مشکلی به نام دولت بزرگ

بهزاد رادنسب

بررسی‌های اقتصادی نشان می‌دهد در کشور‌های نفتی اندازه دولت رابطه مستقیمی با درآمدهای نفتی داشته است و همواره با اوج‌گیری در آمدهای نفتی این کشورها، اندازه دولت در اقتصاد بالا رفته است. یکی از بزرگ‌ترین رشدها در شاخص اندازه دولت در ایران مربوط به رونق نفتی سال‌های دهه پنجاه است و به نظر می‌رسد طی سال‌های ۸۴ تا ۸۸ نیز تاریخ دوباره تکرار شده است.

بررسی آمارهای رسمی نشان می‌دهد در سال‌های برنامه اول توسعه (٧٢ -١٣٦٨) اندازه دولت مرکزی و دولت عمومی نسبت به دوره قبل از آن سیر نزولی داشته است، اما در همین دوران اندازه بخش عمومی به‌رغم رشد قابل‌ملاحظه تولید ناخالص داخلی، تقریبا ثابت مانده است. کاهش شدید رشد اقتصادی در دوره برنامه دوم توسعه (٧٨ - ١٣٧٣) نیز با وجود کاهش رشد مخارج دولت باعث بزرگ‌تر شدن نسبت مخارج دولت به تولید ناخالص داخلی و افزایش اندازه دولت در همه سطوح طی این دوره شده است.

بررسی‌ها همچنین گویای این مساله هستند که در زمان رونق اقتصادی طی برنامه سوم توسعه (٨٣ - ١٣٧٩) به‌رغم رشد بالای مخارج دولت، کاهش اندازه دولت در سطوح دولت مرکزی و دولت عمومی در این دوره چشمگیر بوده است؛ با این وجود، اندازه بخش عمومی به دلیل افزایش چشمگیر هزینه‌های جاری شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و موسسات انتفاعی وابسته به دولت طی سال‌های این برنامه، بزرگ‌تر شده است.

در سال ١٣٨٤، مخارج جاری و عمرانی دولت در همه سطوح رشد چشمگیری نسبت به سال ١٣٨٣ داشته و منجر به بزرگ‌تر شدن اندازه دولت در هر سه سطح مذکور شده است. شاخص رشد اندازه دولت در اقتصاد نیز نشان می‌دهد که تا سال ۸۴ کمتر از ۴/۱۷ درصد بوده است که این رقم در سال ۸۴ همزمان با اولین سال فعالیت دولت نهم به ۳۶درصد افزایش پیدا کرده است که بیش از ٣٠ واحد درصد آن مربوط به مخارج جاری و ٦ واحد درصد مربوط به مخارج عمرانی دولت مرکزی است.

سند چشم‌انداز ۲۰ ساله، سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی و برنامه پنجساله چهارم توسعه، همگی بر خصوصی سازی و کوچک کردن دولت تاکید می‌ورزند. این در حالی است که بخش‌خصوصی در اقتصاد ایران هر روز کوچک‌تر و اقتصاد دولتی روزبه‌روز بزرگ‌تر شده است‎؛ این موضوع را می‌توان به راحتی در بررسی‌های آماری و گزارش‌های رسمی دولت دید. بزرگ شدن حجم دولت طی چهار سال گذشته اگر چه بر خلاف نص صریح قانون است، اما چشم پوشی براین ماده قانونی که دو مجلس ششم و هفتم آن را به تصویب رسانده‌اند، امروز موضوعی پیش پا افتاده است. درکنار سازمان‌ها و نهادهایی که دولت به بهانه‌های مختلف اقدام به تاسیس آنها کرده، حجم استخدام‌های دولتی نیز افزایش یافته است، این کار در حالی صورت گرفته است که قانون برنامه چهارم توسعه تاکید دارد که بار مالی استخدام‌های دولتی که تعهد دولت را برای سال‌های آینده افزایش خواهد داد، باید در پایان برنامه چهارم به کمترین میزان برسد. ماده ۱۴۵ این قانون مقرر می‌دارد تعداد استخدام‌ها از ۵۰ درصد تعداد کارکنانی که از خدمت خارج می‌شوند تجاوز نکند و با توجه به استخدام‌های جدید و بازنشسته شدن یا اخراج کارکنان، بایستی به طور متوسط سالانه ۳۰ الی ۳۲ هزار نفر از تعداد کارکنان دولت کاسته شود، این در حالی است که ارقام غیررسمی نشان‌دهنده نه‌تنها کاهش بلکه افزایش کارکنان می‌باشد.

