نظارت

نویسنده: رابرت لیتان

مترجمان: محسن رنجبر

بخش اول

بنگاه‌ها پیوسته از اعمال نظارت شکایت دارند، اما شهروندان، سازمان‌های غیردولتی (NGO‌ها) و حامیان مصرف‌کننده‌ها آن را برای حمایت از منافع عمومی کاملا ضروری می‌دانند. نظارت (regulation) چیست؟ چرا نظارت‌ها و مقررات وجود دارند؟ این پدیده چگونه تغییر یافته است؟ در این مقاله، با تمرکز بر پیشینه نظارت‌ها در آمریکا به طور خلاصه پاسخ‌هایی به پرسش‌های فوق داده می‌شود.

نظارت و مقررات مشتمل بر الزاماتی هستند که دولت بر افراد و بنگاه‌های خصوصی اعمال می‌کند تا به اهدافش دست پیدا کند. این اهداف شامل ارائه خدمات و کالاهای بهتر و ارزان‌تر، حمایت از بنگاه‌های موجود در برابر رقابت «غیرمنصفانه» (و منصفانه)، تمیزتر شدن آب و هوا و افزایش امنیت محصولات و محل‌‌های کار هستند.

عدم تبعیت از مقررات می‌تواند به جریمه، دستور جهت توقف انجام فعالیت‌های خاص یا حتی در برخی موارد به مجازات‌های کیفری منجر گردد.

اقتصاددانان میان دو نوع مقررات اقتصادی و اجتماعی فرق می‌نهند. «نظارت اقتصادی» به قوانینی اشاره دارد که مشخص می‌کنند چه کسانی می‌توانند به یک کسب و کار خاص وارد شوند (کنترل ورود) و این افراد می‌توانند چه قیمت‌هایی را بر محصولات خود اعمال نمایند (کنترل قیمت‌ها). به عنوان مثال رانندگان تاکسی و بسیاری از شاغلان دیگر (مثل وکلا، حسابدارها، متخصصین زیبایی، مشاوران مالی و...) باید برای انجام کار خود مجوز داشته باشند. اینها نمونه‌هایی از کنترل ورود هستند.

در رابطه با کنترل قیمت‌ها نیز برای سالیان متمادی به شرکت‌های باربری، خطوط هواپیمایی و شرکت‌های مسافربری ریلی گفته می‌شد که می‌توانند چه قیمت‌هایی را اعمال نمایند یا حداقل این که نمی‌توانند از چه قیمت‌هایی فراتر روند. شرکت‌های تامین‌کننده خدمات تلفن محلی همچنان در تمام ایالت‌های آمریکا تابع‌ کنترل‌های قیمتی هستند.

«نظارت اجتماعی» به دسته وسیع قوانینی اشاره دارد که با هدف تصحیح یک یا چند «ناکامی بازار»، چگونگی انجام فعالیت‌های افراد یا بنگاه‌ها را تحت هدایت خود قرار می‌دهند. یک شیوه کلاسیک که در آن بازار با ناکامی رو‌به‌رو می‌شود، حالتی است که بنگاه‌ها (یا افراد) به هزینه‌هایی که فعالیت‌هایشان به گروه‌های ثالث تحمیل می‌کند، توجهی نمی‌کنند (رجوع کنید به اثرات جانبی). مثلا اگر کارخانه‌ها به حال خود رها شوند، ممکن است مواد شیمیایی مضری را در هوا یا آب تخلیه کرده و به این طریق به همسایگان خود ضرر برسانند.

دولت‌ها با تعیین استانداردهایی برای میزان انتشار مواد آلاینده یا حتی با ملزم ساختن بنگاه‌ها به استفاده از تکنولوژی‌های خاص به این مشکل واکنش نشان می‌دهند (از جمله این تکنولوژی‌ها می‌توان به فیلترهایی اشاره کرد که مواد شیمیایی مضر درون بخار را پیش از ورود آن به هوا به خود جذب می‌کنند).

یک نوع دیگر از ناکامی بازار زمانی بروز می‌یابد که بنگاه‌ها اطلاعات کافی جهت اتخاذ تصمیمات آگاهانه را به مصرف‌کننده‌ها یا کارگران خود عرضه نکنند. ملزم ساختن بنگاه‌ها به علنی ساختن اطلاعات، این مشکل را حداقل به طور کلی حل می‌کند.

