برت الی
مترجمان: محمدصادق الحسینی، محسن رنجبر
بخش دوم و پایانی
۱۱ - نظارت نامناسب: این امر در کنار روحیه آسان‌گیر FHLBB در خلال دهه ۱۹۸۰ امکان ادامه فعالیت را برای S&Lهایی که از پرداخت بدهی‌هایشان ناتوان بوده و مدیریت نامناسبی داشتند فراهم آورد. به ویژه هیات FHLBB در ۱۹۸۳ حد ماکزیمم نسبت وام به ارزش را برای S&Lها حذف کرد.

از این رو در حالی که موسسات پس‌انداز و وام نمی‌توانستند بیش از 75 درصد ارزش برآورد شده یک خانه را وام دهند، بعد از سال 1983 امکان وام‌دهی به‌اندازه 100 درصد این ارزش تخمینی را پیدا کردند. FHLBB همچنین به موسسات پس‌انداز و وام‌دهی اجازه داد که به هر قرض‌گیرنده‌ای وام دهند. این اختیارات اعطا شده افراد فعال در ساخت‌و‌ساز و دیگر کسانی که با کسب‌و‌کار بانکداری آشنا نبودند را ترغیب کرد که S&Lها را تصاحب کنند و سپس آنها را سریعا به مرز ورشکستگی برسانند. وقتی قرض‌دهنده و قرض‌گیرنده شخص واحدی باشند، تضاد منافع به وجود می‌آید. همچنین به این خاطر که سازنده‌های مسکن بنا به طبیعت خود خوش‌بین هستند احتیاطی که برای بانکدارها ضروری بوده و باعث ایجاد تعادل می‌شود را نشان ندادند.
۱۲ - تعطیلی دیرهنگام S&Lهای ورشکسته: با تعویق حذف S&Lهایی که در آن زمان ورشکست شده بودند، خسارات FSLIC به شدت افزایش یافت. شکل ۱ نشان‌دهنده چگونگی افزایش خسارات S&Lهای ورشکسته در خلال دهه ۱۹۸۰ در اثر تاخیر در تعطیلی این گونه موسسات است. اواسط سال ۱۹۸۳ بهترین زمان برای تعطیلی S&Lهایی بود که ورشکسته شده بودند و امیدی به بهبود شرایط آنها وجود نداشت. اما کنگره در مقابل تصمیم گرفت که روز نهایی تعطیل کردن این موسسات را به تعویق بیندازد و این کار تنها مشکل را دو چندان کرد. بیش از نیمی از خسارت‌ها بیانگر هزینه خالص ناشی از تاخیر در تعطیلی این موسسات است. مابقی این هزینه به استثنای بخشی که به مالکان S&Lها تحمیل شد، نشانگر اتلاف منابع واقعی است (مثلا با ساخت مراکز خرید و ساختمان‌های اداری غیرضروری و حفظ شعبه‌هایی از S&Lها که باید تعطیل می‌شدند). با این وجود اگر همه این موسساتی که در آن زمان ورشکست شده بودند، قبل از اواسط سال ۱۹۸۳ تعطیل می‌شدند، این اتلاف منابع واقعی یا رخ نمی‌داد یا در صورت وقوع بسیار اندک می‌بود؛ چراکه در این صورت وام‌های نامناسبی که بعد از ۱۹۸۳ اعطا شد اتفاق نمی‌افتاد و هزینه‌های غیر ضروری عملیاتی به بار نمی‌آمد.
13 - پنهان کردن واقعیت در مورد اندازه مشکلات FSLIC: میزان خسارت‌های وارد شده به FSLIC از عامه مردم پنهان نگه داشته می‌شد. نه FHLBB و نه اداره حسابداری عمومی (GAO) که امروزه اداره پاسخگویی دولت نامیده می‌شود، برآوردهای هزینه‌ای واقع‌گرایانه‌ای را درباره مشکل رو به رشد موجود فراهم نکردند. به عنوان مثال فردریک وولف از GAO در 19 مه ‌1988 شهادت داد که نجات FSLIC هزینه‌ای در حدود سی تا سی‌و‌پنج میلیارد دلار به همراه خواهد داشت. این اداره طی هشت ماه پس از آن برآورد خود درباره میزان این هزینه را چهل و شش میلیارد دلار افزایش داد.
۱۴ - تاخیر و انفعال کنگره و دولت: این تاخیر و انفعال که به خاطر بی‌میلی به مواجهه با اندازه واقعی افتضاح S&Lها و ایجاد مزاحمت برای موسساتی از این دست که به لحاظ سیاسی اثرگذار بودند روی داد، مانع از اتخاذ عمل مناسب در زمان بروز مشکل این موسسات بود. لایحه تنزیل مجدد سرمایه FSLIC در ۱۹۸۷ تنها ۸/۱۰ میلیارد دلار را برای رفع مشکل فراهم آورد، در حالی که حتی در همان زمان واضح بود که مقدار بسیار بیشتری - احتمالا به میزان ۴۰ میلیارد دلار - برای این کار لازم بود. اولین تلاش جدی برای رفع فاجعه پیش آمده برای FSLIC در ۱۹۸۹ با تصویب قانون اصلاح، بهبود و تقویت موسسات مالی (FIRREA) توسط کنگره انجام گرفت. با این وجود حتی این قانون نیز وجود کافی برای رفع کامل مشکل FSLIC را تامین نکرد. بالاخره کنگره بودجه مناسب و کافی را فراهم آورد.
