نقش کمکهای بین‌المللی در توسعه کشورهای فقیر چگونه است؟
اقتصاد سیاسی کمکهای خارجی
مترجم: محسن رنجبر
ویلیام ایسترلی در مقاله‌ای جدید توضیح داده است که کمکهای انجام شده به کشورهای در حال توسعه بنا به دلایل زیر به شکست انجامیده‌اند.
جیسون سورنز
مترجم: محسن رنجبر
ویلیام ایسترلی در مقاله‌ای جدید توضیح داده است که کمکهای انجام شده به کشورهای در حال توسعه بنا به دلایل زیر به شکست انجامیده‌اند. «این یک تراژدی است که غرب، طی پنج دهه گذشته ۳/۲ تریلیون دلار را در قالب کمکهای خارجی هزینه کرده ولی هنوز نتوانسته است دارو‌هایی ۱۲ سنتی را در اختیار کودکان مبتلا به مالاریا قرار دهد و به این شیوه، از نیمی از مرگ‌و‌میر‌های ناشی از این بیماری جلوگیری کند. غرب ۳/۲ تریلیون دلار هزینه کرده و هنوز نتوانسته است ۳ دلار به هر مادر در این کشور‌ها بدهد تا از مرگ ۵ میلیون کودک جلوگیری کند.(۱)
بنا به گفته ایسترلی، کمکهای خارجی با این مشکلات اساسی روبه‌رو بوده‌اند: ۱) مدل نامناسب توسعه بر مبنای «شکاف تامین مالی» (۲) و ۲) سوء‌مدیریت ایجاد شده در اثر عدم مسوولیت‌پذیری بنگاه‌های کمک‌رسانی در برابر مردمی که قرار است به آنها خدمت‌رسانی کنند.(۳) او سپس پیشنهاد می‌کند که شیوه مدیریت کمکهای خارجی تغییر یابد تا واقعا به افراد هدف نفع برسانند.
مقاله حاضر از این نقد مشروط ایسترلی بر کمکهای خارجی فراتر رفته و استدلال می‌کند که بنگاه‌های کمک‌رسانی اساسا غیر‌قابل اصلاح هستند. در بحث ایسترلی می‌توان ضعف ناشی از تمایل اقتصاددانان به این فرض را که کنشگران دولتی، ورای ساز‌و‌کار‌های حداکثر‌کننده کنشگران بازار عمل می‌کنند، مشاهده کرد. در مقابل، در این مقاله یک مدل اقتصاد سیاسی راجع به کمکهای خارجی ارائه شده و استدلال می‌شود که هم کمکهای انسانی و تعدیلات ساختاری چند‌جانبه و هم کمک به توسعه از طریق صندوق بین‌المللی پول (آی‌ام‌اف) و بانک جهانی عملا به گونه‌ای طراحی شده‌اند که در دستیابی به اهداف ظاهری خود ناکام بمانند. ایسترلی می‌گوید که اگر قرار بود این بنگاه‌ها به این روش اصلاح شوند، علت وجودی سیاسی خود را از دست می‌دادند. در حالی که کمکهای تامین شده از محل بودجه‌های عمومی عمدتا با شکست مواجه شده‌اند، شواهد قابل‌ملاحظه‌ای در تایید منافع سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی (FDI) خصوصی و نیز وام‌دهی غیر‌انتفاعی وجود دارد. اما شواهد تاریخی و معاصر حکایت از آن می‌کند که مهمترین تغییری که دولت‌های جهان سوم می‌توانند در حمایت از توسعه انجام دهند، تنظیم ساختار نهاد‌های سیاسی خود به گونه‌ای است که تعهد معتبر دولتی به حقوق مالکیت خصوصی، اعمال قرار‌داد‌ها و بازار‌های رقابتی را تسهیل نمایند.
طرح این مقاله از این قرار است. در بخش بعد به مرور شواهد اقتصادی می‌پردازیم که نشان می‌دهند کمکهای خارجی عموما نتوانسته‌اند از توسعه بلند‌مدت حمایت کنند. در قسمت سوم نگاهی به تحقیقات حوزه علوم سیاسی می‌اندازیم که نشان می‌دهند آژانس‌های ناموفق کمک‌رسانی، در حقیقت در دستیابی به اهداف سیاسی خود «موفق» هستند و از این رو مقامات دولتی دلیل چندانی برای پشتیبانی از اصلاحات بنیادین نمی‌بینند. در بخش چهارم به بررسی دانسته‌های خود درباره عوامل موثر بر رشد بلند مدت اقتصادی می‌پردازیم. در بخش پنجم، از بحث نتیجه‌گیری کرده و توصیه‌هایی را هم برای کشورهای توسعهیافته و هم برای کشورهای در حال توسعه بیان می‌کنیم.
کمکهای خارجی و توسعه اقتصادی
کمکهای خارجی تامین شده از محل بودجه‌های عمومی به دو شکل اعطا می‌شوند: کمکهای مستقیم بلاعوض و وام. برانکو میلانوویچ معتقد است که نباید وام‌های اعطا شده از طریق آی‌ام‌اف و بانک جهانی را «کمک» تلقی کرد، زیرا باید بازپرداخت شوند.(۴) اما او در استدلال خود از این نکته غافل است که این وام‌ها با نرخ بهره‌ای بسیار کمتر از نرخ بهره بازار به کشور‌ها داده می‌شوند؛ زیرا در غیراین صورت، دولتها (با توجه به الزامات سیاستی همراه با آنها) هیچ دلیلی برای پذیرش آنها نخواهند دید. کمکهای بلاعوض (grant-in-aid) عمدتا به شکل دوجانبه و به صورت دولت به دولت یا از طریق آژانس‌های تابع سازمان ملل انجام می‌گیرند. این کمک‌ها نوعا نیاز‌های انسانی فوری‌ای از قبیل بهداشت عمومی، مسکن و کمک به آسیب‌دیدگان قحطی و بلایای طبیعی را در کانون توجه خود قرار می‌دهند. آی‌ام‌اف و بانک جهانی که عمدتا توسط کشورهای توسعهیافته عضو گروه جی۷ تامین مالی می‌شوند، به لحاظ نظری کارکرد‌های متفاوتی دارند - به ترتیب، حمایت از ثبات مالی بین‌المللی و پروژه‌های توسعه اقتصادی - اما آی‌ام‌اف از زمان سقوط سیستم پولی بین‌المللی برتون‌وودز در ۱۹۷۳، اختیارات خود را افزایش داده و هر نوع کمکی به کشورهایی که به دنبال اصلاح اقتصاد خود (یا به گفته آی‌ام‌اف به دنبال «تعدیل ساختاری») هستند را پوشش می‌دهد.
