نیمی از پیش‌نیازهای اجرایی برنامه چهارم هرگز آماده نشد

مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی در قالب گزارشی ضمن مقایسه برنامه چهارم و لایحه پنجم با یکدیگر و تشریح پیش‌نیازهای اجرایی برنامه پنجم توسعه تصریح کرد که حدود ۵۰ درصد از این پیش‌نیازها در برنامه چهارم هرگز تهیه نشده است. به گزارش دنیای اقتصاد، دفتر مطالعات برنامه و بودجه مرکز پژوهش‌های مجلس ضمن مقایسه برنامه‌های چهارم و پنجم با یکدیگر تصریح کرد: در قانون برنامه چهارم توسعه در ماده ۱۵۶ تاکید شده بود که «دولت مکلف است تا پایان نیمه اول سال ۱۳۸۴ (سال اول اجرای برنامه) کلیه آیین‌نامه‌ها و دستورالعمل‌های اجرایی این قانون را تهیه و به تصویب برساند». اما در عمل تا پایان سال چهارم برنامه طبق بررسی‌های به عمل آمده و بر اساس اطلاعات درج شده در روزنامه رسمی، فقط در حدود ۵۰ درصد از پیش‌نیازهای مزبور تهیه شده است و با فرض تهیه آن در سال آخر برنامه، برای اجرای آن فرصتی باقی نمی‌ماند. به همین ترتیب در لایحه برنامه پنجم توسعه نیز حجم زیادی از این پیش‌نیازها با عباراتی نظیر «آیین‌نامه»، «برنامه»، «طرح»، «ضابطه»، «سازوکار»، «دستورالعمل»، «اساسنامه» و ... پیش‌بینی شده که تهیه آنها مستلزم تجهیز حجم زیادی از منابع انسانی متخصص و فرصت کافی خواهد بود و همانند برنامه چهارم توسعه، عدم تهیه به موقع آنها می‌تواند عاملی برای عدم اجرای برنامه باشد. هم‌چنین اجرای بسیاری از احکام برنامه پنجم به تهیه و تصویب اسناد مزبور احاله شده است. بدین ترتیب تصویب محتوای کنونی برنامه فاقد ضمانت اجرایی است، زیرا زمینه اجرا پس از تهیه و تصویب این اسناد فراهم خواهد شد. تجربه برنامه‌های قبلی نشان می‌دهد که بخش عمده طول دوره برنامه صرف تهیه این اسناد خواهد شد و فرصت کمتری برای اجرای آنها باقی خواهد ماند. مرکز پژوهش های مجلس افزود: از سوی دیگر اسناد مورد اشاره عمدتا به تصویب هیات وزیران می‌رسد. بدین ترتیب بسیاری از این امور با وجود تاثیر و اهمیتی که در شئون و حقوق جامعه و مردم دارند، به جای تصویب قانون‌گذار، به تصمیمات دولت محول شده‌اند. با این روند، در حقیقت مجلس شورای اسلامی یکسری عناوین را تصویب می‌کند بدون آنکه محتوای آنها روشن باشد. هم‌چنین به دلیل شفاف و مشخص نبودن محتویات این اسناد، پیش‌نویس برنامه و بسیاری زمینه‌ها نامعین بوده و قابل پیش‌بینی نیست. به عنوان مثال تا پایان سال دوم برنامه «الگوی توسعه اسلامی - ایرانی» به منظور فراهم کردن بسترهای لازم برای تحقق پیشرفت و عدالت تدوین و شاخص‌های آن به دستگاه‌های اجرایی ابلاغ می‌شود (ماده‌۱). بدین ترتیب بستر لازم برای اجرا و تحقق برنامه در دو سال اول برنامه (۴۰ درصد زمان برنامه) فراهم نیست و شاخص‌های آن نیز نامشخص است. از سوی دیگر این اسناد فاقد حد و مرز مشخص و تعریف دقیق حقوقی هستند و بنابراین موجب برداشت‌های متفاوت و مبهم خواهند شد. به عنوان مثال تفاوت «سازوکار» با «دستورالعمل» و «ضابطه» معلوم نیست. این نکته به لحاظ حقوقی از جنبه دیگری نیز دارای اهمیت است. طبق اصل یکصد و سی و هشتم قانون اساسی تصویب‌نامه‌ها، آیین‌نامه‌های دولت و مصوبات کمیسیون‌های متشکل از چند وزیر، ضمن ابلاغ برای اجرا به اطلاع رییس مجلس شورای اسلامی می‌رسد تا در صورتی که خلاف قوانین باشد، با ذکر دلیل برای تجدیدنظر به هیات وزیران بفرستد. بنابراین تکلیف عناوین به کار رفته در برنامه مانند ضابطه ساز و کار، دستورالعمل و سایر مواردی که به طور کلی عنوان «آیین‌نامه» یا «تصویب‌نامه» را ندارند، مشخص نیست. بسیاری از این عناوین دارای اهمیت بیشتری از آیین‌نامه‌های اجرایی یا مصوبات عادی هیات وزیران هستند، در حالی که هیچ مرجعی در خصوص انطباق آنها با قانون اظهارنظر نمی‌کند.

مرکز پژوهش‌ها در پایان جمع‌بندی و نتیجه‌گیری خود را در دو بند بدین شرح بیان کرد:

۱ - در موارد متعددی از لایحه برنامه پنجم توسعه پیش‌نیازها، آیین‌نامه‌ها، دستورالعمل‌ها، ضوابط و... پیش‌بینی شده که می‌تواند به عنوان عاملی برای اختلال در اجرای برنامه عمل کند. در ماده ۱۹۷ بسته‌های اجرایی پیش‌بینی شده که تهیه آنها ممکن است چند سال طول بکشد. به نظر می‌رسد همراه با تهیه برنامه این پیش‌نیازها نیز باید تهیه شوند تا همراه با لایحه قابل ارائه به مجلس باشند.

۲ - باید توجه داشت از آنجا که اجرای قانون از وظایف ذاتی قوه مجریه است، طبعا‌ فراهم کردن مقدمات اجرایی قانون، از جمله تنظیم آیین‌نامه‌های اجرایی، تدوین دستورالعمل‌های لازم، تهیه ضوابط مربوط و ارائه اساسنامه‌های جدید یا تغییر آنها در صورت ضرورت، نیز اصولا بر عهده قوه‌مجریه است. بنابراین حتی اگر در قوانین گوناگون از جمله قانون برنامه، به تهیه آیین‌نامه‌های اجرایی و موارد مورد نیاز تصریح نشود چنانچه در عمل تهیه آنها ضروری باشد، قاعدتا قوه ‌مجریه مکلف به تهیه آن است. بنابراین از آنجا که پیش‌بینی تکالیف متعدد در زمینه تهیه آیین‌نامه‌ها و دستورالعمل‌های اجرایی و نظایر آن برای قوه‌مجریه معمولا‌ در طول سال‌های گذشته به نتیجه مطلوب منتهی نشده است، به نظر می‌رسد، مناسب باشد قانونگذار حتی‌المقدور اجرای مقررات قانون برنامه را جز در موارد کاملا ضروری، وابسته به تصویب آیین‌نامه اجرایی از سوی دولت نکند و به بیان دیگر تکالیف حقوق دستوری قوه‌مجریه را به حداقل ممکن برساند.