از دولت بنگاهدار تا تحقق رویای آزادسازی
بررسی پرونده خصوصی‌سازی در ایران
امروزه اصلاحات اقتصادی از نوع خصوصی‌سازی در بسیاری از کشورها به‌ویژه کشورهای درحال توسعه به‌عنوان یک رویکرد راهبردی محسوب می‌شود. لزوم تغییر نقش دولت، توانمندسازی بخش خصوصی، رقابت پذیری اقتصاد و تعامل با قواعد جهانی‌سازی و سیاست‌گذاری‌های مبتنی بر آزادسازی اقتصادی را ضرورت می‌بخشد.
بهزاد رادنسب
امروزه اصلاحات اقتصادی از نوع خصوصی‌سازی در بسیاری از کشورها به‌ویژه کشورهای درحال توسعه به‌عنوان یک رویکرد راهبردی محسوب می‌شود. لزوم تغییر نقش دولت، توانمندسازی بخش خصوصی، رقابت پذیری اقتصاد و تعامل با قواعد جهانی‌سازی و سیاست‌گذاری‌های مبتنی بر آزادسازی اقتصادی را ضرورت می‌بخشد. جایگاه دولت در اقتصاد و نقش آن در فعالیت‌های تولیدی، مالی و بازرگانی موضوع یکی از مهم‌ترین و پرفرازونشیب‌ترین بحث‌ها در تاریخ اندیشه‌های اقتصادی است و مکاتب گوناگون بر سر آن به رقابت برخاسته‌اند. کشمکش بزرگ مکتب کلاسیک اقتصاد سیاسی که در سال‌های پایانی قرن هیجدهم و نیمه اول قرن نوزدهم عمدتا در بریتانیا شکل گرفت، نقش دولت را به وظایف حاکمیتی به ویژه در قالب قاضی و ژاندارم و سرباز محدود می‌کند و مداخله آن را در مکانیسم‌های بازار، زیان‌بخش می‌داند. در جناح مقابل، مکاتبی پدید آمدند که نقش اصلی را در فرآیند زایش و توزیع ثروت، به دولت واگذار کردند. یکی از افراطی‌ترین این مکاتب در سال ۱۹۱۷ قدرت فائقه را در گسترده‌ترین کشور جهان تصاحب کرد و مالکیت و مدیریت تولیدی و بازرگانی و مالی را در امپراتوری نیرومندی که اتحاد جماهیر شوروی نام گرفت، به دولت سپرد.
بعدها، در نیمه دوم قرن بیستم، در فضای جنگ سرد و کشمکش‌های شرق و غرب، نبرد تئوریک میان پیروان اقتصاد متمرکز سوسیالیستی و هواداران اقتصاد آزاد، در بخش بسیار وسیعی از جهان، شمار زیادی از نظریه‌پردازان اقتصادی و سیاسی را در خدمت خود‌گرفت و محافل روشنفکری و دانشگاهی کشورهای در حال توسعه از جمله ایران نیز طبعا از این نبرد برکنار نماندند؛ اما در پی فرو‌ریزی دیوار برلین و آنچه اردوگاه سوسیالیسم نامیده می‌شد، کشمکش میان شاگردان دو مکتب شدت و هیجان خود را از دست داد، به این دلیل ساده که اقتصاد شوروی و اقتصادهای مشابه آن ناتوانی خود را در رقابت با اقتصاد آزاد، به اثبات رسانده و از صحنه بیرون رفتند. گسترش پرشتاب اقتصاد آزاد در سطح دنیا، در قالب آنچه جهانی شدن نام‌گرفته، با به خاک سپردن الگوی شوروی، بر یکی از فصل‌های پرشور در تاریخ اندیشه اقتصادی نقطه پایان گذاشت، بی‌آنکه بر سر نقش دولت در اقتصاد ملی وحدت عقیده به وجود آورده باشد.