شواهد زیادی دال بر این وجود دارد که کمکهای خارجی به طور کلی رشد اقتصادی کشورهای دریافتکننده آنها را افزایش نداده‌اند. ایسترلی در جست‌وجوی موقتی رشد نشان می‌دهد که کمکهای انجام شده برای توسعه در اکثریت مطلق کشور‌ها، سهم سرمایه‌گذاری از تولید ناخالص داخلی (GDP) را بالا نبرده‌اند و رشد سهم سرمایه‌گذاری از GDP به افزایش متعاقب در تولید ناخالص داخلی سرانه نینجامیده است. تنها در یک کشور (فلسطین اشغالی)، کمکهای انجام شده جهت کمک به فرآیند توسعه، اثرات مورد نظر را بر رشد بر‌جای نهاده‌اند. مدافعان اعطای این کمک‌ها از جمله جفری ساکس(۵) و استیو رادلت(۶) به پروژه‌های موفق خاصی اشاره می‌کنند که بخشی از بودجه آنها از طریق کمکهای خارجی تامین شده است. با این وجود، بنا به دو دلیل زیر نمی‌توان نتایجی کلی را از این تجربیات استنباط کرد: ۱) در مطالعات موردی غیر‌ممکن است که بتوان عوامل دیگری به جز کمکهای خارجی را که می‌توانسته‌اند در موفقیت پروژه سهیم باشند، کنترل کرد و نمی‌دانیم که آیا این پروژه بدون کمکهای خارجی به موفقیت می‌رسیده است یا خیر؛ ۲) حتی اگر پروژه‌ای که از محل این کمک‌ها تامین مالی شده است، به اهداف خود دست پیدا کند، قادر به درک هزینه‌فرصت‌های آن نیستیم. دفاعیاتی که از اعطای این نوع کمک‌ها به عمل می‌آیند، معمولا خطایی را که فدریک باستیه «مغالطه شیشه شکسته» می‌نامید، مرتکب می‌شوند. (منظور از مغالطه شیشه شکسته، این باور غلط است که فعالیت‌های اقتصادی، حتی اگر در اثر نابودی ثروت آغاز شده باشند، بنا به تعریف، در مجموع به نفع جامعه خواهند بود). (۷)
در مطالعات انجام گرفته در سطح جهانی روی اثرات کمکهای خارجی بر رشد کشورهای دریافتکننده، معمولا این نتیجه حاصل می‌شود که هیچ ارتباط کلی میان این دو وجود ندارد یا حتی ارتباط میان آنها تا اندازه‌ای منفی است. یکی از مشکلات مهمی که این کمک‌ها با آن دست به گریبان هستند، آن است که بعضی از دولتها در کشورهای در حال توسعه، آنها را به حساب‌های بانکی خصوصی مقامات دولتی منحرف ساخته‌اند. مثلا آلبرتو آلسینا و بیتریس ودر دریافته‌اند که دولت‌های فاسد‌تر دقیقا به‌اندازه دولت‌های کمتر فاسد از کمکهای خارجی بهره‌مند می‌شوند، یا این که دولت آمریکا حتی کمکهای بیشتری را به دولت‌های فاسد‌تر اعطا می‌کند. آنها همچنین به این نتیجه رسیده‌اند که کمکی که یک کشور دریافت می‌کند، در آینده فساد را در آن زیاد‌تر خواهد کرد.(۸) پیتر بون نیز دریافته است که این کمک‌ها عمدتا در مصارف اسراف‌کارانه عمومی به کار برده می‌شوند.(۹) ژاکوب اسونسون پی برده است که این کمک‌ها معمولا از اصلاحات سودمند سیاستی جلوگیری
می‌کنند، (۱۰) و کارن رمر به این نتیجه رسیده است که کمکهای خارجی نه تنها بر مخارج دولت می‌افزایند، بلکه درآمد‌های آن را نیز کاهش می‌دهند. دلیل این مساله احتمالا آن است که دولت‌های وابسته به کمکهای خارجی احساس نیاز کمتری به انواعی از رشد اقتصادی که مولد درآمد‌های مالیاتی هستند، می‌کنند.(۱۱) کریگ برنساید و دیوید دالر دریافته‌اند که وقتی کشور دریافتکننده سیاست‌های خوبی را پیاده می‌کند، این کمک‌ها اثر مثبت اندکی بر رشد اقتصادی به جا خواهند گذاشت، (۱۲) اما از آن جا که شواهد موجود قویا تایید می‌کنند که کمکهای خارجی به تضعیف سیاست‌های مطلوب این دولتها گرایش دارند، این یافته آنها دلالت سیاستی شفافی به همراه ندارد.
شواهد مربوط به وام‌های آی‌ام‌اف نیز به همین اندازه دلسرد‌کننده هستند. جیمز وریلند دریافته است که برنامه‌های آی‌ام‌اف، عملا رشد اقتصادی کشور مورد نظر را به ازای هر سالی که این برنامه‌ها را اجرا می‌کند، یک و نیم واحد درصد کاهش می‌دهند.(۱۳) وریلند همچنین به این نتیجه رسیده است که این برنامه‌ها باعث بازتوزیع درآمد به ضرر نیروی کار و به نفع سرمایه می‌شوند و بنابراین نابرابری درآمدی را زیاد‌تر می‌کنند.
به طور خلاصه کمکهای خارجی معمولا بیش از آنکه مفید واقع شوند، مضر هستند. هر چند ممکن است نمونه‌های خاصی از کارآیی برنامه‌های کمک‌رسانی وجود داشته باشد؛ اما استنباط برداشت‌های کلی سیاستی از موارد استثنایی به جای استخراج آنها از موارد معمول و قانونمند اشتباه است. منتقدین برنامه‌های کمک خارجی ضرورتا اعتقاد ندارند که یکایک این برنامه‌ها با ناکامی مواجه شده‌اند، بلکه معتقدند از آن جا که این کمک‌ها معمولا به شکست می‌انجامند، حفظ برنامه‌های کنونی یا خلق برنامه‌های جدید، احتمالا ایده درستی نیست.
