چگونه می‌توان به آفریقا کمک کرد؟

ترجمه: جعفر خیرخواهان

منبع: آکسونومیکس ژورنال

اشاره: پل کالی‌یر استاد اقتصاد و مدیر مرکز بررسی اقتصاد آفریقا در دانشگاه آکسفورد است. او در فاصله سال‌های ۱۹۹۸ تا ۲۰۰۳ مدیر گروه پژوهش توسعه در بانک جهانی بود. وی همچنین نویسنده کتاب بسیار تحسین‌شده The Bottom Billion یا «پایین‌ترین میلیارد: چرا فقیرترین کشورها شکست می‌خورند و چه کاری می‌توان برای آنها کرد» است که جایزه لیونل جلبر و جایزه کتاب آرتور راس را در سال ۲۰۰۸ دریافت کرد. در این مصاحبه با وی درباره نقش تجارت در توسعه آفریقا، مقایسه خیزش اقتصادی چین و هند و نقش کمک‌های خارجی در توسعه صحبت می‌شود. توسعه آفریقا و نقش تجارت و کشاورزی

افزایش بهره‌وری کشاورزی تا چه اندازه برای توسعه‌یافتگی آفریقا مهم است؟ پژوهش‌های شما بر این نکته تاکید دارد که بیشترین افزایش بهره‌وری در بخش صنایع کارخانه‌ای اتفاق می‌افتد. آیا منظور این است که کشورهای آفریقایی نباید نگران باشند که به «انقلاب کشاورزی» نرسیده‌اند؟

آنچه من گفتم این نبود که تنها به گسترش‌دادن بخش تولیدات کارخانه‌ای توجه شود، بلکه منظور من این بود که تولیدات کارخانه‌ای بهترین روش برای بهره‌مندی از ظرفیت‌های مولد در مناطق شهری است. ایراد بخش کشاورزی این است که بیش از این نمی‌تواند شغل جدید ایجاد کند. مشاغل امروزی جملگی مشاغل شهری هستند. اگر به کشورهایی مثل آمریکا یا کانادا که بهره‌وری بسیار بالایی در بخش کشاورزی دارند نگاه کنید، تقریبا کسی در بخش کشاورزی آنها کار نمی‌کند. آینده آفریقا در تعداد زیاد شهرهای ساحلی آن است. البته این شهرها مجبور نیستند در صنایع کارخانه‌ای تخصص پیدا کنند. آنها می‌توانند در بخش خدمات تخصص یابند.

ما نباید انتظار و امید داشته باشیم که آفریقا پیشتاز مسیر توسعه جدیدی باشد. قطعی‌ترین راه رشدکردن، پیروی از مسیری است که سایر کشورها هموار کرده‌اند. دو مدل وجود دارد. مدل نخست همان مدل معروف ببرهای شرق آسیا است که اکنون به چین نیز گسترش یافته است. این کشورها در تولید محصولات کاربر تخصص یافتند. مسیر دوم مربوط به خدمات الکترونیکی است که هند امروزی در پیش گرفته است. باید این شور و احساس مغشوش و بی‌معنی درباره اهمیت کشاورزی را از سر بیرون کنیم.

به این ترتیب به استدلالی که در کتاب «پایین‌ترین میلیارد» درباره تجارت ترجیحی کردید می‌رسیم. در شرایطی که کشورهای شرق آسیا از موضع تثبیت شده و مستقر در بازارهای تولید جهانی منتفع می‌شوند و دستمزدها در آسیا هنوز نسبتا پایین است، آفریقا در تلاش برای نفوذ به بازارهای جهانی با محرومیت زیادی روبه‌رو است. پیشنهاد شما امکان دسترسی ترجیحی کشورهای آفریقایی به بازارهای جهان توسعه‌یافته بود تا با این شرایط مقابله شود.

