کنکاشی در شیوه مدیریت درآمد نفتی
قریب به دو سال پیش رییس‌جمهور از اقتصاددانان این سوال را مطرح کرد که با درآمدهای نفتی چه کار باید کرد؟ چون این سوال بالبداهه و بدون اطلاع قبلی مطرح شده بود، در آن جلسه پاسخ‌های متعارضی داده شد.
قریب به دو سال پیش رییس‌جمهور از اقتصاددانان این سوال را مطرح کرد که با درآمدهای نفتی چه کار باید کرد؟ چون این سوال بالبداهه و بدون اطلاع قبلی مطرح شده بود، در آن جلسه پاسخ‌های متعارضی داده شد.
در عین حال باید گفت که پاسخی که صددرصد مورد اجماع همه صاحب‌نظران باشد، وجود ندارد و تجربه‌های مختلفی وجود دارد و کشورها گزینه‌های گوناگونی را آزمون کرده‌اند. اخیرا چند اقتصاددان در دانشگاه آکسفورد روی این مساله متمرکز شده و معتقدند که پاسخ قابل قبولی برای این سوال دارند. دیدگاه آنها در دو مقاله کولیر و ونبل(1) (2008) و کولیر، وندرپلوگ، اسپنس و ونبل (2)(2009) منعکس شده است که در اینجا گزارشی از آن عرضه می‌شود تا مورد توجه خوانندگان، دانش آموختگان اقتصاد، کارشناسان و تصمیم‌گیران قرار گیرد.
وقتی کشوری از مواهب طبیعی برخوردار است و از محل این منابع، درآمدی کسب می‌کند، با این درآمد چه باید کرد؟ چه مسیری باید از حیث هزینه کرد و پس‌انداز باید انتخاب و به کار گرفته شود؟ پاسخ به این سوال مبتنی براین فرض به دست می‌آید که هدف اصلی از انتخاب مسیر مذکور افزایش بهزیستی افراد است که آن را در حداکثر کردن مصرف خلاصه می‌کنیم. بنابراین مساله به این شکل در می‌آید که کدام ترکیب مصرف بین زمانی را باید انتخاب نمود. روشن است که پاسخ به این سوال منوط به نحوه ارزش‌گذاری مصرف در آینده است. از یک سو می‌دانیم که به دلایل مختلف، مصرف آتی برای انسان‌ها ارزش کمتری نسبت به مصرف حال دارد و باید آن را با یک نرخ تنزیل اجتماعی تنزیل نمود تا با مصرف زمان حال قابل مقایسه گردد. حال اگر شما درآمد حاصل از منابع طبیعی را به جای اینکه مصرف کنید، در خارج از کشور یا در داخل کشور سرمایه‌گذاری کنید، نرخ بازده در اثر این سرمایه‌گذاری خواهید داشت. روشن است که اگر نرخ تنزیل اجتماعی بیش از نرخ بازده سرمایه‌گذاری (در خارج یا داخل) باشد، بهتر است که درآمدهای به دست آمده را همین امروز مصرف نمود تا اینکه آنها را سرمایه‌گذاری کرد به منظور اینکه
فردا مصرف بیشتری به دست آورد.
چارچوب تصمیم‌گیری بین مصرف و پس‌انداز
بنابراین چارچوب تحلیلی مورد استفاده باید حداکثر کردن مطلوبیت تنزیل شده ناشی از مصرف باشد. از سوی دیگر می‌دانیم که نرخ تنزیل اجتماعی به دو عامل بستگی دارد: ۱) نرخ ترجیح زمانی، ۲) تفاوت در درآمد سرانه بین دو مقطع زمانی. یک دیدگاه معتقد است که نرخ تنزیل مورد استفاده باید عدد کوچکی باشد، زیرا مصرف نسل‌های آینده به‌اندازه مصرف نسل‌های فعلی اهمیت دارد و باید نسل‌های آینده را نیز صاحب منابع طبیعی موجود دانست و به‌رغم اینکه نسل‌های آتی هنوز نماینده زنده‌ای ندارند تا از منافع آنها حمایت کند، ولی منصفانه این است که منافع آنها را نیز باید در نظر گرفت. با این حساب تنها دلیلی که موجب می‌شود نرخ تنزیل را مثبت فرض کنیم این است که نسبت به تداوم جهان در آینده عدم قطعیت وجود دارد. دیدگاه دیگر معتقد است که چون نسل آتی زندگی مرفه‌تری نسبت به نسل فعلی خواهند داشت، باید ضرورتا وزن و اهمیت بیشتری برای نسل فعلی که در مقایسه با نسل بعد فقیرتر است، قائل شد. بنابراین باید بر اساس فرمول رمزی، رشد مصرف را همراه با نگرش جامعه نسبت به نابرابری (در مصرف بین دو زمان) در تعیین نرخ تنزیل اجتماعی به کار گرفت. با این ترتیب نرخ تنزیل اجتماعی
چیزی بین ۱۰درصد در اقتصادهای به سرعت در حال رشد تا ۲ یا ۳درصد در اقتصادهای جاافتاده‌ای که نرخ رشد پایین‌تری دارند، خواهد بود.
