محدودیت‌های برنامه تحسین‌شده برزیل در مبارزه با فقر
چگونه کودکان را از محل کار به مدرسه بکشانیم
مترجم: محسن رنجبر
سه نسل از افراد خانواده تیخیرا در سه اتاق کوچک در خانه‌ای در الدورادو، یکی از فقیر‌ترین حلبی‌آباد‌های سائوپائلو که بزرگ‌ترین شهر قاره آمریکاست، زندگی می‌کنند.
منبع: اکونومیست
مترجم: محسن رنجبر
سه نسل از افراد خانواده تیخیرا در سه اتاق کوچک در خانه‌ای در الدورادو، یکی از فقیر‌ترین حلبی‌آباد‌های سائوپائلو که بزرگ‌ترین شهر قاره آمریکاست، زندگی می‌کنند. ماریا، مادربزرگ این خانواده، شش فرزند، و مارینا، دختر بزرگ او، دو فرزند دارند. این خانواده، مانند بسیاری از خانواده‌های دیگر این حلبی‌آباد، از خشونت داخلی رنج می‌برد. اما ماریا چند سال پیش، با کمک برنامه بولسا فامیلیا (کمک‌هزینه خانواده) - که تا زمانی که نوجوانان در مدرسه مانده و معاینات پزشکی را انجام می‌دهند، مبلغ اندکی را به مادران آنها پرداخت می‌کند - توانست مانع از کار فرزندان خود شود و آنها را روانه مدرسه کند.
این برنامه به فرزندان خانواده‌ها اجازه می‌دهد که تقریبا در ۱۵ درصد از کلاس‌ها شرکت نکنند، اما اگر غیبت کسی از این حد بیشتر شود، پرداخت این مبلغ به کل خانواده او به حالت تعلیق در‌خواهد آمد. با فرار فرزندان خانواده تیخیرا از مدرسه، کمک‌هزینه پرداخت شده به این خانواده، چند بار قطع شده و دوباره از سر گرفته شده است و حالا خوائو، بزرگ‌ترین فرزند آنها که ۱۶ سال سن دارد، با برادران کوچک‌تر خود در بیرون از خانه کار می‌کند و با نظافت اتومبیل‌ها یا پخش بروشور‌های تبلیغاتی، پول اندکی به دست می‌آورد. حاملگی‌های مارینا نیز بر مشکل‌ها افزوده است. او هیچ پولی بابت فرزندان خود دریافت نمی‌کند، زیرا با مادرش زندگی می‌کند و مبلغ دریافتی خانواده آنها به حداکثر مقدار ممکن در این برنامه رسیده است. خانواده تیخیرا بعد از مدتی که وضع بهتری پیدا کرده بود، حالا دوباره با مشکلات زیادی دست و پنجه نرم می‌کند و نزاع‌های بیشتری را در مقایسه با چند سال پیش در خود تجربه می‌کند.
تجربه آنها به معنای شکست برنامه بولسا فامیلیا نیست. بر عکس، به اعتراف همگان، این برنامه که در زمره برنامه‌های پرداخت نقدی مشروط (CCT) قرار دارد، به موفقیتی خیره‌کننده دست یافته و طرفداران بسیار زیادی پیدا کرده است. بولسا فامیلیا در سال ۲۰۰۳، یعنی زمانی که لوییز ایناسیو لولا داسیلوا به ریاست‌جمهوری برزیل انتخاب شد و نیز چندین بار پس از آن زمان، توسعه یافته است. هم‌اکنون ۱۲ میلیون و ۴۰۰ هزار خانواده به عضویت این برنامه درآمده‌اند. نامزد‌های انتخابات ریاست‌جمهوری بعدی (که در ۳ اکتبر برگزار خواهد شد)، در اعلام این که این برنامه را گسترش خواهند داد، از یکدیگر پیشی می‌گیرند. خوزه سرا، نامزد حزب مخالف دولت می‌گوید که دامنه پوشش بولسا فامیلیا را به ۱۵ میلیون خانواده افزایش خواهد داد. خانم دیلما روسف، نامزد حزب حاکم و رییس‌دفتر لولا داسیلوا می‌گوید که او نگهبان واقعی این برنامه است. برنامه کمک‌هزینه خانواده در برزیل، به بیان یکی از روسای پیشین بانک جهانی، یک «مدل سیاست موثر اجتماعی» است و در سراسر دنیا از آن تقلید شده است. طرح «فرصت» در شهر نیویورک تا حدودی بر این برنامه بنا نهاده شده است.