لازم است توضیح روشنی در این باره بدهم. من از راه‌حل حمایت‌گرایانه برای رفع بدبختی‌های اقتصادی جاری آفریقا دفاع نمی‌کنم. هدف پیشنهاد من این نبود که کشورهای توسعه‌یافته، تعرفه‌های خود را برای واردات از آسیا بالا ببرند. آنچه پیشنهاد کردم، این است که به عنوان بخشی از فرآیند جاری آزادسازی تجاری، کشورهای توسعه‌یافته تعرفه‌های وضع شده بر کالاهای آفریقایی را به مقدار بیشتری کاهش دهند، به جای اینکه این کاهش را به صورت سراسری و کلی اعمال کنند. همچنین نیاز به بازاندیشی در توافقات ترجیحی موجود مثل قانون آمریکایی «فرصت و رشد آفریقا» و طرح اتحادیه اروپایی «هر چیزی به جز اسلحه» است تا دسترسی ترجیحی به بازارهای این مناطق برای تعداد بیشتری از کشورها فراهم شود و «قوانین مبدا» را بی‌دردسرتر سازد (زمانی که کشورهای توسعه‌یافته اجازه دسترسی ترجیحی به بازارهای خود را به مجموعه معینی از کشورها می‌دهند، درواقع مجموعه قوانین و قواعدی را مشخص می‌سازند که کشورها باید رعایت کنند تا اطمینان حاصل شود کالا واقعا از مبدا کشور مشمول دسترسی ترجیحی آمده است و نه اینکه صادرات مجدد باشد. اینها را «قوانین مبدا» می‌نامند.) اگر این پیشنهاد به نفع آفریقا و به زیان چین باشد، پس صادقانه باید گفت پدیده کاملا مطلوبی است. آنچه ما می‌خواهیم این است که بخشی از معجزه اقتصادی از چین به سمت آفریقاحرکت کند.

اگر در نتیجه این اتفاق، رشد چین یک درصد کمتر شود، اهمیت خیلی زیادی برای چین ندارد، اما در عوض اوضاع آفریقا را به کلی دگرگون خواهد ساخت، اگر باعث شود در آفریقا هزاران شغل جدید به وجود آید.

خیزش چین و هند

نقش چین در آفریقا را چگونه می‌بینید؟

چین به بخشی جدایی‌ناپذیر از نظام اقتصاد جهانی تبدیل شده است. اما حضورش در آفریقا در حال حاضر با سایر کشورها هماهنگ یا پکپارچه نیست. هر چه زودتر در این عرصه هماهنگی ایجاد شود، برای هر کسی بهتر است.

چین تنها بازیگر بزرگ بیرونی در آفریقا است که تاکنون کمک‌ کردن را از منافع تجاری خود جدا نکرده است. کشورهای پیشرفته سعی داشته‌اند این دو موضوع را از هم جدا نگه دارند. اما چین از کمک‌ها به شکل راهبردی استفاده می‌کند. برای نمونه چین از کمک‌های خود برای افزایش فرصت‌های تجاری شرکت‌های چینی استفاده می‌کند. البته این کمک به نفع تمام زنجیره جمعیتی نیز خواهد بود؛ مثلا سرمایه‌گذاری در سرمایه فیزیکی برای استخراج معادن و نیز سرمایه‌گذاری در زیرساخت حمل و نقل و بنادری که کالاها را عمل‌آوری کرده و صادر نماید. چون چین در آفریقا حضور دارد، از این کمک به نفع خویش استفاده می‌کند.

حضور چین باعث افزایش رقابت بین کمک‌کنندگان در هر دو عرصه تجاری و کمک خارجی شده است. آیا این چیز خوبی است؟

حضور فزاینده چین در آفریقا شمشیری دو لبه است. با وجود چین، رقابت بر سر صادرات آفریقا و رقابت برای نفوذ در آفریقا با گروه کشورهای پیشرفته بیشتر شده است. این پدیده خوبی است. چین باعث افزایش قیمت مواد اولیه شد که حجم عظیمی پول وارد آفریقا کرده است. چین همچنین مهارت‌های بسیار زیادی به آفریقا آورده است. چین هزاران نفر را در قالب برنامه کمک فنی به آفریقا گسیل داشته است که اروپا و آمریکا باید این‌کار را می‌کردند اما هرگز نکرده‌اند. این خیلی باارزش است، مثلا در بخش ساختمان‌سازی.

اما خطر سقوط معیارهای حکمرانی خوب وجود دارد. چین واقعا علاقه‌ای به مشروط‌کردن پرداخت کمک به بهبود حکمرانی، شبیه کشورهای کمک‌کننده غربی ندارد. چینی‌ها کمک‌هایشان را مشروط به بهبود حقوق بشر و دموکراسی نمی‌کنند. من فکر می‌کنم یک روش حرکت در این عرصه این است که ایده حکمرانی را از دموکراسی جدا سازیم تا چین هم سوار کشتی شود. چین علاقه‌مند به پیشبرد منافع خویش است و کاملا مخالف ترویج دموکراسی است. اما چین مخالفتی با تقویت امنیت ندارد، حتی به خاطر امنیت کالاهایی که رشد جاری چین بدان‌ها وابسته است. این نقطه شروع مشترک با چین است.

