و باید به عنوان یک بخش پیشرو در اقتصاد ملی عمل کند. انگیزه‌های ملی‌گرایی رهبران این کشورها، انرژی زیادی جهت اقدام برای تغییر ساختار اقتصادی و ارتقای سطح زندگی مردم ایجاد کرده بود، به خصوص که به دلیل بروز بحران بزرگ دهه ۱۹۳۰، کارآیی نظام بازار آزاد با تردید روبه‌رو شده بود و همچنان این تردید وجود داشت. همچنین با توجه به موفقیت‌های نظام اقتصاد با برنامه شوروی و بنا به جو روشنفکری سوسیالیستی آن دوران (۱۹۶۰-۱۹۴۵)،حضور و حتی مداخله دولت در اقتصاد و توسعه آفرینی دولتی از طرف نخبگان، متخصصین و طرفداران نوین‌سازی اقتصادی این کشورها هم حمایت می‌شد. از نظر آنان، سهم بزرگ بخش صنعت در فعالیت‌های اقتصادی کشورهای توسعه‌یافته، وجود کارخانه‌های صنعتی به‌ویژه صنایع سنگین در مقیاس وسیع، عمده‌ترین تفاوت کشورهای صنعتی و توسعه نیافته بود و برای دستیابی به توسعه در کشورهای جنوب باید اقدام به ایجاد صنایع و کارخانجات صنعتی مشابه کشورهای توسعه‌یافته کرد. مجموعه تحولات ذکر شده شرایطی را ایجاد کرده بود که اکثر سیاستمداران و سیاست‌گذاران این کشورها (که اغلب آنها تحصیل‌کرده کشورهای غربی بودند) برای نیل به رشد و توسعه اقتصادی، سیاست‌ها و راهکارهایی را انتخاب می‌کردند که به صنعتی‌شدن کشورشان بینجامد، اما به دلیل عدم وجود بستر مناسب برای صنعتی شدن، منابع و عوامل تولید صنعتی و عدم وجود فضای مناسب کسب‌وکار صنعتی در این کشورها، خیلی زود ناکارآمدی نگرش مهندسی برای ایجاد رشد اقتصادی و توسعه‌آفرینی، آشکار شد (کروگر، ۱۳۷۴). ناکارآمدی نگرش فنی- مهندسی در ایجاد توسعه باعث شد که نگرش‌های اقتصادی برای ایجاد توسعه مورد توجه واقع شود. تئوری‌های رشد و توسعه اقتصادی نخبگان علم اقتصاد که اغلب بر پایه فرآیند توسعه اقتصادی کشورهای صنعتی ارائه شده بود، در بین رهبران و برنامه‌ریزان بسیاری از این کشورها طرفدار پیدا کرد و توجیه علمی لازم را برای این راهکار ارائه داد. پیرو این مسائل، نهادهای چند‌جانبه بین‌المللی از قبیل بانک جهانی، صندوق بین‌المللی پول و بانک‌های توسعه منطقه‌ای نیز فعالیت‌های خود را در حمایت از تلاش‌های دولت کشورهای عقب‌مانده برای دستیابی به رشد و توسعه اقتصادی، جهت دادند و در دانشگاه‌ها، رشته توسعه اقتصادی یکی از رشته‌های پرطرفدار در علم اقتصاد شد (همان). گروه کثیری از کشورهای جنوب در نقاط مختلف جهان و با درجه‌های متفاوت توسعه یافتگی (کره جنوبی، تایلند، هندوستان، سریلانکا، ایران، ترکیه، الجزایر، مصر، مکزیک، برزیل، تانزانیا، سومالی و نیجریه.....) تلاش برای دستیابی به توسعه با نگرش‌های اقتصادی را با درجات متفاوت موفقیت، تجربه‌کرده‌اند. از تجربه کشورهای جنوب، تجربه سه کشور کره جنوبی، هندوستان و ایران نمونه‌های قابل‌توجه برای ارزیابی مکانیسم برنامه‌ریزی متمرکز برای دستیابی به رشد و توسعه اقتصادی در کشورهای در حال توسعه است.