نرخ بازده سرمایه‌گذاری در خارج کشور را می‌توان همان نرخ بهره جهانی در نظر گرفت. نرخ بازده سرمایه‌گذاری در داخل کشور در اکثر کشورهای در حال توسعه بسیار بالاست؛ چرا که در کشورهای در حال توسعه سرمایه کمیاب است و عموما کمتر از آنچه لازم است در آن سرمایه‌گذاری عمومی و خصوصی صورت گرفته است. این نکته اصولا درست است؛ ولی باید دو ملاحظه را نیز همراه با آن در نظر گرفت؛ نخست آنکه بازده سرمایه‌گذاری‌های خصوصی به دلیل نبود زیرساخت‌ها کمتر از میزان مورد انتظار است. ملاحظه دوم این است که به دلیل انتخاب نامناسب پروژه‌ها، عموما بازده سرمایه‌گذاری در کشورهای در حال توسعه باز هم کمتر از میزان مورد انتظار است.
حال برای اینکه اثر سیاست‌های مختلف را بتوانیم ارزیابی کنیم، با یک مثال کار را ادامه می‌دهیم. فرض کنید یک بازه زمانی ۵۰ ساله را می‌خواهیم تحلیل کنیم. از سال ۱۰ تا سال ۳۰ مستمرا درآمد ثابتی از محل منابع طبیعی در اختیار کشور قرار می‌گیرد. حال با این درآمد چه الگوی مصرفی را باید در طی زمان انتخاب نمود؟ در اینجا سه سناریوی مختلف را به بحث‌گذارده و اثرات آن را در شکل زیر مشاهده می‌کنیم. سناریوی اول: فرضیه درآمد دائمی) بر اساس این فرضیه هدف باید این باشد که مصرف همه نسل‌ها افزایش برابری را تجربه کنند؛ چرا که منابع طبیعی متعلق به همه است و عدالت حکم می‌کند که چنین ترتیبی برقرار گردد. بر اساس این فرضیه باید درآمد مذکور بسان یک ثروت در نظر گرفت و مصرف از محل این ثروت باید در طول زمان هموار گردد. در شکل زیر مسیری که توسط PIH نشان داده شده نمایانگر اجرای این سناریو است. همان‌طور که دیده می‌شود در ده سال اول که درآمد نفت وجود ندارد نیز مصرف افزایش یافته که معنی آن این است که اگر افزایش درآمد از محل منابع طبیعی قابل پیش‌بینی باشد، کشور می‌تواند منابعی را از خارج قرض کرده و صرف افزایش مصرف کند و وقتی درآمد مذکور را به
دست آورد قرض‌های خود را پس دهد. به نظر می‌رسد که این سناریو بیشتر با وضعیت کشورهای توسعه یافته سازگار باشد نه کشورهای در حال توسعه. مفروض این سناریو این است که کشور می‌تواند به راحتی در نرخ بهره جهانی منابع مورد نیازش را قرض گرفته یا قرض بدهد. همچنین فرض شده که درآمد مذکور به شکل دارایی‌های خارجی در می‌آید و وارد اقتصاد نمی‌شود و ترکیب سرمایه به نیروی کار را تغییر نمی‌دهد؛ زیرا در غیر این صورت نرخ بازدهی داخلی کمتر از بهره جهانی خواهد شد. بنابراین این درآمد تاثیری در درآمد ناشی از فعالیت‌های غیرنفتی نخواهد داشت و نرخ رشد مصرف تغییری نخواهد کرد. سناریوی دوم سناریویی محافظه‌کارانه است که می‌توان آن را با ضرب‌المثل سرکه نقد به از حلوای