نظارت - ۱۷ مرداد ۸۹

نویسنده: رابرت لیتان

مترجمان: محسن رنجبر

بخش دوم و پایانی

دولت‌ها غالبا نظارت‌های بی‌فایده و حتی دست و پاگیر را اعمال می‌کنند. مثلا EPA به جای آن که به بنگاه‌ها اجازه دهد با تغییر مخلوط مواد اولیه مورد استفاده خود جهت ممانعت از ایجاد آلودگی در مرحله اول با استانداردهای موجود تطابق یابند، آنها را به نصب بهترین تکنولوژی موجود برای کنترل حذف آلودگی وادار ساخته است. یکی از این نظارت‌های بسیار پرهزینه آن است که EPA واحدهای تولیدی را ملزم ساخته است که حتی اگر برای به حداقل رساندن آلودگی گوگرد از زغال ارزان‌تر حاوی مقدار کمی از این ماده استفاده می‌کنند، باید فیلترهایی را در کارخانه‌های خود نصب نمایند. تولید‌کننده‌های زغال در شرق آمریکا به اعمال فشار جهت‌ اعمال این قانون پرداختند، زیرا محصول آنها دارای مقدار گوگرد زیادی بود و نصب این دستگاه باعث می‌شد که خرید زغال کم گوگرد از غرب برای این کارخانه‌ها کم‌ارزش‌تر شود.[۱]

مخارج صورت گرفته توسط افراد و بنگاه‌های خصوصی در راستای تطابق با این الزامات دولت، برخلاف مخارج مستقیم یا انگیزه‌های مالیاتی که به صورت بخشی از بودجه دولت ثبت می‌گردند، تا این اواخر محاسبه نشده‌اند و همچنان تابع یک فرآیند رسمی بودجه‌ریزی نیستند.

در سال ۲۰۰۰، اداره مدیریت و بودجه (OMB) که بودجه مخارج مستقیم دولت فدرال را تدوین می‌کند، سعی کرد که هم هزینه‌های انطباق با مقررات و هم عواید حاصل از تمامی فعالیت‌های نظارتی فدرال را محاسبه کند (در این امر نظارت‌ها و مقررات وضع شده توسط آژانس‌های «مستقل» یا بنگاه‌هایی که به شاخه اجرایی تعلق نداشتند، مستثنا بودند). حال OMB این کار را هر ساله انجام می‌دهد و روش خود را در گذر زمان بهبود بخشیده است. این اداره مثلا در گزارش نظارتی سال ۲۰۰۳ خود چنین برآورد کرد که هزینه‌های سالانه تطابق با تمام مقررات جدید شاخه اجرایی فدرال که در دهه ۲۰۰۲-۱۹۹۲وضع شده‌اند، از ۳۸ تا ۴۴‌میلیارد‌دلار متغیر بوده است (البته این در حالی است که هزینه مقرراتی که از قبل وجود داشتند، بیش از ۲۰۰‌میلیارد‌دلار تخمین زده شد). در مقابل OMB عواید و درآمدهای سالانه این قوانین را در کل بین ۱۳۵ تا ۲۱۸‌میلیارد‌دلار برآورد نمود. با این همه اشتباه است اگر از این ارقام کلی چنین نتیجه‌ بگیریم که درآمدهای حال یکایک این نظارت‌ها بیشتر از هزینه‌ آنها است. در حقیقت تحلیل‌گران مستقل ثابت کرده‌اند که در بسیاری از موارد عکس این مطلب صادق است.

تمامی دولت‌ها از زمان جرالد فورد به این سو در راستای حداقل ساختن احتمال وضع نظارت‌هایی توسط این آژانس‌ها که هزینه‌های آنها بیشتر از عوایدشان باشد، طرح‌های نظارتی بخش‌های اجرایی را پیش از نهایی شدن مورد بررسی و ارزیابی قرار داده‌اند. نهادهای گوناگونی این بررسی‌ها را انجام داده‌اند، اما از دور اول ریاست‌جمهوری رونالد ریگان به بعد یکی از ادارات OMB این فرآیند ارزیابی را زیر نظر گرفته است.

افراد بررسی‌کننده سعی می‌کنند از این نکته اطمینان حاصل کنند که مقررات و نظارت‌های مورد بحث پیش از نهایی شدن نوعی تست هزینه- فایده را پشت سر بگذارند. البته باید به این مطلب اشاره کرد که کنگره در برخی از موارد به تصمیم‌گیرها اجازه نمی‌دهد که به تراز هزینه‌ها در مقابل عواید بپردازند یا این کار را به نوعی محدود می‌سازد. این نوع تصمیم‌گیری که با عنوان تحلیل هزینه- فایده شناخته می‌شود، تحت «دستورات اجرایی» متوالی که طی سه دهه توسط روسای جمهوری از هر دو حزب وضع شده‌اند، الزامی گردیده است.

همچنان بحث‌های داغی- عمدتا میان اقتصاددانان و غیراقتصاددانان- راجع ‌به اقتصاد و تناسب تحلیل‌های هزینه فایده وجود دارد. از یک سو اقتصاددانان به نحو گسترده‌ای در این باره توافق دارند که این نوع تحلیل نه تنها برای اتخاذ تصمیمات نظارتی، بلکه در رابطه با تصمیمات راجع‌به سایر فعالیت‌های دولتی (مخارج مستقیم و محرک‌های مالیاتی) و نیز در رابطه با تصمیمات بخش خصوصی ضروری است.