اقتصاد سیاسی کمکهای خارجی
اگر برنامه‌های کمک خارجی معمولا به شکست انجامیده‌اند، چرا همچنان ادامه دارند؟ برخی از منتقدین این برنامه‌ها همانند ایسترلی بر این باورند که می‌توان آنها را اصلاح کرد و کارآیی آنها را افزایش داد، در حالی که افراد دیگری مثل دیپک لال بر این باورند که کمکهای خارجی، اساسا غیر‌قابل اصلاح هستند و فارغ از این که کمکهای اضطراری انسانی هستند یا کمکهای هدفمند نظامی، باید متوقف شوند.(۱۴) نتایج بررسی‌های اقتصاد سیاسی به حمایت از دیدگاه لال در مقابل دیدگاه ایسترلی گرایش دارند.
اقتصاددانان و دانشمندان علوم سیاسی به شدت به مخالفت با کسانی پرداخته‌اند که معتقدند کمکهای خارجی اعطا شده جهت پشتیبانی از توسعه اقتصادی کشور‌ها اثر چندانی بر سیاست‌گذاران آنها نداشته‌اند (سیاست‌گذارانی که در ظاهر از «سیاست‌ها و نهاد‌های خوب» حمایت می‌کنند، اما تلاش چندانی برای کاهش این بودجه‌های دریافتی نمی‌کنند). پیتر باور از کمکهای آمریکا به توسعه هند در سال ۱۹۵۹ انتقاد می‌کند.(۱۵) منطقی نیست که تصور کنیم رهبران سیاسی کشورهای کمک‌کننده به هیچ وجه نمی‌دانند که سیاست‌های آنها ضد‌مولد بوده است. آن چه بسیار محتمل‌تر به نظر می‌رسد، این است که این دولتها در زمان وام‌دهی یا اعطای بودجه به کشورهای در حال توسعه، به منافع خود می‌اندیشند.
حتی زمانی که این کمک‌ها در دستیابی به اهداف آغازین خود در راستای حمایت از توسعه و کاهش فقر در کشورهای دریافتکننده ناکام مانده‌اند، دو عامل سیاسی به تداوم آنها منجر می‌شوند. عامل اول، لابی‌زنی آن دسته از گروه‌های ذی‌نفع داخلی در کشورهای در حال توسعه است که می‌توانند از این کمک‌ها نفع ببرند. دولت‌های اهدا‌کننده به دفعات از کمک نقدی اجتناب می‌کنند و در عوض، رسید‌هایی را به دولت کشورهای در حال توسعه می‌دهند و این دولتها می‌توانند با استفاده از آنها محصولات بنگاه‌های واقع در کشورهای کمک‌کننده را بخرند. بنا به گفته ژاک دیوف، دبیر کل سازمان غذا و کشاورزی سازمان ملل، «بیشتر کمکهای غذایی به این شرط اعطا می‌شوند که حتی اگر عرضه کافی از آنها در منطقه وجود داشته باشد، این مواد غذایی از کشورهای کمک‌کننده خریداری شده، در همان کشور‌ها فرآوری گردیده و از همان جا بارگیری شوند.»(۱۶) به عنوان مثال، طبق دستور دولت آمریکا، تمام کمکهای غذایی این کشور باید در کشتی‌های دارای پرچم آمریکا حمل شوند. افزون بر اینها برخی مواقع ممکن است کمکهای غذایی به افرادی که قرار است به آنها کمک شود، زیان برسانند. به عنوان نمونه در سال ۱۹۹۳ مواد غذایی اهدایی سازمان ملل در موگادیشو، پایتخت سومالی، عمدتا به فرماندهان نظامی این کشور رسید و به کشاورزان فقیر و زجر‌دیده راهانوین که بعد از آن نتوانستند محصول خود را به فروش برسانند، آسیب رساند.(۱۷)
دومین عامل سیاسی که در این کمک‌ها مد نظر قرار می‌گیرد، به حوزه دیپلماسی بین‌المللی ارتباط دارد. گشاده‌دستی دولت آمریکا در قبال مصر، نمونه‌ای از این قبیل کمک‌ها است که هدف از آنها جلب حمایت دولتها از دیدگاه آمریکا درباره موضوعات مربوط به امنیت بین‌المللی است. همه می‌دانند که دولت آمریکا در دوران جنگ سرد از دیکتاتوری‌های ضد‌کمونیستی در کشورهای جهان سوم حمایت می‌کرد. با این وجود هنوز به نظر می‌رسد که کمکهای آمریکا در دوره پس از جنگ سرد، بیش از آن که تحت تاثیر دیگر‌خواهی و نوع‌دوستی باشند، از «منافع دولت» اثر می‌پذیرند. قبلا به این یافته آلسینا وودر اشاره کردیم که کمکهای اعطا شده از سوی آمریکا به دولت‌های فاسد، غالبا بیشتر از دولت‌های کمتر فاسد است (با این حال، این دو به این مساله نیز اشاره می‌کنند که کمکهای آمریکا غالبا به دولت‌های دموکراتیک داده می‌شود و نه به دیکتاتوری‌ها). معقول نیست که بگوییم آمریکا در بیشتر موارد به دنبال تشویق فساد است، اما احتمالا از معیارهای سیاسی دیگری برای توزیع کمکهای خود استفاده می‌کند و نسبتا به اثرات نا‌مطلوب آنها بر توسعه و فساد بی‌توجه است.