البته به نظر می‌رسد درباره دو نکته بسیار مهم یک توافق فکری بسیار گسترده در مقیاس جهانی به وجود آمده است؛ نکته اول آنکه اگر دولت به بنگاهدار و بازرگان و بانکدار بدل شود، هم به اقتصاد ضربه می‌زند و هم از انجام درست وظایف حاکمیتی خویش باز می‌ماند. چند دولت معدود (همانند کره شمالی) نقش همه جا حاضر خود را در اقتصاد حفظ کرده‌اند، اما حضور آنها و کارنامه بسیار بدشان، خود دلیل دیگری است که عمر چنین دولت‌هایی به سر آمده است؛ نکته دوم، توافق چشمگیر بر سر نقش تازه؛ ولی غیرمستقیم دولت در عرصه اقتصادی است. حتی لیبرال‌ترین اقتصاددانان می‌پذیرند که دولت، به عنوان ضامن اجرای درست قواعد بازی، می‌تواند زمینه مساعدی را برای شکوفایی فعالیت‌های اقتصادی به‌وجود آورد. یک دولت کوچک اما چابک و مطلوب بدون تردید پاسدار شفافیت است، راه را بر فعالیت‌های انحصاری و ضد رقابتی می‌بندد، مالکیت را محافظت می‌کند، با یک دستگاه مقتدر قضایی اجرای قرارداد‌ها را تضمین می‌کند و همبستگی ملی را پاس می‌دارد.
شواهد عینی و غیرقابل انکاری در مورد ناکارآمدی اقتصاد بسته و سیستم سراسر متمرکز مدیریت دولتی وجود دارد که چرخش و رویکرد به بازار آزاد، طراحی دولت کوچک را به عنوان یک الزام، اجتناب‌ناپذیر می‌نماید. از جمله این دلایل و شواهد عینی، می‌توان به پدیده جهانی‌سازی و کمرنگ شدن مرزهای اقتصادی و گسترش WTO و حرکت از جامعه صنعتی به جامعه اطلاعاتی، تحول از تمرکز به عدم تمرکز یا از اتم به شبکه اشاره کرد.
ضمن آنکه کشورهای با اقتصاد بسته، پیامدهای نامطلوب دولت‌گرایی را به انحای مختلف تجربه کردند که از بارزترین آنها می‌توان به زیان دهی واحدهای اقتصادی دولتی با افزایش فشار بر انجام تعهدات مالی که ناگزیر دولت را از تخصیص بودجه لازم در اعمال حاکمیت بازداشته، بدهی‌های خارجی واحدهای دولتی که به‌طور مستقیم به بدهی خارجی دولت تبدیل شده است، به نحو هدایت نامناسب منابع اقتصاد ملی در جهت مقاصد سیاسی یا منافع فردی و بازماندن سرمایه‌های خصوصی و استعدادهای فردی که موجب فرار سرمایه‌ها و مغزها شده است، اشاره کرد.
وزنه دولت در اقتصاد ایران همانند بسیاری دیگر از کشورهای در حال توسعه، مباحث نظری درباره ضرورت ایجاد دولت کوچک، اما چابک و مطلوب را سال‌ها پیش به گونه‌ای گسترده به محافل دانشگاهی و کارشناسی کشاند. ایران در پی انقلاب ۱۳۵۷ و سپس جنگ با عراق، بیش از بیش در‌گرداب یک اقتصاد بسته دولتی فرو رفت، آن‌هم در شرایطی که شمار زیادی از کشورهای جهان تلاش برای کاهش تسلط دولت بر فعالیت‌های تولیدی و بازرگانی و مالی را آغاز کردند. در پایان جنگ هشت ساله شماری از تکنوکرات‌های جمهوری اسلامی، با توجه به تجربه ایران و جهان، تلاش برای نوسازی دولت و برداشتن موانع از سر راه بخش خصوصی را آغاز کردند. آنها دریافتند دولت بخش روز افزونی از منابع ملی را می‌بلعد و در همان حال عرصه را بر شکوفایی سرمایه‌گذاران و کار‌آفرینان می‌بندد. از سال‌های پایانی دهه۱۳۶۰ به این سو، کوچک‌سازی دولت به ویژه از راه خصوصی‌سازی، به یکی از شعارهای راهبردی اصلاحات اقتصادی در ایران بدل شد و دولت‌ها مبارزه با دیوانسالاری دولتی را یکی از مهم‌ترین اولویت‌های خود اعلام کردند. با این حال به‌رغم اجرای چهار برنامه پنج‌ساله و بیست سال تلاش بخش مهمی از بدنه کارشناسی و محافل دانشگاهی ایران در راه آزادسازی اقتصادی، وزنه دولت در اقتصاد کشور به گونه‌ای چشمگیر افزایش یافته و جمهوری اسلامی را به یکی از دولتی‌ترین اقتصادهای جهان بدل کرده است.