این تحسین‌ها تا حد زیادی درست و موجه هستند. برزیل گام‌های بزرگی در کاهش فقر برداشته و این برنامه، نقش زیادی در این میان ایفا کرده است. بنا به گزارش منتشر شده از سوی دانشگاهی در برزیل با نام فونداسائو گتولیو وارگاس (اف‌جی‌وی) تعداد برزیلی‌های دارای درآمد کمتر از ۸۰۰ رئای (۴۴۰ دلار) در ماه از ۲۰۰۳ به بعد، سالانه بیش از ۸ درصد کاهش پیدا کرده است. در این مدت، شاخص جینی (معیاری از نابرابری درآمدی) از ۵۸/۰ به ۵۴/۰ کاهش یافته است که کاهشی بزرگ در این شاخص محسوب می‌شود. دلیل اصلی این امر، افزایش حداقل دستمزد‌ها بوده است.
اما بنا به گزارش این دانشگاه، سهم برنامه بولسا فامیلیا در کاهش فقر، نزدیک به یک ششم - یعنی رقمی معادل سهم افزایش مستمری‌های دولتی - بوده است، اما با هزینه‌ای بسیار کمتر. مبالغ پرداخت شده در این برنامه، بسیار اندک هستند - نزدیک به ۲۲ رئای (۱۲ دلار) در ماه به ازای هر فرزند - و حداکثر مبلغی که به یک خانواده پرداخت می‌شود، ۲۰۰ رئای است. این برنامه، تنها معادل ۵/۰ درصد از تولید ناخالص داخلی برزیل هزینه به همراه دارد.
اما ماجرای خانواده تیخیرا و امثال آنها باید هشداری برای کسانی باشد که این برنامه را راه‌حلی برای همه مشکلات می‌دانند. شواهدی وجود دارد که نشان می‌دهد عملکرد این برنامه در شهرها به خوبی روستاها نیست و شهر‌های بزرگ کشور‌های در حال توسعه، همان جایی هستند که مشکلات فقر در آینده، در آنها بروز خواهد یافت.
این نگرانی با گلایه‌هایی که معمولا در برزیل از این برنامه می‌شود، فرق دارد. منتقدان در این کشور فکر می‌کنند که مبالغ پرداخت شده در بولسا فامیلیا، انگیزه‌های کار را از میان می‌برند و برخی اوقات، نصیب افرادی می‌شوند که تناسبی با این برنامه ندارند. با این وجود، مطالعات صورت گرفته، به طور کلی این انتقادات را تایید نکرده‌اند. در گزارش اخیر برنامه توسعه سازمان ملل، اشاره شده است که بولسا فامیلیا به استقلال خانواده‌های عضو آن نینجامیده و تاثیر چندانی بر بازار نیروی کار برزیل نداشته است. اما به باور محققان بانک جهانی، تاثیر بولسا فامیلیا در دستیابی به افراد هدف خود، از بیشتر برنامه‌های پرداخت نقدی مشروط بهتر بوده است.