نسیه(۳) معرفی کرد. این سناریو سناریویی فوق‌العاده محافظه‌کارانه است؛ به این معنی که درآمدهای مذکور را در صندوق یا حسابی در خارج از کشور انباشت کرده و صرفا از بهره یا سود این منابع مصرف را افزایش می‌دهیم. این سیاست مصرف نسل‌های آتی را به مقدار قابل‌توجهی افزایش می‌دهد؛ ولی مصرف نسل‌های فعلی مقدار کمتری افزایش می‌یابند. کشور نروژ این شیوه را انتخاب کرده و به نظر می‌رسد مبنایی
اقتصادی نمی‌توان برای آن درنظر گرفت. سناریوی سوم سناریویی است که تلاش می‌کند تا مسیری بهینه را با توجه به وضعیت خاص کشورهای در حال توسعه پیشنهاد کند. در مورد کشورهای در حال توسعه باید توجه داشت که اولا در این کشورها سرمایه عامل کمیابی است و ثانیا نرخ بهره پیش روی این کشورها بیشتر از نرخ بهره جهانی بوده و دسترسی آنها به بازار سرمایه جهانی محدود است و ثالثا در این کشورها زیرساخت‌های عمومی به‌اندازه کافی وجود ندارد، رابعا شرایط سرمایه‌گذاری مشوق سرمایه‌گذاری بخش خصوصی نیست. این نکات موید آن است که سرمایه‌گذاری در داخل کشور بازده بسیار بالایی خواهد داشت و اقتصاد را روی مسیر رشدی قرار خواهد داد که منجر به تعمیق سرمایه شده و نرخ بازده به تدریج به سمت نرخ بهره جهانی میل کند و همسو با آن دستمزد، مصرف و درآمد به سمت بالا افزایش یابد. علاوه بر نکته فوق باید به این مساله توجه داشت که مصرف در سطح فعلی آن بسیار اندک است و باید با افزایش مصرف فقر را امحا نمود. در این حالت با انجام فروضی معقول می‌توان به این نتیجه رسید که نرخ رشد مصرف سرانه باید مساوی نرخ بازده سرمایه‌گذاری در داخل شود. اگر این معیار را در مورد آفریقا به
کار گیریم مشاهده می‌کنیم که در خلال چند دهه گذشته نرخ رشد مصرف در آنجا بسیار پایین بوده ولی نرخ بازده سرمایه‌گذاری بالا بوده است و این معیار محقق نشده است. همان‌گونه که در شکل مشاهده می‌شود در این مسیر مصرف از همان ابتدا افزایش می‌یابد؛ ولی این افزایش به‌اندازه سناریوی اول نیست و وقتی درآمدها به اقتصاد سرازیر می‌شود هم بدهی‌ها بازپرداخت شده و هم در زیرساخت‌ها سرمایه‌گذاری صورت خواهد گرفت. هر دوی این عوامل موجب می‌شود تا سرمایه‌گذاری خصوصی به امر جذابی تبدیل شود که در نتیجه آن درآمد و دستمزد افزایش می‌یابد. در نتیجه لازم نیست تا دولت عمده منابع را در زمان‌های بعد صرف مصرف کند و از این رو پس از آنکه جریان درآمد بادآورده مذکور قطع می‌شود، نرخ رشد مصرف اگرچه کماکان مثبت است؛ اما به سمت صفر شدن میل می‌نماید. در واقع به جای اینکه منابع صرف ایجاد صندوقی برای مدیریت دارایی‌ها شود، صرف ایجاد توسعه اقتصادی کشور شده که در اثر آن مصرف نیز در آینده افزایش خواهد یافت.