ایران یکی از معدود کشورهای جهان است که هشتاد در صد تولید ناخالص سالانه‌اش در اختیار دولت قرار می‌گیرد، حال آنکه در کشورهای پیشرفته و قدرت‌های نوظهور اقتصادی، میانگین نسبت بودجه به تولید ناخالص داخلی از حدود سی و پنج‌درصد بیشتر نیست، تقریبا ۴۲ درصد ایران. همچنین به نظر می‌رسد به‌رغم رواج شعار خصوصی‌سازی و کاهش دخالت دولت، نسبت بودجه عمومی به تولید ناخالص داخلی که نشان‌دهنده میزان دخالت دولتی در اقتصاد است، از ۴۰درصد در سال‌های جنگ به ۶۰درصد در سال‌های پس از جنگ رسیده و سهم شرکت‌های دولتی از بودجه کل کشور نیز از ۵۰درصد به ۷۰درصد رسیده است، از سوی دیگر شمار شرکت‌های دولتی مندرج در بودجه از ۵۰۴ واحد در ۱۳۸۰ به ۵۱۰ واحد در ۱۳۸۸ افزایش یافته است.
اما به حکایت اطلاعات و آمار واقعی موجود و برخلاف نص صریح قانون و نظرات رهبر انقلاب هر آنچه را که تاکنون در عرصه خصوصی‌سازی رخ داده است، می‌توان در موارد ذیل خلاصه نمود:
- واگذاری بخشی از سهام تعدادی از واحدهای دولتی به اشخاص حقیقی و حقوقی که در این بخش بانک‌ها، موسسات مالی و اعتباری و برخی بنیادها از اصلی‌ترین انتقال‌گیرندگان سهام مزبور بوده اند.
- واگذاری سهام تعدادی از واحدهای دولتی به دستگاه‌های اجرایی نظیر سازمان تامین اجتماعی و سازمان بازنشستگی کشوری در اجرای رد دیون دولت. روندی که در تبصره‌های بودجه سال‌های گذشته نیز شاهد بوده‌ایم؛ اما اینک با فرآیند خصوصی‌سازی همزمان شده است.
- واگذاری و به عبارت صحیح‌تر تخصیص بخشی از سهام واحدهای دولتی از طریق مکانیزم سهام موسوم به عدالت به جمعی از بازنشستگان و مستمری‌بگیران کشوری و لشگری. از آنجا که هدف‌گیری اصلی اقدام، ارائه سود و درآمد به این عده و نظر به عدم ارتباط مستقیم و حضور آنان در مجامع تصمیم‌گیری شرکت‌های مورد انتقال بوده است، مدیریت این سهام، کماکان در اختیار دولت باقی مانده است.
اما اصلی‌ترین پرسشی که اینک پس از گذشت چند سال از این روند مطرح می‌شود، این است که آیا براساس آنچه تاکنون در پرونده خصوصی‌سازی مورد عمل قرار‌گرفته است، سیاست‌های راهبردی قانون اجرای اصل۴۴ قانون اساسی عملیاتی شده است؟
در ابتدای روند خصوصی‌سازی واگذاری چند بنگاه تولیدی وابسته به دولت و شرکت‌های دولتی به بخش خصوصی با این هدف انجام می‌شد که اعتبار حاصل از فروش این اموال کسری بودجه سالانه دولت را پوشش دهد. به عنوان نمونه در چارچوب برنامه سوم برای سال ۸۱، مهم‌ترین هدفی که برای خصوصی‌سازی در نظر‌گرفته شده بود، کسب درآمد برای دولت بود. اما این نگاه درآمدی که در گذشته نیز معمول بوده هرچند به کوچک شدن دولت هم منتهی شود؛ اما نگاه نادرستی است، زیرا فلسفه خصوصی‌سازی و آزادسازی نسبی اقتصادی این است که دولت در راستای کارآمدی خود باید اقتصاد را به اقتصاددانان و بازار را به افراد توانا و کارآمد در زمینه بازار بسپارد و خود تنها به امور حاکمیتی خرد و ایجاد تعامل به بهترین نحو میان این زیربخش‌ها بپردازد. در این راستا دولت باید تمامی اموری را که منشا غیرحاکمیتی دارند و بخش خصوصی نیز توانایی و رغبت لازم را برای تصدی آنها را دارد، واگذار کند؛ اما چنانچه با واگذاری شرکت‌های دولتی به بخش خصوصی، تنها درآمدی کسب شود و سپس این بنگاه‌ها به حال خود رها شوند صنایع کشور در ورطه ناکارآمدی غوطه‌ور خواهند شد.