آیا هند هم می‌تواند نقشی مشابه چین در آفریقا ایفا کند؟

به طور کلی هند همان مسیر رشد صادرات صنعتی را که چین دنبال کرد، دنبال نکرده است. به این علت تقاضای هند برای منابع معدنی و انرژی به اندازه چین افزایش نیافته است. هند مورد جالبی است، چون نسبت به چین همیشه بیشتر در نظام حکمرانی جهانی ادغام شده بوده است. اگر هند حضور بیشتری در آفریقا پیدا کند، حس رقابت بین این دو باعث خواهد شد تا چین نیز بیشتر در نظام جهانی ادغام شود.

پژوهش‌های اخیر شما روی این موضوع تمرکز یافته است که محدودیت‌هایی بر دولت‌ها در کشورهای در حال توسعه اعمال شود تا به نفع کل جامعه حکمرانی کنند. چگونه می‌توان حکمرانی در کشورهای «پایین‌ترین میلیارد» را بهتر کرد؟ آیا مشابه قانون اتحادیه اروپا برای آفریقا وجود دارد؟

قانون اتحادیه اروپا قیاس خوبی برای چالش‌هایی است که آفریقای امروز با آنها مواجه است. اگر به شصت سال پیش برگردیم، اروپای پس از جنگ جهانی دوم در شرایط وحشتناک و متزلزلی قرار داشت. آنچه اتفاق افتاد، این بود که دولت‌های اروپایی به تدریج و از طریق تعدادی نظام‌های حمایتی دوجانبه تقویت شدند که اکنون همان روش در اروپای شرقی و جنوب شرقی استفاده می‌شود. اروپا یاد گرفته است چگونه معیارهای معین حکمرانی را تنفیذ کند. اما آفریقا فاقد چنین سیستم حمایت دو جانبه است که در عوض نیاز به ارائه بین‌المللی است، چون این حداقل کاری است که برای بالابردن استاندارد حکمرانی در منطقه می‌توان کرد.

آیا فشار خارجی از این نوع، حداقل باعث خشم و آزردگی رهبران آفریقایی نخواهد شد که در حق حاکمیت ملی‌شان دخالت شده است؟

آنچه در آفریقا اغلب دیده می‌شود، حق حاکمیت ملی نیست، بلکه در آنجا حق حاکمیت رییس‌جمهوری داریم. در موارد معینی، شعار استعمارگری نو را برای پشتیبانی از چنین حق حاکمیت رییس‌جمهوری به کار می‌برند که واقعا چیزی جز شیادی و حقه‌بازی نیست. هیچ کشوری در اروپا کمترین علاقه‌ای به این ندارد که امپراتوری استعماری جدید در آفریقا بر پا سازد.

مشکل آفریقا در اینجا است که تعداد زیادی کشور کوچک دارد؛ کشورهایی که مبارزه می‌کنند تا برخی کالاهای عمومی حیاتی را در اختیار جمعیت خود قرار دهند. بیشتر کشورهای آفریقایی از جنبه اندازه اقتصادی، کوچک‌تر از هر عضو اتحادیه اروپا هستند. لوکزامبورگ یک اقتصاد بزرگ در آفریقا به شمار خواهد آمد. ما عادت کرده‌ایم به این کشورها از جنبه جمعیتی نگاه کنیم، اما از نظر اقتصادی آنها بسیار کوچکند. یک کشور معمولی آفریقایی کوچک‌تر از آنی است که دولت داشته باشد و بزرگ‌تر از آنی است که ملت باشد. یعنی بسیار کوچک که بتوان کالاهای عمومی ضروری مثل امنیت و پاسخگویی را که اساس دولت کارآمد است، فراهم کرد، اما در عین حال بزرگ‌تر از آنی است که یک ملت واحد باشد؛ چون تعداد بسیار زیادی گروه‌های قومی پراکنده را در خود گنجانده است.

بیشتر مضامینی که اینجا بحث کردیم بخشی از کتاب «پایین‌ترین میلیارد» بودند، اما نگارش کتاب جدیدی را نیز به تازگی به پایان رسانده‌اید. موضوع این کتاب چیست؟

نام این کتاب «جنگ، اسلحه و رای» است. کتاب «پایین‌ترین میلیارد» درباره مبارزه برای رشد اقتصادی، درباره ثروت و فقر نوشته شده بود، اما این کتاب درباره مبارزه برای کسب قدرت است. کتاب با بررسی مجموعه کشورهایی شروع می‌شود که مشکلات عظیمی در «عرضه امنیت» و «پاسخگویی» دارند. اینها دو کالای عمومی اساسی هستند که هر دولتی باید در اختیار شهروندان خود بگذارد و موضوعات بنیادی برای بررسی قدرت هستند.