آیا هیچ شاهدی دال بر این وجود دارد که دولت آمریکا، کمکهای خود را به سمت کشورهایی هدایت می‌کند که سیاست‌های خارجی منطبق با منافع این کشور را دنبال می‌کنند؟ پاسخ مثبت است. جالب‌توجه‌ترین مطالعه در این حوزه را استروم تاکر درباره وام‌های آی‌ام‌اف انجام داده است.(۱۸) خود این نهاد مدعی است که برای وام‌دهی، صرفا بر پایه معیارهای خنثی و بی‌طرفانه اقتصادی تصمیم‌گیری می‌کند و منشور آن، استفاده از ملاک‌های سیاسی را در این تصمیم‌گیری‌ها ممنوع کرده است. با این وجود، تاکر به این نتیجه رسیده است که آی‌ام‌اف نه تنها نمی‌تواند از معیارهای بی‌عیب و نقص بازار در تصمیمات خود استفاده کند (احتمال دریافت وام توسط کشورهایی که پیش از این در بازپرداخت وام‌های آی‌ام‌اف دیرکرد داشته‌اند، بیشتر از کشورهایی است که هیچ‌گاه نکول نداشته‌اند)، بلکه همچنین وام‌ها غالبا نصیب کشورهایی می‌شوند که رای آنها در شورای عمومی سازمان ملل مطابق رای آمریکا است. این تاثیر سیاسی بر تصمیمات صندوق بین‌المللی پول در دوره پس از فروپاشی اتحاد شوروی، حتی آشکارتر از دوره پیش از آن است. مطالعات دقیق‌تر و موشکافانه‌تر اخیر موید این نظریه کلی بوده‌اند که کشورهای دوست آمریکا با احتمال زیاد‌تری، هم وام‌های بانک جهانی و هم وام‌های آی‌ام‌اف را دریافت خواهند کرد.(۱۹) مطالعات مبسوط موردی نشان داده‌اند که فشار آمریکا، عامل لحاظ قیود آسان‌گیرانه در وام‌های آی‌ام‌اف به مصر و روسیه بوده‌اند.(۲۰)
ممکن است به نظر آید که این شواهد، موید اتهامات منتقدان رادیکال جهانی‌سازی است که می‌گویند صندوق بین‌المللی پول و بانک جهانی، آلت دست امپریالیسم آمریکا در کشورهای جهان سوم هستند و ساز‌و‌کارهایی دارند که باعث می‌شوند خزانه‌داری آمریکا بتواند سیاست‌های اقتصادی مطلوب سرمایه‌گذاران وال‌استریت و شرکت‌های چند‌ملیتی را بر دولت‌های بی‌یار‌و‌یاور جهان سوم تحمیل کند. اما واقعیت بسیار پیچیده‌تر از این است. مشخص شده است که دولتها در کشورهای در حال توسعه دقیقا به این خاطر در پی وام‌های آی‌ام‌اف می‌روند که شرایط آنها را مطلوب تلقی می‌کنند. این دولتها می‌توانند با مقصر شمردن آی‌ام‌اف در انجام اصلاحات نامحبوب اقتصادی در میان عامه مردم، از خشم رای‌دهنده‌ها بگریزند و در عین حال، اصلاحاتی را که در خفا خواستار آنها هستند، پیاده کنند. هم شواهد آماری و هم مطالعات موردی تایید می‌کنند که دولت‌های اصلاحات‌محور، حتی زمانی که بر‌پایه معیارهای اقتصادی محض به وام‌های این صندوق «نیاز» ندارند، در پی آنها می‌روند و این وام‌ها را دریافت می‌کنند، در حالی که دولت‌های ضد‌اصلاحات، حتی اگر با بحران‌های مالی شدیدی مواجه باشند، توافق‌نامه‌های آی‌ام‌اف را که شرایط سختگیرانه‌ای دارند، امضا نمی‌کنند.(۲۱)
کوتاه سخن این که نباید گناه شکست برنامه‌های کمک خارجی را تنها بر دوش کشورهای در حال توسعه یا توسعهیافته بیندازیم. در واقع، هر دوی این مجموعه دولتها در این میان نقش دارند. کمکهای خارجی، کارکرد خود را به عنوان یک کسب‌و‌کار دارای سود‌آوری متقابل برای هر دو سوی کمک‌کننده و کمک‌گیرنده ثابت کرده‌اند، و متاسفانه مردم فقیر کشورهای در حال توسعه، کسانی هستند که بیشترین آسیب را در این بین متحمل می‌شوند. از آن جا که کمکهای خارجی به لحاظ سیاسی سود‌آوری دارند، با وجود عدم مطلوبیت اقتصادی آنها باید انتظار داشته باشیم که همچنان ادامه پیدا کنند. طرح‌های اصلاحی که ملاک‌های سیاسی را از تصمیمات مربوط به کمکهای خارجی حذف می‌کنند، اساسا به محض ایجاد خود بی‌ارزش می‌شوند، زیرا سیاستمداران انگیزه‌ای برای اصلاح نظامی که از آن سود می‌برند، نخواهند داشت. برچیدن بانک جهانی و صندوق بین‌المللی پول، احتمالا روی هم رفته فوایدی خواهد داشت، اما همان‌طور که اصلاحات در تطابق با این منافع استحکام‌یافته نیست، برچیدن این نهادها نیز بعید خواهد بود.