رفع نگرانی‌های مربوط به عدم تعادل میان عواید این برنامه برای افراد شهری و روستایی، سخت‌تر است. به نظر می‌آید که برنامه بولسا فامیلیا، تورشی شدید به نفع مناطق روستایی دارد. فقر در روستاهای برزیل، شدید است، اما حتی با این وجود، میزان اصابت این برنامه در این گونه مناطق زیاد است. در سال ۲۰۰۶، ۴۱ درصد از خانواده‌های روستایی در این برنامه ثبت‌نام کردند، در حالی که این رقم برای خانوار‌های شهری، ۱۷ درصد بود. در دو شهر بزرگ برزیل، یعنی سائوپائلو و ریودوژانیرو، کمتر از ۱۰ درصد خانواده‌ها به عضویت در این برنامه درآمده‌اند. با این حال، این دو شهر برخی از بد‌ترین نمونه‌های فقر را در خود دارند.
به نظر می‌آید که برزیل در کاهش فقر در مناطق روستایی، موفق‌تر از مناطق شهری بوده است. این برنامه، ارقامی را در ارتباط با فقر در این دو حوزه منتشر نمی‌کند، اما می‌توان چنین ارقامی را در گزارش رسمی اهداف توسعه‌ای هزاره سازمان ملل مشاهده کرد. در آخرین گزارش برنامه هزاره که در مارس گذشته منتشر شد، آمده است که فقر در مناطق روستایی برزیل در فاصله سالهای ۲۰۰۸-۲۰۰۳، ۱۵ واحد کاهش یافته است که رقمی بسیار بیشتر از نرخ مربوط به مناطق شهری را نشان می‌دهد.
این ارقام مبتنی بر پیمایش‌های صورت گرفته روی خانوار‌ها، هر چند تاثیر‌گذار و قابل ملاحظه هستند، اما میزان کاهش فقر را کمتر از حد واقعی خود بیان می‌کنند. ارقام مربوط به درآمد و مخارج نشان می‌دهند که فقر به‌طور کلی، کمتر شده است (بر اساس این ارقام، تعداد افرادی که در فقر مطلق به سر می‌برند، تقریبا ۸ میلیون نفر کمتر شده است). رافائل اوزوریو از موسسه تحقیقات کاربردی اقتصادی (آی‌پی‌ای‌اِی) معتقد است که نرخ فقر در روستاها کمتر از ۱۲ درصد است. اگر این گونه باشد، تاثیر برنامه بولسا فامیلیا در این مناطق، حتی از آنچه به نظر می‌رسد نیز بهتر بوده است.
شواهد دیگر نیز بر این نکته مهر تایید می‌زنند. سوء تغذیه در میان کودکان روستایی کمتر از پنج سال در بخش‌های کم‌باران شمال شرقی برزیل (یکی از فقیر‌ترین مناطق این کشور) از ۱۶ درصد در سال ۱۹۹۶ به کمتر از ۵ درصد در حال حاضر رسیده است. همچنین از ۱۹۹۲ به این سو، نسبت کودکان روستایی که به تحصیل در مدارس ابتدایی می‌پردازند، فاصله خود را با این نسبت در میان کودکان شهری کاهش داده و میزان ثبت‌نام دانش‌آموزان روستایی در دبیرستان‌ها با سرعتی بیشتر از مناطق شهری افزایش یافته است.
از آن جا که پیش از این، فقر در مناطق روستایی برزیل بیشتر از مناطق شهری این کشور بوده است، کاهش بیشتر آن در این نقاط، هم طبیعی و هم مطلوب است. در دهه ۱۹۹۰، عواید اجتماعی کمتری در روستاها وجود داشت و بر این اساس، می‌بایست در برنامه‌های ملی، کمک بیشتری به مردم این مناطق صورت می‌گرفت. به علاوه، همان طور که وزیر توسعه اجتماعی برزیل و مدیر برنامه بولسا فامیلیا اشاره می‌کند، هدف از این برنامه به هیچ وجه این نبوده است که به شکلی یکنواخت به اجرا درآید. در مناطق مختلف از روش‌های گوناگونی برای اجرای بولسا فامیلیا استفاده می‌شود؛ بنابراین مقداری تفاوت در میان آنها اجتناب‌ناپذیر است.