یکی از عمده‌ترین موانع اجرای سیاست‌های راهبردی خصوصی‌سازی را می‌توان مقاومت مدیران شرکت‌های دولتی نام برد. عده‌ای از مدیران میانی، ارشد و برخی از دست‌اندرکاران و متصدیان امور اقتصادی کشور از وضع موجود اقتصاد دولتی منتفع هستند بنابراین از حرکت به سمت خصوصی‌سازی استقبال نمی‌کنند. بعضی امتیازات ویژه و رانت خاص بنگاه‌ها و شرکت‌های دولتی سبب شده تا مدیران دولتی انگیزه چندانی برای واگذاری شرکت‌های تحت پوشش نداشته باشند. به همین دلیل مقاومت بسیار گسترده‌ای از سوی مدیران بخش دولتی صورت می‌گیرد.
از طرف دیگر در خلال اجرای استراتژی تحول از مالکیت دولتی به مالکیت خصوصی که به صورت جهشی و در کوتاه‌مدت انجام می‌شود، به دلیل آشنایی نداشتن مدیریت با چالش‌های رقابتی اقتصاد بازار و بی‌تجربگی و حرفه‌ای نبودن مدیریت، بحران‌های دوران گذر تشدید می‌شوند. نبود قابلیت‌ها و تحقق نیافتن
پیش‌فرض‌های خصوصی‌سازی، چالش‌های درهم کوبنده‌ای فراروی استراتژی خصوصی‌سازی به‌وجود می‌آورد و سرانجام خطری که اقتصاد بسته ایران را تهدید می‌کند آن است که بر اثر فشارها و بحران‌های دوران‌گذار مجددا رجعت به سیستم برنامه‌ریزی متمرکز دولتی و دولت بزرگ به وجود آید و آنچه در چرخه باطل قبض و بسط تحول از مدیریت دولتی به بازار آزاد و حرکت معکوس برگشت از بازار آزاد به مدیریت دولتی روی می‌دهد این است که در این دور باطل، منابع ارزشمند این کشورها به نابودی می‌گراید.
اهم دلایل عدم تحقق اهداف خصوصی‌سازی را می‌توان در نامشخص بودن هویت بخش خصوصی از نظر مالکیت و گستره فعالیت، نبود یک قانون جامع خصوصی‌سازی و فقدان عزم جدی مدیران و مسوولان میانی دولتی در واگذاری واحدها و بنگاه‌های تحت تصدی خود به بخش خصوصی خلاصه نمود. از این رو پروسه واگذاری محدودی تاکنون انجام یافته، بخش خصوصی واقعی انگیزه لازم را از خود بروز نداده و بنابر ادله مختلف نظیر فقدان توان مالی لازم، توان حمایت‌های اعتباری بانک‌ها، فقدان اعتماد به نحوه واگذاری‌ها، نبود اطمینان به نوع قیمت‌گذاری‌ها و ارزشیابی دارایی‌ها، شرایط حاکم بر نظام تولیدی، قوانین کار، بیمه‌های اجتماعی و عدم امنیت حقوقی، معاملات بی‌دردسر و زودبازده چون طلا، مستغلات و ارز را ترجیح داده اند. در اصل تصویری شفاف از بخش خصوصی قابل ترسیم نیست؛ مگر آنکه بدوا جایگاه واقعی بخش خصوصی در اقتصاد کشور به رسمیت شناخته شود.
بر همین اساس برخی از رویکردهای خصوصی سازی، جهشی و باشتاب با وجود ایجاد شور و شوق فراوان، به دلیل سیطره نگرش دولت‌گرا و استیلای دیرینه دولت بر اقتصاد، در کوتاه مدت خاتمه می‌یابد. بدین ترتیب به منظور اینکه خصوصی‌سازی در کشورهایی نظیر ایران منشا ثمرات چشمگیری از قبیل تحرک و پویایی اقتصاد، کارآمدی، توسعه سرمایه‌گذاری و اشتغال مولد و غیره شود و در بلندمدت شکوفایی اقتصادی کشور را تحقق بخشد، یک راه‌حل محافظه کارانه و آرام به سمت خصوصی‌سازی مطرح می‌شود که در قالب این طرح ابتدا مدیریت بنگاه‌ها و شرکت‌ها از دولت به شرکت‌های مادر تخصصی (هلدینگ‌ها) واگذار می‌شود.
خاستگاه فلسفی طرح شرکت‌های مادر تخصصی پی ریزی رویکرد و ارائه الگویی است که تحت آن مزایای ویژگی‌های شرکت‌های بزرگ از قبیل دسترسی به قابلیت‌های گسترده، به اشتراک‌گذاری منابع، صرفه‌جویی در مقیاس، شهرت و اعتبار و... به همراه ویژگی‌ها و زیبایی‌های شرکت‌های کوچک مانند خلاقیت، علاقه مالکانه، سرعت و انعطاف‌پذیری و... به طور توام ایجاد شود. در واقع بر این اساس شرکت‌های کوچک به اقیانوس‌ها می‌پیوندند و هم‌افزایی رهاورد این پیوند است.