مثال‌های این امر شامل اعلام نرخ‌های بهره و دیگر مشخصات مربوط به وام‌های بانکی و اعلام اجباری اثرات جانبی احتمالی داروهای فروخته شده توسط شرکت‌های دارویی است. اگرچه اعلام اطلاعات مربوط به وام‌ها ظاهرا موثر می‌باشد، اما اثرگذاری سایر موارد اعلام اطلاعات کمتر است. به عنوان نمونه، افراد زیادی به مطالعه برگه‌های ضمیمه مفصلی که به همراه داروها به آنها داده می‌شود،

نمی‌پردازند.

اگر سیاست‌گذاران به این نتیجه برسند که افراد قادر به پردازش موثر اطلاعات علنی شده یا اقدام بر اساس آنها نیستند، دولت‌ها تبعیت از قوانین خاصی را در انجام فعالیت‌ها اجباری خواهند کرد. نمونه‌های اصلی این کار، اعمال محدودیت بر مواد شیمیایی خاصی است که کارگران کارخانه‌های تولید دارو با آنها در تماس بوده و در معرض آنها قرار می‌گیرند.

در بخش زیادی از تحقیقات اقتصادی انجام شده طی چند دهه گذشته بر نظارت‌ها و مقررات تمرکز شده است و در اثر آنها توافق تعجب‌آوری حول چند نقطه‌نظر پدید آمده است.

سیاست‌گذاران به گونه‌ای شگفت‌آور و به تدریج به توصیه اقتصاددان‌ها توجه کرده و مقررات را بر اساس آن تغییر داده‌اند. این افراد یقینا به خاطر دلایل دیگری نیز این کار را کرده‌اند (به خاطر فشار بخش‌های خاصی از جامعه فعالان حوزه کسب و کار یا فشارهای وارده از سمت NGO‌ها). اما اقتصاددانان نقش مهمی را در ایجاد زمینه فکری برای اعمال این تغییرات ایفا کرده‌اند.

اولا اقتصاددانان بر این نکته تاکید کرده‌اند که کنترل‌های قیمتی باید به شرایطی محدود شوند که در آنها بازار تحت تسلط یک یا نهایتا دو بنگاه قرار داشته باشد. در غیر این صورت، اگر بازارها به گونه‌ای مناسب و منطقی رقابتی باشند، هیچ دلیلی برای اعمال نظارت بر قیمت‌ها وجود ندارد.

دولت فدرال به شکل هماهنگ با این گفته‌ها در اواخر دهه ۱۹۷۰ و اوایل دهه ۱۹۸۰ شروع به برچیدن نظارت‌های قیمتی در خدمات مختلف حوزه حمل‌و‌نقل کرد که در آنها چندین بنگاه به فعالیت پرداخته و از این رو مصرف‌کننده‌ها قادر به انتخاب هستند (رجوع کنید به آزادسازی خطوط هواپیمایی و نظارت بر حمل‌و‌نقل زمینی).

با این حال، مجموعه‌ای از فعالیت‌های اقتصادی وجود دارند که حتی اگرچه بازارهای آنها به طور اساسی رقابتی هستند، اما هنوز نوعی نظارت قیمتی در آنها اعمال می‌شود. یک نمونه پراهمیت از این دسته فعالیت‌های اقتصادی، بخش بیمه است. به همین ترتیب، اقتصاددانان سیاست‌گذاران را به کاهش کنترل ورود تشویق کرده‌اند، به گونه‌ای که هر فرد یا بنگاه بتواند به استثنای مواقعی که کاهش کیفیت محصولات از نگاه سیاست‌گذارها قابل تحمل نیست، به بازار وارد شود.