با وجود همه این مسائل، شهرها همچنان یک مشکل محسوب می‌شوند. تعداد افراد فقیر در شهر‌های برزیل، به طور مطلق معادل تعداد فقرا در روستاهای این کشور است (زیرا به طور کلی، مردم این کشور عمدتا شهرنشین هستند). به سه دلیل، می‌توان باور داشت که اثرگذاری برنامه بولسا فامیلیا در شهرها کمتر بوده است.
اولا اجرای این برنامه، وضعیت برخی افراد را در شهرها بدتر از قبل کرده است. بولسا فامیلیا، با گسترش خود در سال ۲۰۰۳، تعداد بی‌شماری از عواید دیگر، همانند برنامه مقابله با سوء تغذیه کودکان، یارانه‌های پرداخت‌شده بابت طبخ مواد غذایی، مقرری‌های مربوط به نوجوانان ۱۵ و ۱۶ ساله و ... را تحت پوشش خود قرار داد. هر چند (به خاطر عدم دسترسی به داده‌های مربوطه در سطح ملی) نمی‌توان به راحتی در این باره قضاوت کرد، اما شواهد موجود حکایت از آن می‌کنند که ارزش برنامه کمک‌هزینه خانواده می‌تواند از ارزش عواید پیشین کمتر باشد.
جاناتان هانی، دبیر‌کل انگلیسی انجمن حمایت از کودکان در معرض خطر که بنیادی خیریه در الدورادو است، اعتقاد دارد که خانواده‌هایی مانند خانواده تیخیرا در این منطقه زاغه‌نشین می‌توانستند مبلغی معادل دو برابر دستمزد حداقلی (برای خانواده‌ای شش نفره) را از نظام عواید پیشین دریافت کنند. متوسط کمک‌هزینه پرداخت شده در برنامه بولسا فامیلیا، یک پنجم حداقل دستمزد است. حتی مقامات شهر رسیفه با آغاز این برنامه تصمیم گرفتند که عواید پرداختی به دریافت‌کنندگان پیشین مبالغ رفاهی را کاهش دهند. به طور کلی، هزینه زندگی در مناطق شهری بیشتر از روستاهاست و از این رو کمک‌هزینه خانواده (که در همه جای برزیل، مبلغ یکسانی است) در این مناطق ارزش کمتری دارد.
ثانیا به نظر می‌رسد که برنامه بولسا فامیلیا، موفقیت چندانی در کاهش تعداد کودکان کار در شهرها نداشته است. در واقع، عملکرد کلی این برنامه در ارتباط با این قبیل کودکان بسیار نا‌امیدکننده بوده است، اما مشکل کودکان کار در مناطق شهری لاینحل‌تر به نظر می‌رسد. در روستاها، والدین، کودکان خود را از مدرسه بیرون می‌کشند تا در درو از آنها کمک بگیرند.
این امر تا اندازه‌ای یک پدیده فرهنگی است، به این صورت که کودکان با کار در مزارع، کشاورزی را یاد می‌گیرند. غالبا دستمزدی در مقابل کار این کودکان به آنها پرداخت نمی‌شود. اما این کار برای آنها موقتی است و از آن جا که کودکان اجازه دارند که در ۱۵ درصد از روز‌های آموزشی، در کلاس شرکت نکنند، کودکان روستایی می‌توانند هم کار کنند و هم عواید این برنامه را دریافت کنند.
کار کودکان در شهرها، مساله‌ای متفاوت است. آنها با فروش اسباب‌بازی‌های کوچک، کار به عنوان خدمتکار و... پول به دست می‌آورند و این پول، غالبا بیشتر از عواید نا‌چیز برنامه بولسا فامیلیا است. بنابراین انگیزه ترک مدرسه و خروج از دامنه پوشش این برنامه در میان کودکان این مناطق وجود دارد.