15 - نوسان در وضع مالیات بر املاک: این امر ابتدا به ساخت‌و‌ساز بیش از حد املاک تجاری در سال‌های ابتدایی دهه 1980 انجامید و سپس با سخت‌گیری در ارتباط با قوانین استهلاک و «ضرر منفعلانه» در سال 1986 باعث برجسته‌تر شدن مشکل املاک شد. این نوسان مشکل مضاعفی را به بار آورد: قانون مالیاتی سال 1981 به ساخت‌و‌ساز بیش از حد املاک منجر شد و سپس قانون سال 1986 ارزش‌بخش عمده‌ای از ساخت‌و‌سازهای پیشین را پایین آورد.
آنچه بر بروز فاجعه S&L نینجامید
برخی از عوامل بسیار شناخته‌شده در سقوط S&Lها - مجرمیت، بالاتر رفتن حد بیمه سپرده، معامله سپرده‌ها و ممیزی نادرست- به بروز فاجعه منجر نشدند، بلکه عوامل فوق نشانه‌ها یا عواقب این بحران بودند. در ادامه به بررسی این موارد می‌پردازیم.
۱ - افراد کلاهبردار: این افراد معمولا از بسیاری از S&Lهای ورشکسته پول سرقت می‌کردند. با این وجود کلاهبرداری و جرم تنها در صورتی برای مالیات‌دهنده‌ها هزینه‌زا است که در صندوق وام و پس‌اندازی روی دهد که تا آن زمان ورشکست شده باشد و نهادهای نظارتی در هنگام ورشکستگی آن را تعطیل نکرده باشند.
تاخیر در اعلام ورشکستگی عامل بروز مشکل است و این جرم‌ها نتیجه آن هستند. در هر صورت کلاهبرداری تنها پنج میلیارد دلار یا 3 درصد از هزینه نجات FSLIC را به خود اختصاص داد.
۲ - افزایش حد بیمه سپرده: افزایش این حد در سال ۱۹۸۰ از ۴۰ هزار به ۱۰۰ هزار دلار باعث بروز آشوب در S&Lها نشد، بلکه هدایت وجوه به سمت موسسه‌های ورشکسته را اندکی آسان‌تر ساخت. به بیان دیگر، در صورتی که حد بیمه سپرده در ۴۰ هزار دلار حفظ می‌شد، سپرده‌گذاری که قصد داشت ۲۰۰ هزار دلار وجوه بیمه شده را در S&Lهای ورشکسته‌ای که نرخ‌های بهره بالایی می‌پرداختند بگذارد، مجبور بود پول خود را در پنج S&L مختلف و در قطعات ۴۰ هزار دلاری سپرده‌گذاری نماید.
در اثر افزایش حد فوق دو سپرده 100 هزار دلاری باعث می‌شود که 200 هزار دلار اولیه کاملا بیمه‌شده باقی بماند.
۳ - مبادله سپرده‌ها: این نوع مبادله در دهه ۱۹۸۰ به منبع مهمی برای بسیاری از S&Lها تبدیل شد. این سپرده‌ها معامله‌گرهای سپرده و کارگزاری‌ها را قادر می‌ساخت که میلیاردها دلار از وجوه مشتری‌ها را به بخش‌های ۱۰۰ هزار دلاری تقسیم کنند، در سراسر آمریکا به دنبال بیشترین نرخ‌های بهره پرداختی توسط S&Lها بگردند و این قطعات ۱۰۰ هزار دلاری را در موسسه‌های وام و پس‌انداز مختلف سپرده‌گذاری کنند. با این وجود این نوع سپرده‌ها مطلوب نظارت‌کننده‌ها بودند، زیرا این «پول داغ» که همواره در پی نرخ‌های بهره بالا بود نقدینگی S&Lها را حفظ می‌کرد و به نهادهای نظارتی این امکان را می‌داد که تعطیلی این موسسه‌ها را به تاخیر بیندازند. از این رو ناظرین سوء‌استفاده‌کننده‌های حقیقی از مبادله سپرده‌ها بودند. این نوع سپرده‌ها تنها از این لحاظ در بروز بحران S&L نقش داشتند. در سال‌های پس از آن زمان، این سپرده‌ها به منبع پذیرفته‌شده‌ای برای تامین مالی بانک‌ها و S&Lها تبدیل شده‌، چراکه تنها نهادهای دارای شرایط مناسب می‌توانند این نوع سپرده‌ها را قبول کنند.