نوسانات و عدم قطعیت
یکی از مسائلی که درآمدهای منابع طبیعی با آن روبه‌رو هستند، عدم قطعیت مربوط به میزان این درآمدهاست. راه‌حل مقابله با این مساله بسیار ساده است که همانا صندوق‌های ثبات ساز
اقتصاد است. دلیل وجودی این صندوق‌ها این است که معمولا نرخ قرض دادن و قرض گرفتن از بازارهای جهانی سرمایه یکی نیست و نرخ قرض گرفتن بالاتر است. اگر وضعیت این‌گونه نبود ضرورتی برای وجود صندوق‌های ثبات ساز وجود نداشت؛ چرا که اقتصاد در زمان کاهش درآمد از میزان مورد انتظار می‌توانست از بازارهای جهانی قرض بگیرد و وقتی درآمدها از میزان مورد انتظار بیشتر بود آن را پس دهد.
کارآیی هزینه کردن در داخل کشور
حال که گزینه پیشنهادی ما؛ یعنی هزینه کردن در داخل کشور مطرح شد باید به جزئیات آن پرداخت. اولین سوالی که مطرح می‌شود این است که آیا اقتصاد ظرفیت پذیرش این حجم از هزینه کردن (اعم از مصرف یا سرمایه‌گذاری) را دارد؟ در این رابطه چند نکته وجود دارد که باید یک به یک مورد توجه قرار داد. نخست آنکه ما در کشورهای در حال توسعه با این واقعیت روبه‌رو هستیم که نرخ بازده پروژه‌ها معمولا پایین است. یک دلیل آن این است که برای انتخاب پروژه‌ها باید روش هزینه- فایده اجتماعی را به کار گرفت که روشی پیچیده است و معمولا در این کشورها متخصصانی که بتوانند این کار را به شکل مطلوب انجام دهند وجود ندارند. دلیل دیگر این است که گاه انگیزه لازم برای انتخاب بهترین پروژه‌ها وجود ندارد که این مساله به فساد، رانت جویی و ضعف نهادهای حکمرانی بر می‌گردد. این مسائل در مورد درآمدهای بادآورده نفتی حادتر است؛ چرا که چنین درآمدهایی ناگهان افزایش می‌یابد و سیستم اداره کشور آمادگی برای مواجهه با چنین رشدی را ندارد و از این رو به شکل ناکارآیی هزینه‌ها را انجام می‌دهد. بنابراین بهتر است تا هزینه کردن‌ها به شکل همواری صورت گیرد یعنی اول رشد هزینه‌ها کم
باشد و بعد افزایش یابد. نکته دیگر این است که ولو آنکه باید مقدار مشخصی را پس‌انداز کرد ولی ممکن است دولت‌ها نگران آن باشند که دولت بعدی دولت بی‌صلاحیت و فاسدی باشد که بخواهد منابع تجمیع شده را حیف و میل کند. بنابراین خود پیشاپیش آن منابع را میان شهروندان توزیع کنند و یا سرمایه‌گذاری نمایند. نکته دوم این است که تزریق منابع حاصل از منابع طبیعی تقاضا را در داخل افزایش می‌دهد. اگر عرضه باکشش باشد، بدون هرگونه تغییر نسبی و بدون ایجاد اثرات خنثی‌کننده (crowding out) عرضه زیاد می‌شود (همانند مدل کینزی) اما معمولا منحنی عرضه افقی نیست و شیب دار است که معنی آن این است که در سطح کلان یا بخشی برخی فعالیت‌ها با برخی دیگر خنثی می‌شوند. وقتی عرضه نمی‌تواند همپای تقاضا افزایش یابد، قیمت‌ها افزایش می‌یابد که این امر تا حدودی از اثرات هزینه کردن و سرمایه‌گذاری در داخل اقتصاد می‌کاهد. معمولا اولین بخشی که عرضه در آن با دشواری روبه‌رو می‌شود بخش مسکن است. این وضعیت موجب رونق شدید در بخش مسکن و افزایش قیمت نهادهای غیرقابل مبادله می‌شود. در نتیجه این وضع قدرت خرید سرمایه‌گذاری‌های عمومی کاهش می‌یابد. توصیه سیاستی که از دل این
تحلیل بیرون می‌آید این است که با توجه به این واقعیت که تابع عرضه در بلندمدت نسبت به کوتاه‌مدت باکشش‌تر است، بهتر است هزینه‌های دولت از افزایش منابع طبیعی تدریجی افزایش یابد. تئوری بیماری هلندی به ما می‌گوید که یکی از فعالیت‌هایی که در اثر سرمایه‌گذاری درآمدهای نفتی مختل می‌شود صادرات است و صادرات از این حیث که برای توسعه اقتصادی کارکرد خاصی دارد، اهمیت ویژه‌ای پیدا می‌کند. اینکه شیب منحنی عرضه چقدر باشد به اموری مربوط است که اصطلاحا ذیل تعبیر «فضای کسب و کار» مطرح می‌شود. هرچه میزان مقررات دولت بیشتر، عدم انعطاف بازار کار بیشتر، مهارت نیروها در بازار کار کمتر، هزینه‌های واردات تجهیزات بیشتر باشد شیب منحنی عرضه بیشتر خواهد بود.