در دنیا کشورهای آمریکا و انگلیس در استفاده از هلدینگ‌ها پیشگام هستند، همچنین امروزه اغلب کشورهای پیشرفته مانند آلمان، ژاپن، کانادا، کره جنوبی و مالزی از ساختار هلدینگ استفاده می‌کنند. در کشورهای در حال توسعه نیز از قبیل الجزایر، مصر، عربستان، ترکیه شاهد رواج هلدینگ هستیم، در کشور ما نیز بسیاری از شرکت‌های بزرگ از ساختار هلدینگ یا مشابه آن استفاده می‌کنند.
هرچند که با تشکیل این شرکت‌ها، حوزه نفوذ مدیران دولتی که قبلا در ده‌ها مجمع عمومی حضور داشته و نوعی در امور شرکت‌ها دخالت می‌کردند، کاهش پیدا کرده است، اما امروزه در کشور استفاده از مزایای متعدد شرکت‌های با ساختار هلدینگ به صورت فزاینده‌ای در حال گسترش می‌باشد.
اکنون بسیاری از مطالعات به نقش افزایش رقابت در بهبود عملکرد بنگاه‌ها تاکید دارند، متوقف ساختن حمایت‌های دولتی یک گام ضروری به سمت بازارهای رقابتی است و به بنگاه‌ها کمک می‌کند تا تلاش خود را معطوف به رقابت قیمتی، کیفیتی و تنوع محصولات و خدمات مشتریان بنمایند. پایان برنامه‌ریزی مرکزی و کنترل قیمت‌ها و کاهش محدودیت واردات به افزایش فشار رقابتی و پیشرفت در اقتصادهای در حال‌گذار منجر می‌شود. اگر روند فعلی ادامه پیدا کند و شرکت‌های دولتی فعالیت خود را در همین شرایط در زیر چادر اکسیژن و از طریق توزیع منابع محدود مالی که در اختیار دولت است حفظ کنند، بدون شک در آینده نه چندان دور با مشکل مواجه خواهیم شد.
همان‌گونه که پیش‌تر نیز آمد، خصوصی‌سازی در معنای توسعه بخش‌های غیردولتی و کاهش حجم تصدی‌گری‌های دولت و افزایش مشارکت مردم در اداره امور کشور آن هم با واگذاری بنگاه‌ها و شرکت‌هایی که ادامه فعالیت آنها در بخش دولتی غیرضروری است به بخش غیردولتی، باید وفق ابلاغیه سیاست‌های کلی اصل۴۴ قانون اساسی حداکثر تا پایان برنامه پنج ساله چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی عملی می‌گشت، اگرچه ما فرصت دو ساله اول برنامه و سند چشم‌انداز را از دست داده‌ایم، اما راه و مسیری که این سیاست‌ها فرارروی اقتصاد ایران گشوده است، آنقدر فراخ و گسترده می‌باشد که می‌توان با تدوین قوانین و مقررات پایین دستی و اجرای آن عقب‌افتادگی‌ها را جبران نمود.
بنابراین اولین گام برای حذف ناکارآیی از سیستم، این است که منافذ پدیدآورنده آن را از بین ببریم و این کار هم مسیر نخواهد بود مگر با رقابتی و شفاف کردن روابط و فعالیت‌های اقتصادی و به روز کردن سیستم‌های مدیریتی و نظام تصمیم‌گیری اقتصادی در این راستا و بر اساس اهداف تعیین شده در برنامه چهارم توسعه اقتصادی و اجتماعی، کوچک کردن حجم دولت و تسهیل شرایط و امکانات برای حضور موثرتر بخش خصوصی در دستور کار قرار‌گرفته و لوایحی مانند حمایت از سرمایه‌گذاری داخلی در مقابل سلب مالکیت ملی و تسهیل رقابت و کنترل و جلوگیری از شکل‌گیری انحصار، شاهدی بر این مدعا است.
در پایان باید اذعان نمود که اصولا هر نوع انحراف از موازین خصوصی‌سازی را باید در نگاه کلان و نگرش پیرامون موضوع مشارکت و اراده مردم در اداره امور کشور و تشویق عموم به سرمایه‌گذاری جست‌وجو کرد؛ نگرشی که در فقدانش آنچه رخ خواهد داد مسلما نه خصوصی‌سازی، بلکه اختصاصی‌سازی خواهد بود.
ارسال نظر