مثلا ناظران بانکی، دیگر پیش از اعطای مجوز فعالیت به بانک‌های جدید برای بررسی دقیق نیاز به وجود این قبیل بانک‌ها ندارند (و در مقابل این بررسی‌های دقیق خود را تنها به این نکته محدود می‌کنند که بانک‌ها از سرمایه اولیه کافی برخوردار بوده و مالکان آنها معتبر باشند). با این وجود، سیستم‌های مجوزدهی همچنان در رابطه با پزشک‌ها، وکلا، حسابدارها، نیروگاه‌های هسته‌ای و... برقرار است؛ زیرا برخی از سیاست‌گذاران معتقدند که خسارت‌های بالقوه حاصل از کیفیت پایین محصولات این گروه از افراد می‌تواند قابل‌ملاحظه یا غیرقابل جبران باشند (برای مطالعه دیدگاهی دیگر در این باره رجوع کنید به حمایت از مصرف‌کننده‌).

ثانیا اقتصاددانان، ناظران را به طراحی نظارت‌ها و مقررات‌ اجتماعی کارآتری توصیه کرده‌اند، به گونه‌ای که بتوان با حداقل هزینه به یک هدف معین- مثل هوای پاک- دست یافت. این امر به لحاظ مسائل عملی بدان معنا نیست که به بنگاه‌ها گفته شود دقیقا از چه تکنولوژی‌هایی استفاده کنند (یعنی به معنای تعیین استانداردهای طراحی نیست)، بلکه تنها به این معنا است که استانداردی برای آنها تعیین شده و به آنها اجازه داده شود که خود راجع ‌به چگونگی انطباق با این استاندارد‌ تصمیم‌گیری کنند (یعنی به معنای تعیین استانداردهای عملکردی می‌باشد).

افزون بر آن اقتصاددانان ناظران را وادار ساخته‌اند که‌امکان مبادله و تجارت حول وضعیت تطابق با قوانین را برای بنگاه‌ها فراهم آورند. به عنوان نمونه بنگاهی که به خاطر استفاده از تکنولوژی ارزان‌تر می‌تواند میزان انتشار مواد شیمیایی مضر را به سطحی کمتر از استاندارد تعیین شده کاهش دهد، خواهد توانست حقوق انتشار این مواد را به بنگاه‌ دیگری که هزینه بیشتری را جهت تبعیت از این استاندارد متحمل می‌شود، بفروشد. این روش کل هزینه مربوط به کاهش مشخصی در انتشار کلی مواد آلاینده را پایین می‌آورد.

در واقع ناظرین این توصیه را با کمال میل پذیرفته‌اند. بنگاه‌های دولتی ناظر بر امنیت خودروها، کارگاه‌های صنعتی و محیط‌زیست همگی در راستای نظارت بر عملکرد و نه طراحی حرکت کرده‌اند. به طور خاص آژانس حفاظت‌های زیست‌محیطی (‌EPA) آمریکا برنامه‌هایی را در رابطه با تجارت حق انتشار دی‌اکسید سولفور و دیگر مواد آلاینده پیاده کرده است.

با این حال از آن جا که حتی اقتصادهای دارای کارکرد خوب نیز با ناکامی بازار مواجه می‌شوند، همواره مبنایی برای دفاع از حدی از نظارت وجود خواهد داشت. در برخی از این موارد، می‌توان نظارت‌ها را جایگزینی برای مخارج مستقیم دولتی یا انگیزه‌های مالیاتی در نظر گرفت.

به عنوان مثال خود دولت می‌تواند برای اطمینان از کاهش آلودگی آب یا هوا در وهله اول جهت جلوگیری از انتشار آلاینده‌ها هزینه بهبود تکنولوژی‌های مورد استفاده بنگاه‌ها را پرداخته یا از این کار حمایت مالی کند و سپس هزینه‌ پاکسازی هرگونه آلودگی باقیمانده را که بنگاه‌ها و افراد به جا می‌گذارند، پرداخت نماید.

دولت‌ها تا حد زیادی به این خاطر که مایل به افزایش مالیات‌ها جهت اعمال این گونه سیاست‌ها نیستند و نیز تا حدودی در اثر فشارهای وارد شده از جانب سازمان‌های غیردولتی زیست‌محیطی به این سمت گرایش پیدا می‌کنند که از اعمال نظارت‌ها و مقررات استقبال کنند. به عنوان نمونه EPA یک مجموعه از استانداردها را در رابطه با انواع مختلف آلاینده‌ها ارائه و اعمال کرده است.