اگر از سال ۱۹۴۵ به بعد را نگاه کنید، با تاسیس تعداد زیادی کشورهای آفریقایی مواجه می‌شوید. این کشورهای جدید از طریق فرآیندهای کاملا متفاوتی نسبت به کشورهای خود حاکمیتی پیشینی که در بقیه جهان به وجود آمده بودند به وجود آمدند.

به نظر من، کشورهایی که پیش از آن زمان حق حاکمیت داشتند، راه‌حلی برای مشکل اندازه بهینه کشور بودند تا امنیت به بهترین شکل تامین گردد. ناخواسته یا تصادفی، مبارزه برای ارائه امنیت تدریجا به ارائه پاسخگویی منجر می‌شود. اینها به شکل پشت سر هم می‌آید. نخست امنیت را به دست می‌آورید، سپس پاسخگویی به دست می‌آید؛ چون مخارج نظامی آنچنان زیاد می‌شود که عاقبت به پاسخگویی بودجه‌ای مجبورتان می‌سازد.

به این دلیل دولت‌هایی که تا ۱۹۴۵ تشکیل شده بودند، راه‌حل‌های برونزا به مشکل امنیت و پاسخگویی بودند. اما سپس این کشورهای جدید کوچک در آفریقا پیدا شدند بدون اینکه پاسخی به مشکل بنیادی ارائه ‌کردن امنیت و پاسخگویی باشند.

آیا این از پیامدهای استعمارگری بود؟

بله، تا حدودی. امنیت و پاسخگویی شکل‌دهنده فرآیندی نبود که به ایجاد این کشورهای جدید منجر گشت. از برخی جهات، آن نه پیامد استعمارگری بلکه پیامد ویلسونیسم بود؛ مفهوم خوداتکایی به این معنا که هر جا مردمانی جداگانه هستند، باید کشورهایی جداگانه داشته باشند.

تا قبل از ویلسون، مفهوم کامل آنچه «مردم» را تشکیل می‌داد، فرع بر قضیه امنیت بود. اصولا مرز کشورها تا جایی کشیده می‌شد که قادر به حفظ امنیت بودند و حس هویت مردم بتدریج خود را به این راه‌حل همساز می‌کرد. به این ترتیب آنها ملت می‌شدند. رشد ملی‌گرایی قرن نوزدهمی مستلزم سرفرودآوردن این هویت‌های قومی به ساختارهای دولت بود. اما در نظام ویلسونی عکس این رخ داد. هر جا که مردمی با حس هویتی مجزا وجود داشت، باید یک ساختار دولتی بر راس آن قرار می‌گرفت، و من فکر می‌کنم این فاجعه‌بار بوده است.

اینک کشورهایی روی دستمان مانده است که قابلیت عرضه امنیت و پاسخگویی موردنیاز در سطح ملی را ندارند. به این جهت است که باید این دو خدمت را در سطح بین‌المللی فراهم کرد. این البته مشکل مرغ و تخم مرغ است؛ زیرا اگر ما قادر به ارائه بین‌المللی این کالاهای عمومی بودیم، پس این کشورها قادر به توسعه یافتن تا نقطه‌ای بودند که نیاز به کمک بین‌المللی نداشته باشند.

آیا بوتسوانا مثالی خوب در این مورد است که مقامات استعماری انگلستان میزان زیادی زیرساخت حکمرانی پیش استعماری در آنجا باقی گذاشتند؟

بوتسوانا حالتی استثنایی دارد. این کشور خیلی کوچک است و کادر رهبری فوق‌العاده دوراندیشی داشته است. یکی از کارهایی که نخستین رهبر انجام داد، تحویل دادن کشور به رهبر دومی بود که او نیز استثنایی بود. دومین رهبر هم رهبر خوب سومی به وجود آورد. سه رهبر خوب بخش مهمی از ماجرای موفقیت این کشور است. ما می‌دانیم نقش رهبری بسیار مهم است. مورد دیگر از رهبری عالی، کشور سنگاپور است.