از سوی دیگر بزرگ شدن حجم فیزیکی دولت در بودجه‌های سنواتی اکنون به موضوعی قانونی تبدیل شده است. مقایسه دو بودجه ۸۶ و ۸۷ خود گویای این موضوع است که علاوه بر افزایش حجم عمومی دولت، ساختمان‌سازی و توسعه فضاهای فیزیکی تحت عنوان مجموعه دولت در دو سال اخیر افزایش چشمگیری داشته است. بودجه عمرانی نهاد ریاست‌جمهوری از ۶/۱۴۸ میلیارد ریال به ۴/۳۵۷ میلیارد ریال افزایش یافته است که حاکی از رشد ۵/۱۴۰ درصدی تنها برای مجموعه نهاد ریاست‌جمهوری است. این درحالی است که مجموعه کارکنان ریاست‌جمهوری قاعدتا نباید طی چهارسال گذشته افزایش یافته باشند و مجموعه دولت نیازی به ساختمان‌های جدید نداشته است.

براساس گزارش رسمی معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی رییس‌جمهور، بودجه عمرانی برخی از نهادها نیز افزایش بی‌سابقه‌ای داشته، به طوری که بودجه عمرانی شورای نگهبان در بودجه سال ۸۶ که ۸۰۰۰ میلیون ریال تعیین شده در بودجه ۸۷ ناگهان با رشد ۸۲۷ درصدی مواجه می‌شود که نشانه بزرگ‌تر شدن فضای فیزیکی این مجموعه‌ها است. در گزارش یاد شده، همچنین مجلس شورای اسلامی در دوره بررسی شده با رشد ۷/۱۸۹ درصدی در بودجه عمرانی و وزارتخانه‌های دادگستری با رشد ۹/۵۰۱ درصد، وزارت کشور با رشد بودجه عمرانی به میزان ۷/۱۸۹ درصد همگی نشان از توسعه فضاهای فیزیکی دستگاه‌های دولتی دارند. تمامی این موضوعات تاکید بر این دارد که حجم دولت در این مدت نه‌تنها کم نشد، بلکه بزرگ‌تر هم‎ ‎شده است و طی سال‌های آینده جایگاه بخش خصوصی در اقتصاد ایران کمرنگ‌تر نیز خواهد شد. آنچه از شواهد برمی‌آید آن است که دولت بزرگ و حجیم هرگز نتوانسته موتور محرک و قدرتمندی برای بهبود و رشد اقتصادی گردد، چنانچه در مورد بحران بزرگ جهانی، حتی کسانی که فکر می‌کردند استقراض دولتی راه حل بسیار موثری برای رهایی از بحران است، باور نداشتند که دولت‌ها تاکنون توانسته  باشند بسته‌های مشوق مالی آن‌چنان قدرتمندی را برای تبیین تفاوت موجود میان رکود و احیا به کار برند.

در تحقیقی که در سال ۱۹۹۹ توسط کریستینا رومر (مدیر کنونی شورای مشاوران اقتصادی) انجام شد و در نشریه اکونومیک پرسپکتیو به چاپ رسید، محقق به این نتیجه رسید که شاخص‌های واقعی اقتصادی کلان در فاصله سال‌های پیش از جنگ جهانی اول و پس از جنگ جهانی دوم چندان ثابت و نامتغیر نبوده  و رکود سال‌های آن زمان سختی‌های کمتری به همراه داشت. وی همچنین به این مطلب اشاره دارد که در دوره استقرار دولت بزرگ بحران‌ها به طرز چشمگیری کوتاه‌تر نشده‌اند. در واقع بر اساس محاسبات وی از سال ۱۸۸۷ تا ۱۹۲۹ میانگین مدت رکودها ۳/۱۰ ماه بوده است. اگر فرض بگیریم که رکود فعلی نیز در ماه آگوست به پایان رسیده است، بنابراین میانگین مدت دوره رکود در دوران پس از جنگ ۳/۱۱ ماه خواهد بود که از میانگین دوره پس از جنگ ۱ ماه بیشتر است. بنابراین بحران‌های جهانی همواره بدون دخالت دولت و مدت‌ها قبل از این‌که کسی چیزی در مورد کینز بشنود یا این‌که فدرال‌رزرو تاسیس شود، به پایان می‌رسیدند. همچنین ثابت شده است که قدرت احیاکنندگی و بازیابی طبیعی اقتصاد قبل از دهه ۱۹۳۰ از سیاست‌ها و راه حل‌های وصله‌کاری‌شده و سرهم‌بندی شده اقتصاددانان، سیاستمداران و بانکداران مرکزی دولت بزرگ، کارآمدتر بوده و بر آنها برتری داشته است.