بن‌بست برنامه‌ریزی در توسعه‌آفرینی
همانطور که ذکر آن رفت، در قرن بیستم گروه کثیری از کشورها در نقاط مختلف جهان و با نظام‌های متفاوت سیاسی- اداری و با درجه‌های متفاوت توسعه‌یافتگی بنا به تنگناهای اجتماعی - اقتصادی خود رو به برنامه‌ریزی اقتصادی آوردند. در پی توسعه تجربه‌های برنامه‌ریزی و کسب موفقیت‌هایی در کاهش مشکلات اجتماعی و به خصوص ایجاد رشد اقتصادی برای کشورهای دارای برنامه، نظریه برنامه‌ریزی نیز که از اوایل قرن بیستم نضج گرفته بود، مورد توجه‌اندیشمندان و محافل آکادمیک در غرب به خصوص در آمریکا واقع شد و پشتیبانی علمی فعالیت‌های برنامه‌ریزی در سطوح ملی، منطقه‌ای و محلی در کشورهای دارای نظام اقتصادی متکی بر نظام بازار قرار گرفت، اما مبلغان و نظریه‌پردازان برنامه‌ریزی و به خصوص برنامه‌ریزی اقتصادی در فضای دوقطبی میانه قرن بیستم در کشورهای غربی با موانع بزرگی جهت ارائه، دفاع و مقبولیت ایده و نظرات خود روبه‌رو بودند، زیرا هرگونه تبلیغ برنامه‌ریزی به خصوص در حوزه اقتصاد در غرب به خصوص در جامعه آمریکا، مترادف تبلیغ مارکسیسم و کمونیسم قلمداد می‌شد. تحت این شرایط دشوار، هواداران و صاحب‌نظران برنامه‌ریزی برای دفاع از نظرات خود رو به روش‌های علمی در محافل آکادمیک جهت اثبات مفید‌بودن برنامه‌ریزی آوردند. از برجسته‌ترین مدافعان و نظریه‌پردازان برنامه‌ریزی در قرن بیستم می‌توان از وبر، کارل مانهایم، رکسفورد تاگول و آندری‌آس فالودی نام برد. مطابق تعریف مانهایم: برنامه‌ریزی یعنی سلطه عاقلانه پیدا کردن بر آنچه غیرعقلایی است. وبر عقلانیت را به عقلانیت ذاتی جهت انتخاب آرمان‌ها، اهداف و ارزش‌های مرتبط با آنها و عقلانیت صوری جهت استفاده از منطق و استدلال برای شناخت و انتخاب ابزارها و وسایل تحقق اهداف دسته‌بندی می‌کند. به نظر مانهایم وظیفه برنامه‌ریزان است که شیوه‌های عقلایی تحقق خواسته‌های مردم و سیاستمداران را بیابند (اجلالی، ۱۳۸۸).