ثالثا تاثیر بولسا فامیلیا بر ساختار خانواده در حلبی‌آباد‌های اطراف شهرها بیشتر از مناطق روستایی است. عواید پرداخت شده به خانواده، غالبا به رییس آن (که تقریبا همیشه، مادر خانواده است) داده می‌شود. اما در زاغه‌نشین‌های پر‌جمعیت، که -هر چند ممکن است عجیب به نظر آید - مسکن در آنها گران است و زنان جوان، احتمالا بعد از آنکه صاحب فرزند می‌شوند، نزد مادر خود می‌مانند، عواید جدید کماکان به رییس خانواده، یعنی مادربزرگ کودک تازه به دنیا آمده داده می‌شود. این همان اتفاقی است که برای خانواده تیخیرا رخ داد. برخی از ناظران نگران آنند که این برنامه، نوعی وابستگی دوگانه را هم به کمک‌هزینه خانواده و هم به رییس آن به وجود آورد.
هیچ یک از این نکات بدان معنا نیست که برنامه بولسا فامیلیا، روی هم رفته به اتلاف پول در مناطق شهری می‌انجامد. همان طور که مارسلو نری از دانشگاه اف‌جی‌وی اشاره می‌کند، این برنامه، حضور دولت را در حلبی‌آباد‌های اطراف شهرها که قبلا یا در آنها حضوری نداشته یا تنها در قالب گروه‌های خشن پلیس به فعالیت در آنها می‌پرداخته است، به شکلی بهتر و روشن‌تر نشان می‌دهد.
افزون بر این‌ها بوروکراسی پیچیده ایجاد شده در اثر این برنامه، بر دقت آن در هدف‌گیری افراد نیازمند خواهد افزود؛ چرا که تمام خانواده‌ها باید دارای کارت بدهی باشند و وزارت حمایت‌های اجتماعی، پایگاه داده بزرگی را ایجاد کرده است و اطلاعات تمام تراکنش‌ها را در آن حفظ می‌کند. نکته مهم‌تر این است که این بوروکراسی، استفاده از شبکه بولسا برای انجام کار‌هایی جدید مثل کمک به نوجوانان ۱۶ و ۱۷ سالهای که محصول آموزش‌های این سیستم هستند و به دنبال کار می‌گردند را راحت‌تر خواهد کرد.
با این وجود، هم در برزیل و هم در کشور‌های دیگر، با بولسا فامیلیا به عنوان یک فشنگ جادویی رفتار شده است. اگر یک کشور، برنامه‌ای شبیه به بولسا فامیلیا را به اجرا درآورد، فکر می‌کند که مشکلات فقر را از میان برده است. اما این گونه نیست. رومولو پائز دوسوسا، معاون اجرایی وزارت توسعه اجتماعی برزیل، به فقر «قدیمی» و «جدید» اشاره می‌کند. فقر قدیمی، نبود غذا و خدمات اولیه است و فقر جدید، عبارت است از اعتیاد به مواد مخدر، خشونت، فروپاشی خانواده و فرسایش
محیط زیست. این مشکلات «جدید»، پیچیدگی‌های بیشتری دارند. غلبه بر این مشکلات، به وجود همزمان پلیس(برای پاکسازی خیابان‌ها)، فروشگاه‌ها و مشاغل جدید (برای قابل تحمل‌تر کردن زندگی)، کلیسا (که به مردم امید بدهد) و بولسا فامیلیا نیاز دارد.
روستاهای برزیل، به خاطر سوء تغذیه مردمان خود و عدم دسترسی آنها به آب پاکیزه و درمانگاه، به فقر قدیمی دچار هستند و بولسا فامیلیا به طرزی شگفت‌آور توانسته است در مبارزه با این نوع فقر به موفقیت برسد. اما به ویژه در کشور‌های در حال توسعه، بسیاری از مشکلات شهر‌هایی که به سرعت در حال رشد هستند، از جنس فقر جدید است و هیچ کس، از جمله طراحان بولسا فامیلیا، هیچ گلوله جادویی برای رفع آنها ندارد.
ارسال نظر