کمک‌های خارجی

از کمک‌های خارجی می‌توان برای کارهای زیادی استفاده کرد. با کمک مالی است که پول لازم به مردم فقیر داده می‌شود؛ طرح‌های بهداشتی به اجرا در می‌آید، شوک‌های اقتصادکلان هموار می‌شود و غیره. اما پژوهش شما نشان می‌دهد که کمک خارجی، ساختار حکمرانی داخلی را نیز تضعیف می‌کند. آیا کمک‌ها لزوما حکمرانی را بدتر می‌سازد؟

کمک لزوما حکمرانی را تضعیف نمی‌کند، اگرچه با افزایش کمک، دولت‌ها همیشه انگیزه کمتری برای مالیات‌ستانی از مردم خواهند داشت که برای پاسخگویی بد خواهد بود. در این حالت، راه‌حل مشکل این نیست که علت مشکل را برطرف سازیم. مشکل این است که این کشورها انگیزه‌ای برای گرفتن مالیات از مردم ندارند، چون که کمک به دست می‌آورند. اما راه‌حل در کاهش ‌دادن کمک نیست. راه‌حل در دادن انگیزه‌های اضافی به این دولت‌ها است تا درآمدهای داخلی را بالابرده و پاسخگویی افزایش یابد. بدین منظور باید کمک را مشروط به حکمرانی خوب کرد.

دولت‌های کمک‌کننده می‌توانند با دقت در اینکه پول کمک چگونه خرج می‌شود، چه در پروژه‌ها یا به شکل برنامه‌ای (مثل پشتیبانی بودجه‌ای) پاسخگویی را بهتر کنند. با توجه به اینکه کمک جای مالیات‌ها را می‌گیرد، باید بر کل فرآیند بودجه‌ای و نه فقط پروژه‌های خاص نظارت کرد. ما باید ارگان‌های خدمت مستقل برای این‌کار ایجاد کنیم و بخشی از مخارج کمک را از بخش عمومی به سمت جامعه مدنی انتقال دهیم. در کشورهایی که حکمرانی بهتری دارند، می‌توان پشتیبانی بودجه‌ای ارائه داد که با سرمایه‌گذاری در سیستم‌های مدیریت مالی عمومی از طریق کمک فنی تقویت می‌شود.

دولت‌های کمک‌کننده می‌خواهند رهبران بد را تنبیه کرده و به رهبران خوب پاداش بدهند. اما در اینجا با مشکل بالقوه ناسازگاری زمانی برخورد می‌کنیم. فرض کنیم موسسه کمک‌دهنده رهبر یک کشور را به خاطر اجرای سیاست‌های خوب تحسین کرده است، سپس به محض اینکه پول کمک داده شد، عملکرد رهبر مربوطه بسیار بد می‌شود. او مشاغل و امتیازات را به اقوام خود واگذار کرده و درآمدها را هدر می‌دهد، آنگاه موسسه کمک انگیزه‌ای ندارد تا رهبر را تنبیه کند، چون با این‌کار تایید می‌کند که قضاوت اولیه وی اشتباه بوده است. با فرض اینکه انگیزه‌ها همراستا باشد، چگونه بهبود دائمی در حکمرانی به وجود می‌آید؟

فکر می‌کنم بخشی از رشد دموکراسی مرتبط با سقوط شوروی در سطح جهان، به خاطر فشارهای مردمی بود و بخش دیگر چون در بین رهبران خودکامه آفریقایی، دست کم بین باوقارترینشان، مرسوم شد که انتخابات برگزار کنند. حاکمان خودکامه با آدم‌های چاپلوس و متملق احاطه شده بودند و اگر یک خودکامه می‌پرسید «چقدر محبوبیت دارم؟» فرد چاپلوس چه می‌توانست بگوید؟ به دنبال سقوط شوروی، کنت کائوندا در زامبیا واقعا انتخابات آزاد و عادلانه‌ای برگزار کرد و با توجه به گفته چاپلوسان انتظار برنده‌شدن داشت، اما تنها ۲۱ درصد از رای مردم را به دست آورد. اکنون آنچه اتفاق افتاده این است که خودکامه‌ها آموخته‌اند چگونه در انتخابات تقلب کنند و آدم‌هایی مثل معمر قذافی را داریم که اینک به هر رهبری می‌گوید به حرفش گوش کند و انتخابات برگزار نکند. این مرتبط به کاری است که من با پدرو وینست انجام دادم که چگونه دولت‌های مستقر می‌توانند با استفاده از خشونت بر نتایج انتخابات تاثیر بگذارند.