اما خلاف این موضوع نیز صحیح می‌باشد. یعنی با بزرگ‌تر شدن، پرهزینه‌تر شدن و دخالت بیشتر دولت آمریکا و بانک مرکزی در اقتصاد این کشورها، طول مدت بحران در این کشورها نیز بیشتر شده است. به عنوان مثال میزان هزینه‌های دولت ژاپن در سال ۲۰۰۷ با میزان هزینه ها در آمریکا تقریبا برابر بود، اما نرخ مالیات در ژاپن بسیار بیشتر از آمریکا بوده و به همین دلیل اقتصاد این کشور از ناحیه بسته‌های محرک‌های مالی بی‌حد و حصر آسیب بسیار دیده است.

در کشورهای دیگری که هزینه‌های دولت نیمی از اقتصاد آنها را در بر می‌گیرد نیز بحران‌های اخیر آثار منفی عمیقی به جای نهاده است. در حالی که در کشورهایی که هزینه‌های دولت سهم کمی از تولید ناخالص داخلی آنها را شامل می‌شد، روند بهبود اقتصادی به‌مراتب بهتر و مطلوب‌تر بوده است. پس به‌طور خلاصه می‌توان گفت که ظاهرا دولت‌های بزرگ موجب بروز بحران‌های بزرگ‌تر و طولانی‌تر می‌شوند و هزینه‌های آنها بر وخامت بحران دامن می‌زنند.

سایر تجربیات جهانی نیز نشان می‌دهد که خصوصی‌سازی یکی از شروط لازم (و نه کافی) تحقق توسعه اقتصادی به شمار می‌آید. همین تجربیات مشخص می‌نماید که چگونه با اتخاذ روش درست در آلمان شرقی، سازمان تروی هند توانست ظرف یک و نیم سال، بیش از یکصدهزار بنگاه اقتصادی را به بخش خصوصی واگذار نماید و به‌صورت الگوی موفق خصوصی‌سازی در جهان مورد توجه قرار گیرد. اما در برخی از کشورهای بلوک شرق، خصوصی‌سازی دولت‌مدارانه شکست جدیدی را بر الگوهای غلط گذشته آنان تحمیل کرد.

امروزه در بسیاری از کشور‌ها سازمان‌های دولتی، سهامدار بخش عمده‌ای از فعالیت‌های اقتصادی هستند، ولی این تفاوت را دارند که فقط آنها مالک و سهامدار هستند، اما مدیریت آنها خصوصی است، در حالی که در کشور ما هم مالکیت و هم مدیریت را دولت در اختیار دارد. از همین روست که گسترش بخش دولتی به‌ویژه بعد از انقلاب،‌ همراه با اتکای بیش از حد به سرمایه‌گذاری دولتی و انتقال ناکارآی پس‌اندازها به سرمایه‌گذاری‌ها از مشکلات عمده کشور بوده است و همزمان نیز افزایش نقدینگی و تورم ناشی از آن، به جهت افزایش بدهی بخش دولتی به سیستم بانکی برای جبران کسری بودجه دولت و شرکت‌های زیان‌ده دولتی را اجتناب‌ناپذیر ساخته است.

نکته‌ دیگری که باید به آن توجه شود، این است که بزرگی و تورم دولت تنها به حجم درآمدها و مخارجش نیست، بلکه مقررات‌زایی‌ها و دست‌اندازی‌هایی که دولت در بازار انجام می‌دهد، خود از دولتی حجیم و مداخله‌گر برمی‌تابد. برای روشن شدن موضوع ذکر این مطلب ضروری می‌نماید که اصولا دخالت دولت در اقتصاد به دو شکل است؛ یا دخالت طرف تقاضا یا دخالت طرف عرضه. مداخله دولت در اقتصاد از طریق طرف تقاضای به دو نوع سیاست‌های پولی و مالی تقسیم می‌شود؛ سیاست‌های پولی از طریق بازار پول و نرخ بهره و سیاست‌های مالی از مجرای مخارج و درآمدهای دولت در بودجه عمل می‌کند. دخالت‌های طرف عرضه نیز به سیاست‌هایی گفته می‌شود که منحنی عرضه اقتصاد را تحت‌تاثیر قرار دهد؛ از جمله این سیاست‌ها افزایش بهره‌وری از طریق مخارج روی آموزش و سرمایه انسانی است. نوع دیگر سیاست‌های طرف عرضه، سیاست‌های بازارگرا است که به دنبال کاهش مقررات و افزایش انعطاف‌پذیری قیمت‌ها و دستمزدها و در نهایت اجازه دادن به بازار برای فعالیت آزادانه‌تر است که در واقع به معنای دخالت کمتر دولت در اقتصاد است یا برعکس با تعیین سقف قیمت‌ها و دستمزدها در واقع دخالتش را زیاد می‌کند.