فالودی سرشناس‌ترین مدافع و نظریه‌پرداز برنامه‌ریزی است که فعالیت‌های علمی دامنه‌داری را در این حوزه انجام داده است. از دیدگاه فالودی، برنامه‌ریزی ابزار انسان در راستای حرکت بسوی رشد است، بنابراین آگاهی انسان بر فرآیند برنامه‌ریزی به معنای حرکت خودآگاه انسان به سوی رشد و تعالی خواهد بود (فالودی، ۱۹۷۳) از نظر فالودی برنامه‌ریزی از لحاظ نقشی که در رشد انسان ایفا می‌کند، همتای علم است. وی در مورد برنامه‌ریزی می‌نویسد: «برنامه‌ریزی و علم را می‌توان خواهران دوقلویی دانست که هر دو، ریشه در تمنای انسان برای رهایی از محدودیت‌هایی برخاسته از جهل و ترس دارند. برنامه‌ریزی و علم به فرآیندی کمک می‌کنند که به تسلط بشر بر جهان بیرونی و خویشتن خویش خواهد انجامید و راه را برای رشد انسانی هموار خواهد کرد. نقش نظریه برنامه‌ریزی در این میانه ارائه رهنمودهایی برای پیشبرد بهتر چنین پویه‌ای است (فالودی، ۱۹۷۳: ص۳۵). به نظر فالودی وظیفه عقلانی کردن و تحقق‌بخشیدن به خواسته‌های مردم و سیاستمداران بر عهده برنامه‌ریزان است. از نظر فالودی برنامه‌ریزان می‌توانند با اعمال فرآیند عقلانی کنش برنامه‌ریزی، تصمیم‌های نه الزاما عقلانی سیاستمداران را تا حد امکان چکش‌کاری کرده و عقلانی کنند. هر چند که انتظار عقلانیت کامل از کنش‌انسانی، واقع‌بینانه نیست، اما دفاع پرحرارت فالودی و سایر همفکرانش از برنامه‌ریزی و برنامه‌ریزان نتوانست مقبولیت لازم را در غرب کسب کند و با افول عملکرد اقتصادهای با برنامه از دهه ۶۰ میلادی، زیر سوال رفتن نظرات کینز در مورد کارآمد بودن حضور دولت در اقتصاد در دهه ۷۰ و ایجاد تحرک، بهبود و شکوفایی اقتصاد بازار آزاد در غرب از دهه ۸۰، ایده‌ها و نظرات برنامه‌ریزی مورد پرسش واقع و با تردید جدی روبه‌رو شد و مهندسی کردن جامعه و اقتصاد (برنامه‌ریزی) مورد اقبال چندانی واقع نشد.
در گروه دیگر کشورهای جهان یعنی در مجموعه کشورهای جنوب نیز که از میانه قرن بیستم رو به برنامه‌ریزی اقتصادی آوردند، مکانیزم برنامه و برنامه‌ریزی اقتصادی نتوانست مسیر روبه‌رشد اولیه خود را به طور مداوم ادامه دهد. این گروه از کشورها تلاش برای دستیابی به توسعه با نگرش‌های اقتصادی را با به‌کارگیری برنامه‌ریزی با درجات متفاوت موفقیت، تجربه کرده‌اند و به موفقیت‌هایی نسبی دست یافتند، اما این موفقیت‌ها عموما بیش از دودهه ادامه نیافت و پس از اجرای چند برنامه نسبتا موفق، رو به افول گذاشت. نماگرهای اقتصاد کلان در بسیاری از این کشورها در دهه‌های ۱۹۵۰و۱۹۶۰ که توسط اقتصاددانان برنده جایزه نوبل از جمله «یان تین‌برگر» اقتصاددان برجسته هلندی بررسی شده است، گویای این واقعیت است که برنامه‌ریزی مرکزی با گردآوری و تجهیز منابع مازاد مصرف برای سرمایه‌گذاری هماهنگ، آهنگ توسعه این کشورها را نسبت به دهه‌های قبل از آنان، شتاب داده است، ولی شتاب این آهنگ رشد تداوم نداشته و در دهه‌های بعد از شروع، کند و کندتر و در مواردی متوقف شده است. (صرافی، ۱۳۷۹). بررسی تجربه توسعه آفرینی با راهکار برنامه‌های اقتصادی متمرکز در کشورهای مختلف جهان نشان