نهادها، کلید توسعه
اگر کمکهای خارجی راه‌حل مساله فقر جهانی نیستند، پس برای رفع این مشکل چه باید کرد؟ هم تحقیقات آماری و هم مطالعات موردی قاطعانه نشان داده‌اند که سرمایه‌گذاری‌های مستقیم خارجی خصوصی که توسط بنگاه‌های چند‌ملیتی انجام می‌گیرند، به رشد کشورهای دریافت کننده کمک می‌کنند و دستمزد‌ها را در آنها بالا می‌برند.(۲۲) جریان‌های ورودی سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی (FDI)، رشد را نه تنها در کشورهای در حال توسعه، بلکه همچنین در کشورهای توسعهیافته بهبود می‌بخشند. این نکته تایید می‌کند که بنگاه‌های چند‌ملیتی، ایده‌ها و فن‌آوری‌های جدیدی را به همراه می‌آورند و از این طریق به جای آن که تنها عوایدی اتفاقی و استثنایی را با توجه به منطق مزیت نسبی به بار آورند، بازدهی‌های فزاینده‌ای را برای اقتصاد ایجاد می‌کنند.(۲۳) نظریه اقتصادی معاصر حاکی از آن است که اقتباس تکنولوژیکی، عامل محرک کلیدی در رشد بلند‌مدت است.(۲۴)
استدلال منتقدین جهانی‌سازی این است که بنگاه‌های چند‌ملیتی، در نتیجه رقابت دولتها برای جذب سرمایه‌گذاری‌های آنها، به یک کاهش در مالیات‌ها و نظارت‌ها یاری می‌رسانند. با این حال، اساسا هیچ گواهی دال بر کاهش کلی مالیات‌ها، مخارج یا نظارت‌ها در آن دسته از اقتصاد‌هایی که بیشترین سرمایه‌گذاری بین‌المللی در آنها انجام می‌شود، وجود ندارد.(۲۵) برخی گفته‌اند که سرمایه‌گذار‌ها عملا به «دولت‌های بزرگ» علاقه دارند، زیرا این گونه دولتها کالاهای عمومی را فراهم می‌آورند، اما یک تفسیر دلسرد‌کننده‌تر نیز آن است که شرکت‌های چند‌ملیتی می‌توانند رانت‌هایی به دست آورده و فشار مالیاتی را بر دوش سرمایه و نیروی کار داخلی بیندازند و در عین حال، سطح کلی مالیات‌ها و مخارج را دست‌نخورده باقی بگذارند. به رغم این آشکار است که کشورهای کمتر توسعهیافته نیازی ندارند که به این بنگاه‌ها، «رفاه شرکتی» بدهند تا از این طریق، سرمایه‌گذاری‌های مولد در آنها انجام شود. همان گونه که باگواتی خاطر‌نشان می‌سازد، شرکت‌های چند‌ملیتی که به واسطه حمایت‌های مالی دولتها به کشورهای متبوع آنها جذب می‌شوند، معمولا ارزش چندانی برای آنها به وجود نمی‌آورند.(۲۶) مطالعات صورت گرفته روی ایالت‌های آمریکا نشان داده است که کاهش مالیات‌ها و حمایت مالی، اثرات جانبی مثبتی پدید نمی‌آورد و حتی ممکن است تفاوتی در تصمیمات محلی بنگاه‌ها ایجاد نکند.(۲۷)
پس دولتها در کشورهای در حال توسعه، چه کاری را می‌توانند برای جذب سرمایه مستقیم خارجی و بالا بردن سرعت تغییرات تکنولوژیکی در صنایع داخلی خود انجام دهند؟ پرسش واقعی این است که این دولتها چه کاری را نباید انجام دهند. صنعتی‌سازی تحت رهبری دولت، امری پر‌خطر است و معمولا به شکست می‌انجامد. همان طور که ایسترلی اشاره می‌کند، دولتها می‌توانند ریشه‌های رشد را بخشکانند. او به شش خطای مشخص سیاستی اشاره می‌کند: ۱) تورم بالا که می‌توان از طریق بانک مرکزی مستقل، شورای پولی یا دلاری‌سازی به جنگ آن رفت(۲۸)، ۲) اضافه پرداخت‌های زیاد در بازار سیاه که می‌توان آنها را با حذف کنترل‌های اعمال شده بر نرخ ارز از میان برد، ۳) کسری‌های بزرگ بودجه‌ای که می‌توان با استفاده از یک وزیر دارایی قوی یا الزامات قانونی مبنی بر آن که تمام قوانین افزایش‌دهنده مخارج بایستی کاملا ضروری باشند، با آنها مقابله کرد، ۴) به شکست کشاندن بانک‌ها که در صورت اندک بودن تورم، پایین بودن اضافه پرداخت‌ها در بازار سیاه و آزاد‌سازی نرخ‌های بهره رخ نخواهد داد، ۵) بسته بودن اقتصاد که می‌توان آن را با کاهش محدودیت‌های وضع شده بر سرمایه‌گذاری و تعرفه‌ها برطرف کرد، و ۶) عدم خدمت‌دهی دولت که می‌تواند در اثر وابستگی به کمکهای خارجی یا منابع طبیعی به وجود آید و غالبا می‌توان آن را از طریق ایجاد بازار‌های رقابتی خصوصی رفع کرد.(۲۹) رابرت بارو به این نتیجه رسیده است که مصارف زیاد دولت نیز نرخ رشد را کاهش می‌دهد.(۳۰) در مطالعات انجام گرفته روی جریان‌های ورود سرمایه مستقیم خارجی نیز نتایج مشابهی به دست آمده است: کشورهایی که گشودگی بیشتری در برابر تجارت خارجی دارند و تورم، کسری بودجه و فساد در آنها کمتر است، سرمایه مستقیم خارجی بیشتری جذب می‌کنند. افزون بر این، کشورهای دموکراتیک سرمایه‌های بیشتری را در مقایسه با کشورهای اقتدارگرا به خود جذب می‌کنند، در حالی که موافقت‌نامه‌های آی‌ام‌اف به کاهش جریان‌های ورودی سرمایه مستقیم خارجی منجر می‌شوند.(۳۱)
وجود سیاست‌های مناسب از اهمیت زیادی در توسعه برخوردار است، اما پیش از آن چه عاملی احتمال وجود سیاست‌های مناسب را در کشور‌ها بالا می‌برد؟ قاعدتا سیاست‌های ممانعت کننده از رشد به نفع سیاست‌گذارانی هستند که آنها را پیاده کرده و حفظ می‌کنند، زیرا در غیر این صورت، این سیاست‌ها به وجود نمی‌آمدند.