اما از سوی دیگر برخی از مزایا و عواید (نظارتی و غیرنظارتی) حاصل از برنامه‌های دولتی را نمی‌توان تعیین کرد یا بر حسب مقادیر پولی بیان نمود. مثلا ارزش حفظ یک گونه آبزی خاص یا ارزش اطمینان از این که دریاچه‌ها و رودخانه‌های مشخصی غارت نخواهند شد، چقدر است؟

در این قبیل موارد، طرفداران تحلیل هزینه- فایده به تحلیل‌گرها توصیه‌ می‌کنند که حداقل هزینه‌های تبعیت از مقررات را محاسبه کرده و آنها را با عوایدی که به طور کیفی تشریح می‌گردند، مقایسه نمایند و سپس مشخص کنند که آیا این نوع خاص از اعمال نظارت، کارآمدترین شیوه برای دستیابی به این عواید هست یا نه. این نوع تحلیل را اثربخشی هزینه‌ها می‌نامند.

منتقدان تحلیل هزینه- فایده، ایراداتی را هم به لحاظ اخلاقی و هم از نظر تکنیکی بیان می‌کنند. بعضی از منتقدان بر اساس مبانی اخلاقی استدلال می‌کنند که بسیاری از هدف‌های نظارت‌ها (از قبیل هوا یا آب پاکیزه) بسیار پرارزش و فاقد قیمت هستند و ناظرین باید سعی کنند تمام مواد آلاینده را فارغ از هزینه‌های مربوطه حذف کنند.

مدافعان تحلیل هزینه- فایده در پاسخ چنین می‌گویند که هزینه پاکسازی کامل هوا و آب آن قدر بزرگ است که می‌توان از پولی که قرار است در این راه صرف شود، برای نجات جان انسان‌های بسیاری استفاده کرد.

منتقدان دیگر، مخالفت‌های تکنیکی را مطرح می‌سازند. شاید معمول‌ترین این ایرادها و مخالفت‌ها این سوال باشد که آیا ناظرین می‌توانند پیش از پیاده‌سازی طرح‌های نظارتی به برآوردهای بدون تورشی از فواید و هزینه‌های آنها دست پیدا کنند یا خیر (و حتی پس از پیاده‌سازی این طرح‌ها به سختی می‌توان تعیین کرد که چه بخشی از این هزینه‌ها و عواید به نظارت‌ها مربوط می‌شوند و چه بخشی در اثر فشار بازار به وجود آمده‌اند). با این وجود، ممکن است در دنیای واقعی حداقل در رابطه با برآورد هزینه‌ها تفاوت‌های زیادی را مشاهده نکنیم یا اصلا هیچ تفاوتی بروز نکند

(اگرچه برآوردهای صورت گرفته در باب عواید طرح‌ها نوعا گستره بزرگی را در بر می‌گیرند).

به عنوان مثال اداره ملی امنیت عبور و مرور در بزرگراه‌ها هیچ تفاوت هزینه‌ای را در رابطه با نظارت‌های اعمال شده در میانه دهه ۱۹۹۰ جهت ثبات و کنترل وسایط نقلیه متوسط و سنگین گزارش نکرد. به همین ترتیب EPA هیچ تغییری را در هزینه‌های مربوط به مقررات وضع شده در سال‌های ۲۰۰۱ و ۲۰۰۲ که با گازهای منتشره از وسایل تفریحی ارتباط داشتند، گزارش نکرد. OMB هر ساله اطلاعاتی را درباره قوانینی که برآوردهای هزینه آنها هیچ تغییری ندارد، ارائه می‌نماید.

اگرچه یقینا بحث‌های گوناگونی مربوط به تحلیل هزینه- فایده و چگونگی انجام آن ادامه خواهند یافت، نوعی از بررسی‌های متمرکز بر مقررات فدرال به میزان کافی نهادینه شده است، به طوری که به احتمال بسیار زیاد، این نوع بررسی‌ها به بخشی دائمی از فرآیند نظارتی دولت تبدیل خواهد شد و تا زمانی که این امر رخ دهد، این احتمال نیز بسیار زیاد است که تصمیم‌گیرها، چه در آژانس‌ها و چه در ادارات اجرایی دولت، دلایل ارائه شده در موافقت و مخالفت با طرح‌های نظارتی را پیش از وضع آنها مقایسه کنند. به این معنا مقامات دولتی به همان شیوه‌ای عمل خواهند کرد که شهروندان عادی در زندگی روزانه خود عمل می‌کنند.

درباره نویسنده: رابرت لیتان، معاون تحقیقات و سیاست بنیاد کافمن، عضو ارشد بخش مطالعات اقتصادی موسسه بروکینگز و مدیر مرکز مشترک مطالعات نظارتیAEI-Brookings است.

منابعی برای مطالعه بیشتر

For a thorough list of documents, articles, and monographs on the full range of regulatory issues, see http://aei-brookings.org. In addition, readers may be interested in the following:

Breyer, Stephen. Breaking the Vicious Circle: Toward Effective Risk Regulation. Cambridge: Harvard University Press, ۱۹۹۵.

Hahn, Robert W. Risks, Costs and Lives Saved: Getting Better Results from Regulation. Oxford: Oxford University Press, ۱۹۹۶.

Kelman, Steven. What Price Incentives: Economists and the Environment. Boston: Auburn House, ۱۹۸۱.

Litan, Robert E., and William D. Nordhaus. Reforming Federal Regulation. New Haven: Yale University Press, ۱۹۸۳.

پانوشت‌ها

۱ - مراجعه کنید به:

Bruce Ackerman and William T. Hassler, Clean Coal/Dirty Air; or How the Clean Air Act Became a Multibillion-Dollar Bail-out for High-Sulfur Coal Producers and What Should Be Done About It (New Haven: Yale University Press, ۱۹۸۱(.