از آن دارد که این برنامه‌ها، موفقیت‌های نسبی و مشکلاتی مشابه ولی با شدت متفاوت را همراه با رشد اقتصادی برای کشورهای دارای برنامه به دنبال داشته‌اند. برنامه‌های اقتصادی به موازات رشد نسبتا سریع اقتصادی، به تدریج مسائل و مشکلاتی در حوزه‌های مختلف از جمله، عدم‌تعادل‌های درون منطقه‌ای و بین‌منطقه‌ای، اشتغال و تولید بین بخش‌ها، درآمد و رفاه بین منطقه‌ای، مهاجرت، ازدحام و آلودگی محیطزیست به شکلی حاد برای کشورهای دارای برنامه اقتصادی در پی داشته است و با ادامه برنامه‌ها به یک وضعیت پارادوکسیکال تبدیل شده است. فرآیند بروز این مشکلات رشد یابنده به این صورت رخ داده است که با شروع برنامه‌ها، مناطقی که دارای مزیت‌های نسبی (طبیعی، اقتصادی، سیاسی) بوده‌اند، اعتبارات برنامه‌ها را جذب و به مرکز رشد تبدیل شده و در مسیر رشد سریع اقتصادی قرار‌گرفته‌اند و مناطقی که از این مزیت‌های نسبی برخوردار نبوده و توان جذب اعتبارات را نداشته‌اند، به حاشیه رفته و نتوانستند در مسیر رشد و توسعه اقتصادی حرکت کنند. به دنبال این شرایط، مهاجرت‌های گسترده (کار و سرمایه) از نقاط پیرامون و مناطق عقب مانده به مراکز رشد در این کشورها رخ‌داده و فضای ملی کشورها به دو‌پاره مجزا و متفاوت تقسیم شده است. پاره‌ای محدود (کوچک) از فضای ملی کشور، برخوردار از مواهب برنامه و رشد اقتصادی و پاره‌ای وسیع از فضای ملی کشور، محروم از آن مواهب. همانطور که ذکر شد، راهکارهای غالب در تلاش کشورهای جنوب برای دستیابی به توسعه اقتصادی و جبران عقب‌ماندگی‌ها، تکیه بر‌ایجاد رشد اقتصادی به کمک صنعتی شدن شهری بوده است. بازتاب فضایی این راهکار، تمرکز بیش از حد جمعیت و فعالیت‌های اقتصادی در نواحی محدود برخوردار از منابع اقتصادی، اجتماعی و سیاسی و در نتیجه عدم تعادلی شدید بین این نواحی با نواحی وسیع کنار افتاده از روند رشد و توسعه بوده است (صرافی، ۱۳۷۹). توسعه ناموزون و پیامدهای ناگوار آن (ازدحام در مراکز رشد - رکود و فقر در مناطق عقب مانده) در همه کشورهای دارای برنامه اقتصادی از فرانسه تا کره‌جنوبی و از جمله ایران بروز کرده است. مجموعه این عدم‌تعادل‌ها که در کشورهای توسعه نیافته و در حال توسعه (جنوب) به مراتب حادتر از کشورهای توسعه یافته بروز کرد، مکانیزم برنامه‌ریزی اقتصادی برای توسعه را در بن‌بست قرار داد و به دنبال آن درخواست توسعه موزون در صدر اهداف این کشورها قرارگرفته‌است. (عالمی، ۱۳۷۸). نارسایی‌ها و مشکلات اقتصادی- اجتماعی ناشی از توسعه‌آفرینی با راهکار برنامه‌های اقتصادی متمرکز (بن‌بست توسعه)، زمینه پیدایش نگرش «اجتماعی- اقتصادی- منطقه‌ای» برای دستیابی به توسعه شد که با عنوان برنامه‌ریزی منطقه‌ای وارد ادبیات اقتصادی شد و گسترش یافت. برنامه‌ریزی منطقه‌ای راهکار برون‌رفت از «بن‌بست توسعه» و کاهش نابرابری‌های منطقه‌ای، توزیع متعادل‌تر درآمد و کاهش بی‌عدالتی‌های بین منطقه‌ای تشخیص داده شد و در کشورهای مختلف جهان با روش‌های متفاوت بکار گرفته و تجربه شده است. برنامه‌ریزی منطقه‌ای سازوکاری است که در آن با توجه به خصوصیات و مزیت‌های نسبی هر منطقه از علوم مختلف از جمله اقتصاد، جامعه‌شناسی، جغرافیا و...