برای پاسخ به این سوال باید به مطالعه نهاد‌های سیاسی بپردازیم. نهادها می‌توانند سیاستمداران را مقید کنند و انگیزه‌هایی را جهت پی‌گیری سیاست‌های تقویت‌کننده رشد برای آنها فراهم آورند. انتخابات رقابتی عموما حریصانه‌ترین و نابود‌کننده‌ترین انواع رانت‌خواری را محدود می‌کنند. میلنر و کوبوتا دریافته‌اند که در میان کشورهای در حال توسعه، احتمال آزاد‌سازی تجارت در دموکراسی‌ها بیشتر از نظام‌های اقتدارگرا و به ویژه رژیم‌های نظامی و دیکتاتوری‌های فرد‌محور است.(۳۲) بارو به وجود یک رابطه به شکل «یو وارونه» میان «سطح دموکراسی» و رشد رسیده است و با تکرار ملاحظات لیبرال‌‌کلاسیک‌هایی مثل لرد آکتون درباره حق رای عمومی نتیجه می‌گیرد که نظام‌های سیاسی فراگیر می‌توانند در اثر سیاست بازتوزیع گروه‌های دارای منافع خاص از پا در‌آیند.(۳۳)
مساله واقعی این است که آیا نهادها سیاستمداران را به نحوی محدود می‌کنند که تعهد قابل اطمینانی به حفظ حقوق مالکیت خصوصی و بازار‌های آزاد به وجود آید یا خیر.(۳۴) آن دسته از نظام‌های سیاسی که حق وتوی موثری را حول طرح‌های سیاستی آتی به حوزه‌های انتخاباتی طرفدار بازار اعطا می‌کنند، در ایجاد این اطمینان موثر خواهند بود، زیرا در این صورت سرمایه‌گذاران باور پیدا می‌کنند که می‌توانند سرمایه‌گذاری‌های بلند‌مدتی را بدون خطر مصادره در آینده انجام دهند. دیکتاتور‌های غیر‌مقید نمی‌توانند تعهدات معتبر و قابل اطمینانی را انجام دهند، زیرا ذهن آنها هر لحظه ممکن است تغییر کند و تعهدات پیشینی مبنی بر عدم مصادره در آینده اعتباری ندارند. آن دسته از کشورهای دموکراتیکی که نظام‌هایی فدرال دارند و محدودیت‌های بودجه‌ای سختگیرانه‌ای را اعمال می‌کنند، (۳۵) وزرای دارایی در آنها از حق وتو حول قیود بودجه برخوردار هستند، (۳۶) و نظام نمایندگی نسبی در پارلمان آنها برقرار است،(۳۷) رانت‌خواری کمتری را به خود خواهند دید. نظام قضایی مستقلی که دارای ابزار تجدید‌نظر قضایی نیز باشد، می‌تواند مانعی در برابر قوانین ناقض حقوق افراد پدید آورد. البته باید گفت که ایفای این نقش از سوی دادگاه عالی آمریکا از دهه ۱۹۳۰ به این سو بسیار کمتر شده است.
کشورهای وابسته به منابع طبیعی دارای مالکیت عمومی یا کمکهای خارجی، از دولت‌های نا‌‌کارآمد رنج می‌برند، زیرا این دولتها بر سرمایه‌گذاری‌های مولد جهت کسب درآمد‌های مالیاتی متکی نیستند.(۳۸) از این رو وقتی سیاستمداران این کشور‌ها از بخش‌های تولیدی، کشاورزی و خدماتی به عنوان شغل‌هایی تشریفاتی برای خود و دوستان‌شان استفاده می‌کنند و به این طریق بنگاه‌های انحصاری تحت حمایت دولت را به وجود می‌آورند، هزینه زیادی بر این دولتها تحمیل نمی‌شود.(۳۹) بخش‌های مولد اقتصاد زیان می‌بینند، اما وجوه حاصل از منابع طبیعی و کمکهای خارجی همچنان به خزانه دولت سرازیر می‌شوند. در این کشور‌ها ممکن است برای ایجاد گونه‌ای از نهاد‌هایی که بتوانند دولت‌های آتی را مقید سازند، به نوعی سقوط کامل یا طغیان انقلابی نیاز باشد.
نه بار گناه فقر مزمن جهانی و نه فشار انجام اصلاحات، هیچ‌یک تنها بر دوش دولت در کشورهای در حال توسعه نیست. کشورهای توسعهیافته نیز باید به جای کمک به آنها از محل بودجه‌های عمومی خود، یارانه‌ها و تعرفه‌های کشاورزی را از میان بردارند. این یارانه‌ها و تعرفه‌ها بازار‌های جهانی را چنان دچار انحراف ساخته‌اند که بسیاری از کشورهای آفریقایی عملا مواد غذایی مورد نیاز خود را از اروپا وارد می‌کنند! این سیاست‌ها همچنین مشوق استفاده غیر‌مولد و ویرانگر از زمین در نیم‌کره شمالی هستند. حمایت اخیر آکسفام و دیگر سازمان‌های غیر‌دولتی بشر‌دوستانه از آزاد‌سازی تجارت بین شمال و جنوب، نشانه‌ای دلگرم‌کننده است. خوشبختانه رهبری این حرکت در اختیار دولت آمریکا قرار نداشته است. در واقع آنچه مذاکرات دور دوحه سازمان تجارت جهانی را به شکست کشاند، مخالفت آمریکا با کاهش یارانه‌های کشاورزی بود. دولت‌های غربی همچنین باید فشار خود را بر دولت‌های کمتر توسعهیافته برای اتخاذ قوانین سخت‌گیرانه و از نوع غربی در باب حقوق مالکیت کمتر کنند. قوانین حقوق مالکیت، محصول شرایط حاکم هستند و هر چند ممکن است در افزایش خلاقیت موثر باشند، می‌توانند مانع خلاقیت نیز شده و از قدرت انحصاری حمایت کنند. این قوانین باید با انعطاف طراحی شوند تا با سرعت تغییرات فنی در بازار‌ها و صنایع مختلف تطبیق یابند. در صورتی که تصمیم غرب برای کاهش فقر در دنیا جدی است، باید خطابه‌های خود درباره بازار‌های آزادتر را در عمل دنبال کند.
نتیجه‌گیری
کمکهای خارجی بنا به سه دلیل، عموما به توسعه اقتصادی کمک نمی‌کنند. اولا دولتها در کشورهای در حال توسعه به این کمک‌ها وابسته شده و آنها را به سمت مصارف دولتی سوق داده‌اند و در عین حال، از تلاش خود برای انجام اصلاحات مبتنی بر بازار که بهره‌وری و درآمد‌های مالیاتی را در سایر بخش‌های اقتصاد بالا می‌برند، کاسته‌اند. ثانیا دولت‌های اعطا‌کننده این کمک‌ها آنها را به اهداف گروه‌های ذی‌نفع داخلی و سیاست قدرت در عرصه بین‌المللی گره زده‌اند. این دولتها نفع چندانی در مسوول دانستن کشورهای دریافتکننده برای دستیابی به کارآیی در استفاده از آنها ندارند. بالاخره اینکه موتور رشد بلند‌مدت اقتصادی، نه سد و مدرسه و کارخانه بیشتر، بلکه به‌کار‌گیری تکنولوژی‌های جدیدی است که ایده‌های جدیدی را درباره چگونگی سازماندهی نیروی کار و فرآیند‌های تولید در خود دارند. ثابت شده است که کمکهای مستقیم خارجی اساسا به این دلیل رشد اقتصادی را بالا می‌برند و درآمد کارگران را زیاد‌تر می‌کنند که تکنولوژی را به کشور میزبان انتقال می‌دهند و به این طریق، مهارت‌های کارگران را بهبود می‌بخشند و این امکان را به کشور میزبان می‌دهند که از توسعه کار‌بر به مرحله دانش‌بر قدم بگذارد.(۴۰) با این وجود، سرمایه‌های مستقیم خارجی که به واسطه یارانه به کشوری جذب می‌شوند یا تنها به عنوان شیوه‌ای برای گذر از مانع تعرفه‌های زیاد به کار می‌روند، این اثرات سودمند را به همراه ندارند. مهم آن است که کمکهای مستقیم خارجی به واسطه محرک‌های واقعی بازار به کشوری جذب شده باشند.