گزینه‌های مختلف برای سرمایه‌گذاری در داخل
پس از اینکه به این نتیجه رسیدیم بهتر است درآمدهای حاصل از منابع طبیعی را در داخل هزینه شود، به این سوال می‌رسیم که این منابع در داخل چگونه هزینه گردند؟ چهار شیوه برای این مقصود مطرح شده است. 1) پول نفت میان مردم توزیع شود یا هزینه‌های مالیاتی مردم کاهش یابد، 2) هزینه‌های عمومی از طریق افزایش مخارج دولت جاری یا عمرانی دولت افزایش یابد، 3) منابع مذکور به عنوان دارایی دولت باقی بماند اما به بخش خصوصی به عنوان وام واگذار شود یا صرف کاهش بدهی‌های عمومی دولت شود، 4) به عنوان دارایی‌های مالی دولت حفظ شود ولی به خارجیان وام داده شود یا صرف ایجاد صندوق ثروت ملی (4) شود. در حالت اول دولت پول را به مردم یعنی شهروندان بر می‌گرداند و اگر می‌خواست مخارج دولتی را افزایش دهد از آنها مالیات می‌گیرد. شبیه این کار در آلبرتای کانادا و آلاسکا صورت گرفته است. تقریبا در تمامی کشورهایی که دارای منابع طبیعی هستند، مالیات کمتر از وقتی است که اگر این درآمدها وجود نداشت. حتی برخی تخمین زده‌اند که هر 1 دلار افزایش در درآمدهای نفتی موجب کاهش 20 سنتی در درآمدهای مالیاتی می‌شود. اولین حسن آن این است که اثرات ضدانگیزشی مالیات را از بین
می‌برد ولی در عمل دیده شده که همزمان میزان سوبسیدهای ناکارا افزایش می‌یابد. حسن این روش این است که پول نفت را به سرعت از دسترس دولت دور می‌کند. اما مشکل این کار این است که در کشورهایی که دولت‌های بدی محسوب می‌شوند، حاضر به دادن این پول به مردم نمی‌شود. در جاهایی هم که دولت‌های خوبی بر سر کارند که حاضرند این پول را به مردم دهند، نیازی به دور کردن آن از دست دولت نیست. دلیل دیگری که به نفع این گزینه مطرح می‌شود این است که پاسخگو کردن دولت با وجود مالیات ستانی ممکن است. چانه‌زنی‌هایی که بین دولت و شهروندان صورت می‌گیرد در واقع مبنای قراردادهای اجتماعی است و این امر پایه شکل‌گیری دموکراسی می‌شود. مشکل این روش این است که دو لایه بوروکراسی لازم است. یک لایه بوروکراسی برای اینکه پول نفت را میان مردم توزیع کند و لایه دیگر برای اینکه از آنها مالیات را جمع کند. مزیت دیگری که برای این روش برشمرده می‌شود این است که مردم اطلاعات خرد بهتری از دولت دارند و بهتر می‌دانند که چه پروژه‌هایی باید به اجرا در آید.