4 - حسابداری‌های رسمی (CPAها): این افراد به خاطر عدم‌تشخیص S&Lهای در حال سقوط و عدم گزارش آنها به ناظرین مورد سرزنش قرار گرفته‌اند. با این حال حسابدارهای فوق توسط موسسات وام و پس‌انداز استخدام شده بودند تا به حسابرسی گزارش‌های مالی آنها بپردازند،‌ نه اینکه تکیه‌گاهی برای نهادهای نظارتی باشند. چنین تصور می‌شد که بازرسان فدرال و ایالتی S&Lها کاملا قادر به تشخیص مشکلات هستند و البته در اغلب موارد هم این گونه بود. جالب آن است که گزارش‌های ممیزی حسابدارهای رسمی غالبا به مشکلات مالی در صندوق‌های وام و پس‌انداز که از جمله آنها می‌توان اقدامات حسابرسی نظارتی را نام برد که با اصول عموما پذیرفته‌شده این حوزه تضاد داشتند اشاره می‌کردند. مع‌هذا نظارت‌کننده‌ها معمولا اقدامی در ارتباط با این گزارش‌ها انجام نمی‌دادند. حسابدارهای رسمی سپر بلای مشکلات معین و شناخته‌شده‌ای بودند که نظارت‌کننده‌ها باید سریعا راجع به آنها اقدام می‌کردند.
۵ - سرمایه‌گذاری در اوراق قرضه بنجل: انجام این گونه سرمایه‌گذاری‌ها توسط موسسات وام و پس‌انداز غالبا از سوی مطبوعات و سیاستمدارها به عنوان یکی از عوامل مهم بروز مشکلات این صنعت نام برده می‌شدند. اما در حقیقت اوراق قرضه بنجل نقش بی‌اهمیتی را در این میان ایفا کردند. (اوراق قرضه بنجل، اوراق بهاداری هستند که توسط شرکت‌هایی منتشر می‌شوند که رتبه اعتباری آنها پایین‌تر از «سطح سرمایه‌گذاری» است). در یکی از گزارش‌های GAO که تنها پنج ماه پیش از تصویب قانون FIRREA منتشر شد، به مطالعه‌ای اشاره گردیده بود که توسط یک گروه تحقیقاتی مشهور انجام شده و نشان داده بود که این اوراق قرضه (بعد از کارت‌های اعتباری) دومین دارایی سودآور S&Lها در دهه ۱۹۸۰ بوده است. این گزارش همچنین خاطرنشان ساخته بود که فقط ۵ درصد از موسسات وام و پس‌انداز اوراق قرضه بنجل داشته‌اند.
کل دارایی‌های اوراق قرضه بنجل تمام S&Lها تنها معادل 2/1 درصد از همه دارایی‌های مالی این موسسات بود. با همه این احوال کنگره در متن قانون FIRREA همه S&Lها را ملزم به فروش سرمایه‌گذاری‌های خود در اوراق قرضه خطرناک کرد - و این کاری بود که این موسسه‌ها غالبا با هزینه قابل‌توجهی انجام می‌دادند.
آینده موسسه‌های وام و پس‌انداز
در سال 1989 کنگره شروع به حذف موانع جداسازی بانک‌های تجاری از S&Lها کرد. از آن سال به بعد بخش بزرگی از صنعت وام و پس‌انداز از طریق ادغام‌های تمام عیار و نیز خرید دارایی‌های S&Lها توسط شرکت‌های بانکی به صنعت بزرگ‌تر بانکداری جذب شده است. تغییرات نظارتی و قانونی تفاوت‌های موجود میان اساسنامه بانک‌ها و موسسات وام و پس‌انداز را تا حد زیادی، اما نه به طور کامل، حذف کرده‌اند.
هر دو نوع این نهادها امروزه تحت یک نظام نظارتی یکسان فعالیت می‌کنند. با این وجود در پایان سال ۲۰۰۴ تعداد S&Lهای موجود ۸۸۶ موسسه و کل دارایی آنها معادل ۳۵/۱ تریلیون دلار بود. در حالی که بسیاری از موسسات وام و پس‌انداز بزرگ در حال حاضر تحت‌تملک شرکت‌های بانکی قرار دارند، اما دو S&L مستقل (یعنی بانک مشترک واشنگتن و بانک پس‌انداز جهانی) هر یک بیش از ۱۰۰ میلیارد دلار دارایی داشتند. این در حالی است که دارایی تعداد زیادی از موسسات وام و پس‌انداز مستقل بیشتر از یک میلیارد دلار است. تعداد S&Lها با احتمال بسیار زیاد همچنان کاهش پیدا خواهد کرد، اما ممکن است حذف کامل آنها سالیان زیادی به طول انجامد. اینکه موسسه‌های وام و پس‌انداز از میان بروند یا نه دیگر یک مساله مرتبط با سیاست‌های عمومی نیست، زیرا آنها امروزه بسیار شبیه به بانک‌ها هستند.
درباره نویسنده: برت الی رییس شرکت الی و شرکا است که در آلکساندریا (در ایالت ویرجینیا) درباره موسسات مالی و سیاست‌های پولی مشاوره می‌دهد. او یکی از اولین کسانی بود که ورشکستگی FSLIC را آشکارا پیش‌بینی کرد.

شکل 1: تجمیع ضررهای شرکت تراست FSLIC در دهه 1980 و اوایل دهه 1990 (برآوردهای سه ماهه، 30 ژوئن 1980 تا 30 ژوئن 1992)