کشور‌ها می‌توانند با اطمینان دادن به سرمایه‌گذار‌ها درباره ایمنی دارایی‌های آنها، کمکهای مستقیم خارجی را به خود جذب کرده و به افزایش سرمایه‌گذاری‌های داخلی کمک کنند. این اطمینان‌دهی‌ها زمانی معتبر خواهند بود که نهاد‌های سیاسی، مقامات دولتی را مقید ساخته و مصادره دارایی‌ها را غیر‌قابل تصور کنند. بنابراین کشورهای در حال توسعه می‌توانند با اصلاحات نهادی بنیادینی از این نوع، قدم به جاده توسعه بگذارند. البته نهادها به راحتی تغییر نمی‌کنند؛ نکته‌ای که دقیقا مزیت آنها است و به خاطر آن است که می‌توانند اعتبار و اطمینان خلق کنند. ممکن است کشور‌ها تنها برای لحظات کوتاهی فرصت خلق نهاد‌هایی جدید و کارآمد را پیدا کنند (نهاد‌هایی که در آینده نمی‌توان آنها را به سادگی تغییر داد).
غرب به جای توزیع کمک، می‌تواند با پایان دادن به رفتار مزورانه خود در باب تجارت آزاد و باز کردن در‌های اقتصاد خود به روی واردات کشورهای کمتر توسعه یافته، فقر را در سطح دنیا کاهش دهد. این راهکار خاص به هیچ وجه غیر‌قابل تصور نیست. این امکان کاملا وجود دارد که دولت‌های غربی نهایتا با بحران آگاهی حول این موضوع روبه‌رو شوند و دست از ادامه کار بکشند. متاسفانه بحث درباره اهداف توسعه هزاره سازمان ملل، عمدتا به موضوعات بخشودگی بدهی‌ها و کمکهای جدید، یعنی اقداماتی که احتمالا اثر مثبت اندکی خواهند داشت، معطوف بوده است.
حتی اگر این گفته موافقان کمکهای خارجی را مبنی بر آن که موفقیت‌هایی وجود داشته است، بپذیریم، شواهد موجود نشان می‌دهند که وام‌های اعطا شده از سوی آی‌ام‌اف جهت تعدیل ساختاری و به طور کلی‌تر، کمکهای خارجی بیش از آن که مفید باشند، مضر بوده‌اند. اگر سیاستی به احتمال زیاد به شکست می‌انجامد، باید آن را کنار گذاشت. کمکهای خارجی به استثنای کمکهای اضطراری و انواع خاصی از کمکهای نظامی نباید از محل وجوه عمومی پرداخت شوند. وسوسه‌های سیاسی برای سوء استفاده از کمک‌ها - چه در کشورهای اعطا‌کننده و چه در کشورهای دریافتکننده- آن قدر قوی هستند که در برابر هر گونه تلاشی برای اصلاحات واقعی مقاومت می‌کنند. کمکهای خارجی، راه‌حل اصلی مشکل فقر جهانی نیستند - دانشمندان معدودی با این گفته مخالفت می‌کنند - و احتمالا مانعی نیز در برابر آن پدید خواهند آورد.
پانوشت‌ها
۱- William Easterly (۲۰۰۶), 'Why Doesn't Aid Work?,' Cato Unbound, www.cato-unbound.org, April ۳rd.
۲- William Easterly (۲۰۰۱), The Elusive Quest for Growth: Economists' Adventures and Misadventures in the Tropics (Cambridge, Mass.: MIT Press.)
۳- 'Why Doesn't Aid Work?.'
۴- Branko Milanovic (۲۰۰۶), 'Reply to Easterly: Thought-Provoking and Misleading,' Cato Unbound, www.cato-unbound.org, April ۳rd.
۵- Jeffrey Sachs (۲۰۰۶), 'Foreign aid skeptics are wrong,' Los Angeles Times editorial, May ۷th.
۶- Steve Radelet (۲۰۰۶), 'Reply to Easterly: Evidence Beats Rhetoric, Every Time,' Cato Unbound, www.cato-unbound.org, April ۳rd.
۷- Frédéric Bastiat (۱۸۵۰), 'Ce qu'on voit et ce qu'on ne voit pas' ['That Which Is Seen and That Which Is Not Seen'], accessible online at bastiat.org.
۸- Alberto Alesina and Beatrice Weder (۲۰۰۲), 'Do Corrupt Governments Receive Less Foreign Aid?,' American Economic Review ۹۲(۴):۱۱۲۶-۳۷.
۹- Peter Boone (۱۹۹۶), 'Politics and the Effectiveness of Foreign Aid,' European Economic Review ۴۰(۲):۲۸۹-۳۲۹.
۱۰- Jakob Svensson (۲۰۰۰), 'Foreign Aid and Rent-Seeking,' Journal of International Economics ۵۱(۲):۴۳۷-۶۱.
۱۱- Karen L. Remmer (۲۰۰۴), 'Does Foreign Aid Promote the Expansion of Government?,' American Journal of Political Science ۴۸(۱):۷۷-۹۲.
۱۲- Craig Burnside and David Dollar (۲۰۰۰), 'Aid, Policies, and Growth,' American Economic Review ۹۰(۴):۸۴۷-۶۸.
۱۳- James Raymond Vreeland (۲۰۰۳), The IMF and Economic Development (New York: Cambridge University Press.)