در حالت عادی مردم معمولی دسترسی محدودی به بازار سرمایه دارند و نمی‌توانند منابع لازم را برای اجرای پروژه‌هایشان دست و پا کنند. حال وقتی پول نفت در اختیارشان قرار می‌گیرد این مشکل حل می‌گردد. شاهدی که برای این مدعا عرضه می‌گردد این است که وقتی قیمت محصولات کشاورزی افزایش می‌یابد و از این محل درآمدهای بادآورده ایجاد می‌شود نتیجه اقتصادی آن بهتر است از حالتی است که درآمد نفت که متعلق به دولت است افزایش می‌یابد. در مقابل این دیدگاه، این نکته مطرح شده که آیا نسل فعلی مصالح نسل بعد را به میزان لازم لحاظ خواهد کرد؟ مشکل دیگری که در این رابطه مطرح است این است که اگر بازار سرمایه وجود داشته باشد، منابع موجود در اختیار مردم صرف بهترین و پربازده‌ترین پروژه‌ها می‌گردد در حالی‌که اگر بازار سرمایه نباشد، این امر محقق نمی‌شود. بنابراین باید بخشی از درآمد صرف ایجاد بازار سرمایه گردد. در مجموع می‌توان گفت که بخشی از درآمد نفت باید در اختیار مردم قرار گیرد. پیش از این نیز گفتیم که باید مصرف مردم افزایش یابد در عین آنکه این منابعی که در اختیار مردم قرار گرفته موجب خواهد شد تا برخی سرمایه‌گذاری‌های پربازده انجام شود. در عین
حال ریسک حیف و میل کل منابع از دست می‌رود و این مبنا که درآمد مذکور متعلق به مردم است و باید به نفع آنها مصرف شود، مستقر می‌شود. در عین حال انتخاب‌های فردی معمولا منجر به انتخاب بهینه مصرف و هزینه نمی‌شود و معمولا نیازهایی فوری برای هزینه‌های عمومی وجود دارد.
گزینه دوم افزایش هزینه‌های دولت بود. معمولا اقتصادهای رو به رشد نیاز به هزینه‌های عمومی روی زیرساخت‌ها و توسعه نیروی انسانی دارند. مشکلی که در این رابطه دیده می‌شود این است معمولا وقتی مخارج دولت زیاد می‌شود، سودآوری لابی کردن نیز افزایش می‌یابد و تلاش‌های گروه‌های ذینفع برای دست اندازی به آن نیز زیاد می‌گردد. حال وقتی که مردم حدس زنند که نهایتا پول نفت توسط سیاستمداران فاسد یا گروه‌های ذینفع چپاول خواهد شد، دومین- بهترین(5) گزینه را ترجیح خواهند داد که معمولا سوبسیدهایی هستند که تاثیر قابل ذکری در رشد اقتصادی ندارند. مثلا روی بنزین سوبسید داده می‌شود یا حداقل دستمزد افزایش داده می‌شود. در عین حال باید در سطح کلان تعادلی بین مخارج عمومی و سرمایه‌گذاری برقرار کرد و مثلا از طریق هزینه‌هایی که هزینه‌های تولید کالاهای صادراتی را کاهش می‌دهد یا واردات این اقلام یا جایگزین آنها، با بیماری هلندی مقابله نمود.
گزینه سوم کاهش بدهی‌های عمومی و یا قرض دادن به بخش خصوصی است. در کشورهای آفریقایی بدهی دولت نسبت به تولیدناخالص داخلی مقدار کمی است، ولی نسبت به سپرده‌های بانک‌های تجاری عدد قابل توجهی است (۲۵درصد). وقتی که بدهی‌های دولت کم شود، بانک‌ها ناگزیر می‌شوند تا فرصت‌های
وام دهی دیگری را جست‌وجو کنند. به لحاظ آماری مشاهده شده که با کاهش بدهی‌های دولت، سرمایه‌گذاری‌های بخش خصوصی چندان افزایش نخواهد یافت.
گزینه چهارم انباشت دارایی‌های خارجی است که قبلا نیز گفتیم این گزینه اولویت ندارد و اولویت با افزایش مصرف و سرمایه‌گذاری است.
*پاورقی:
1) Collier, Paul and Anthony J Venables, 2008, Managing Resource Revenues: Lessons fro low Income Countries, OXCarre Research Paper, no. 12, Oxford University.
۲) Collier, Paul, van der Ploeg, Frederick, Spence, Michael and Anthony J. Venables, ۲۰۰۹, Managing Resource Revenues in Developing Economics, OXCarre Research Paper, No. ۱۵,Oxford University.
3) Birds-in-hand
۴) Sovereign Wealth Fund
5) Second best alternative
ارسال نظر