به عنوان مثال در ارتباط با سیاست نقدی کردن یارانه‌ها که دولت و مجلس این روزها در تکاپوی آن هستند، براساس نکاتی که گفته شد، این مداخله به چه صورت است؟ آیا نقدی کردن یارانه‌ها که دست دولت را به عنوان توزیع‌کننده ثروت یا به‌عبارتی حقوق‌دهنده مردم بازمی‌کند، باعث بزرگ‌تر شدن دولت نمی‌شود؟ همانطور که می‌دانیم این سیاست دو بخش دارد، دولت می‌خواهد ابتدا قیمت‌ها را به بازار بسپارد و سپس تفاوت قیمت‌های جدید و قدیم را به عاملان اقتصادی به‌طور نقدی پرداخت کند. در مورد بخش اول؛ تعیین‌قیمت‌ها به دست بازار به خودی خود موجبات آزادی و کارآیی اقتصادی را فراهم می‌کند و قیمت‌ها با دادن سیگنال‌های صحیح به مصرف‌کنندگان و سرمایه‌گذاران مقادیر مصرف و سرمایه‌گذاری بهینه را به ارمغان می‌آورد.

اما در مورد جزء دوم سیاست، که پرداخت نقدی به عاملان است، اولا نمی‌تواند یک سیاست پولی باشد؛ زیرا حجم پول را تحت‌تاثیر قرار نمی‌دهد و از منظر سیاست مالی به نسبتی که این طرح برای دولت کسری بودجه ایجاد کند، به مخارج دولت می‌افزاید و می‌تواند مخارج دولت را به عنوان سیاست مالی انبساطی افزایش دهد، همچنین پرش قیمت‌ها ناشی از اجرای طرح، دولت را دچار کسری بودجه خواهد کرد. بنابراین می‌توان دریافت که مداخله به هر صورتی توسط دولت آثار مخرب فراوانی را در اقتصاد بر جای می‌گذارد و آنچه باید مورد تامل قرار گیرد شکل و سطح مداخله است، به‌گونه‌ای که نه‌تنها زیانبار نباشد، بلکه ثمربخش و هدفمند نیز باشد.

نسبت مخارج دولت به تولید ناخالص داخلی که شاخصی برای حجم دولت محسوب می‌شود، برای کشورهای سازمان توسعه و همکار‌های اقتصادی که شامل کشورهای توسعه‌یافته صنعتی است، در سال ۲۰۰۸ به‌طور میانگین ۴۴درصد بوده است، اما یقینا این به معنای دخالت بیشتر دولت‌ها در اقتصاد نیست. واقعیت این است در کشورهای توسعه‌یافته، دولت‌ها مخارج عظیمی را صرف امور بنیادین و تامین اجتماعی می‌کنند؛ اما این مخارج بدون دخالت و اخلال در سیستم بازار عمل می‌کنند.

به طور کلی گستردگی فعالیت‌ها و مداخله دولت‌ها، به‌رغم موفقیت‌های اولیه در دهه ۵۰ و ۶۰، در ایجاد و تقویت زیرساخت‌های اقتصادی پیامدهای ناگواری برای کشورهای جهان سوم داشته است، از جمله این پیامدها به تورم همراه با بیکاری، بدهی‌های کلان، گسترش فعالیت‌ها خارج از کنترل نظام دیوانسالاری، کسری بودجه و... می‌توان اشاره کرد. این پیامدها بازنگری به دخالت‌های غیراصولی دولت در امور اقتصادی، مقررات‌زدایی و آزادی در فعالیت‌های اقتصادی را بیش از پیش لازم و ضروری می‌سازد.

بنابر آنچه گفته شد، دولت بزرگ و مداخله‌گر به‌دلیل مشکلات ماهوی و تمایل به تمرکز قدرت نمی‌تواند از توان رقابتی استفاده بهینه ببرد و همچنین به دلیل عدم رقابت به‌طور طبیعی باعث تشویق رفتارهای غیرعقلایی در سیستم مدیریت واداره امور می‌شود. به همین دلیل است که صاحبنظرانی از جمله استینر (۱۹۹۹) طراحی مرکزیتی هوشمند و گاهی بیرون از بوروکراسی برای این مهم تجویز می‌کنند و دولت را صرفا مرجعی می‌دانند که منابع لازم را برای به حرکت درآوردن اقتصاد و بازگرداندن آن به زندگی در اختیار دارد و می‌تواند از آن بهره ببرد.