۱۴- Deepak Lal (۲۰۰۶), 'Reply to Easterly: There Is No Fix for Aid,' Cato Unbound, www.cato-unbound.org, April ۳rd.
۱۵- Peter T. Bauer (۱۹۵۹), United States Aid and Indian Economic Development (American Enterprise Association.)
۱۶- Agence France Presse, 'FAO urges 'political will' to reform food aid,' ۲۴ January ۲۰۰۷.
۱۷- Alex De Waal (۱۹۹۳), 'The Shadow Economy,' Africa Report March/April, p. ۲۸.
۱۸- Strom C. Thacker (۱۹۹۹), 'The High Politics of IMF Lending,' World Politics ۵۲(۱):۳۸-۷۵.
۱۹- Thomas B. Andersen, Henrik Hansen, and Thomas Markussen (۲۰۰۶), 'US Politics and World Bank IDA-Lending,' Journal of Development Studies ۴۲(۵):۷۷۲-۹۴; Thomas B. Andersen, Thomas Harr, Finn Tarp (۲۰۰۶), 'On US Politics and IMF Lending,' European Economic Review ۵۰(۷):۱۸۴۳-۶۲.
۲۰- B. Momani (۲۰۰۴), 'American Politicization of the International Monetary Fund,' Review of International Political Economy ۱۱(۵):۸۸۰-۹۰۴. See also BBC News Online, 'Russia: The IMF's Biggest Failure,' ۲۳ September ۱۹۹۹, accessed at http://news.bbc.co.uk/۲/hi/business/۴۵۵۶۷۳.stm on ۲۴ April ۲۰۰۷.
۲۱- James Raymond Vreeland (۲۰۰۳), 'Why Do Governments and the IMF Enter into Agreements: Statistically selected case studies,' International Political Science Review
۲۴(۳):۳۲۱-۴۳.
۲۲- For a small selection of the evidence, see: Geoffrey Garrett (۲۰۰۰), 'The Causes of Globalization,' Comparative Political Studies ۳۳(۶/۷):۹۴۱-۹۱; Magnus Blomstrom, Robert E. Lipsey, and Mario Zejan (۱۹۹۴), 'What Explains Developing Country Growth?' (NBER Working Paper No. ۴۱۳۲); William Easterly, Robert King, Ross Levine, and Sergio Rebelo (۱۹۹۴), 'Policy, Technology Adoption, and Growth' (NBER Working Paper No. ۴۶۸۱); Jagdish Bhagwati (۲۰۰۴), In Defense of Globalization (New York: Oxford University Press); Jennifer Bair and Gary Gereffi (۲۰۰۱), 'Local Clusters in Global Chains: The Causes and Consequences of Export Dynamism in Torreon's Blue Jeans Industry,' World Development ۲۹(۱۱):۱۸۸۵-۱۹۰۳.
۲۳- See for instance Caves on the logic of the horizontally integrated MNE: Richard E. Caves (۱۹۹۶), Multinational Enterprise and Economic Analysis (New York: Cambridge University Press.)
۲۴- Easterly, Elusive Quest has a good discussion of this issue.
۲۵- Geoffrey Garrett (۱۹۹۸), Partisan Politics in the Global Economy (New York: Cambridge University Press.)
۲۶- In Defense of Globalization.
۲۷- See John F. Sugg (۲۰۰۷), 'The Folly of Southern Hospitality,' Reason (May).
۲۸. فردریش فون‌هایک، جورج سلگین، لورنس وایت و دیگران نیز بانکداری آزاد همراه با پول‌های خصوصی رقیب را پیشنهاد کرده‌اند. در چنین نظامی تورم از میان خواهد رفت، زیرا فعالان اقتصادی پول‌های ضعیف را کنار خواهند گذاشت و به استفاده از پول‌های پایدار روی خواهند آورد.
۲۹- Elusive Quest, ch. ۱۱.
۳۰- Robert J. Barro (۱۹۹۷), Determinants of Economic Growth: A Cross-Country Empirical Study (Cambridge, Mass.: MIT Press.)
۳۱- Nathan M. Jensen (۲۰۰۳), 'Democratic Governance and Multinational Corporations: Political Regimes and Inflows of Foreign Direct Investment,' International Organization ۵۷(۳); Nathan M. Jensen (۲۰۰۴), 'Crisis, Conditions, and Capital: The Effect of International Monetary Fund Agreements on Foreign Direct Investment Inflows,' Journal of Conflict Resolution ۴۸(۲):۱۹۴-۲۱۰.
۳۲- Helen V. Milner and Keiko Kubota (۲۰۰۵), 'Why the Move to Free Trade? Democracy and Trade Policy in the Developing Countries,' International Organization ۵۹:۱۰۷-۴۳.
۳۳- Determinants of Economic Growth.
۳۴- Douglass C. North (۱۹۹۰), Institutions, Institutional Change, and Economic Performance (New York: Cambridge University Press.)
۳۵- Yingyi Qian and Barry R. Weingast (۱۹۹۷), 'Federalism as a Commitment to Preserving Market Incentives,' Journal of Economic Perspectives ۱۱(۴):۸۳-۹۲; Jonathan Rodden (۲۰۰۳), 'Reviving Leviathan: Fiscal Federalism and the Growth of Government,' International Organization ۵۷:۶۹۵-۷۲۹.
۳۶- M. Hallerberg and P. Marier (۲۰۰۴), 'Executive Authority, the Personal Vote, and Budget Discipline in Latin American and Caribbean Countries,' American Journal of Political Science ۴۸(۳):۵۷۱-۸۷.
۳۷- Torsten Persson and Guido Tabellini (۲۰۰۳), The Economic Effects of Constitutions (Cambridge, Mass.: MIT Press.(
۳۸- Remmer, 'Does Foreign Aid Promote the Expansion of Government?'
۳۹- Robert H. Bates (۱۹۸۱), Markets and States in Tropical Africa: The Political Basis of Agricultural Policies (Berkeley, Cal.: University of California Press.)
۴۰- Gary Gereffi (۱۹۹۹), 'International Trade and Industrial Upgrading in the Apparel Commodity Chain,' Journal of International Economics ۴۸(۱):۳۷-۷۰.
ارسال نظر