، برای دستیابی به توسعه اقتصادی- اجتماعی بهره گرفته می‌شود. هدف برنامه‌ریزی منطقه‌ای تنها رشد و توسعه اقتصادی نبوده بلکه مسائلی همچون تمرکززدایی، مشارکت مردم در فرآیند توسعه‌آفرینی و عدالت اجتماعی نیز مورد توجه می‌باشند (جنت، ۱۳۸۱). نگرش توسعه‌آفرینی با استفاده از راهکار برنامه‌ریزی منطقه‌ای نیز پس از پیدایش و بکارگیری، تحولات زیادی را تجربه کرده است. کشورهای زیادی (فرانسه، انگلستان، استرالیا، ژاپن، مالزی، شوروی، هندوستان، نیجریه، ایران و....) دارای تجربه برنامه‌ریزی منطقه‌ای هستند. این استقبال گسترده از برنامه‌ریزی منطقه‌ای و نتایج نسبتا موفقیت‌آمیز آن باعث شد که در نیمه دوم قرن بیستم، تلاش‌هایی برای تبدیل اصول و قوانین مورد استفاده در برنامه‌ریزی منطقه‌ای به علمی مجزا نیز صورت‌گیرد که مهم‌ترین این تلاش‌ها در دهه ۶۰-۱۹۵۰ توسط «والترایزارد» و همفکرانش برای ایجاد «علم منطقه‌ای» بود که در نهایت با موفقیت همراه نشد و اصول و قوانین مورد استفاده در برنامه‌ریزی منطقه با یاری سایر علوم در حد «تحلیل منطقه‌ای» باقی‌مانده است (صرافی، ۱۳۷۹). مکانیزم برنامه‌ریزی منطقه‌ای اگرچه توانست روند رشد اقتصادی در کشورهای دارای برنامه را بهبود بخشیده و عدم تعادل‌های بین منطقه‌ای را کاهش دهد، ولی مشکلاتی را در مسیر توسعه این کشورها ایجاد کرد. بررسی تجربه این کشورها نشان از آن دارد که رشد اقتصادی، عمدتا با افزایش شدت بهره‌برداری از منابع طبیعی و به تبع آن تخریب و آلوده شدن طبیعت و محیط زیست و همچنین با عدم‌کاربری مناسب فضا و مکان برای فعالیت و زیست همراه بوده است که به عامل ایجاد موانعی اساسی در مسیر توسعه تبدیل شده‌اند. برای پیشگیری از ایجاد این موانع در مسیر توسعه یعنی تخریب محیطزیست و تخصیص مناسب فضا و مکان به مراکز فعالیت، سکونت، تفریح و جلوگیری از ازدحام و آلودگی، بحث «آمایش سرزمین» مورد توجه واقع شد و در دستور کار بسیاری از کشورهای دارای برنامه‌ریزی برای توسعه اقتصادی قرار گرفت و به دنبال آن مقوله دستیابی به راهکار توسعه پایدار مطرح شد. توسعه‌ای که علاوه بر رشد اقتصادی، سلامت و پایداری محیطزیست را تضمین یا آنرا برای نسل‌های آینده حفظ کند. در دو دهه پایانی قرن بیستم، برنامه‌ریزی آمایش سرزمین یا طرح‌های آمایش سرزمین به گستره بیشتر کشورهای جهان به خصوص کشورهای توسعه‌یافته برای کنترل تولید با کاهش مصرف حامل‌های انرژی به خصوص سوخت‌های فسیلی، کاهش شدت بهره‌برداری از منابع طبیعی و حفاظت از محیطزیست وارد شده و مورد توجه دولت‌ها، سازمان‌ها و طرفداران محیطزیست قرارگرفته است. در شماری از کشورهای در حال توسعه نیز که به آثار زیان‌بار آلودگی طبیعت و تخریب محیطزیست پی‌برده یا گرفتار مشکلات ناشی از آن شده‌اند، برنامه یا طرح‌های آمایش سرزمین در دستور کار قرار گرفته و جهت‌گیری برنامه دولت‌ها به سمت توسعه پایدار و بیشتر حفاظت از محیطزیست چرخش کرده است.
sa. jannat@gmail. com *
* منابع در دفتر روزنامه موجود است
ارسال نظر