بنیامین پاول، ادوارد استرینگهام

مترجمان: محمدصادق الحسینی، محسن رنجبر

امروزه مصرف‌کنندگان متوسط آمریکایی نسبت به هر زمان دیگری از خانه‌های بزرگ‌تر و با کیفیت تری برخوردارند.کیفیت خانه‌ها تقریبا در همه موارد، بالا رفته است. شایان ذکر است که این بهبود برای خانوارهای کم‌درآمد بسیار چشمگیر و قابل ملاحظه بوده است. طبق گزارش کویگلی و رافائل (۲۰۰۳) از اساتید دانشگاه کالیفرنیا در برکلی درصد خانه‌هایی که پنجک فقیرتر افراد صاحب درآمد در آنها ساکنند و سیستم لوله‌کشی آنها ناقص است از ۴۰درصد در ۱۹۶۳ به رقمی نزدیک به صفر در حال حاضر کاهش پیدا کرده است.

در حالی که اندازه و کیفیت خانه‌ها افزایش یافته است، قیمت آنها نیز همین گونه تغییر کرده است. قیمت متوسط خانه‌هایی که مالک خانه در آن‌ها ساکنند در فاصله ۱۹۷۰ تا ۲۰۰۱، از ۷۸۰۵۱‌دلار به ۱۲۳۸۸۷دلار (بر حسب‌دلار سال ۲۰۰۱) افزایش یافت. این افزایش به آن منجر شد که برخی اعلام کردند در آمریکا بحران قدرت خرید وجود دارد، اما با وجود افزایش قابل توجه قیمت‌ها، نمی توان گفت مردم توان خرید مسکن را ندارند. اگر ۳۰درصد از درآمد خانوارها روی مسکن صرف شود، هر خانواری که سالانه ۲۹هزار‌دلار درآمد داشته باشد می‌تواند چنین خانه‌ای را بخرد. درآمد متوسط خانوارها در آمریکا بسیار بیشتر از این مقدار و برابر ۴۱۹۹۴دلار است و از این رو صرف ۸۷۰۰‌دلار در سال برای یک خانه متوسط به خوبی امکان‌پذیر است.

بسیاری از ناظرین افزایش قیمت‌ها را به بالاتر رفتن تقاضا برای زمین که منبعی کمیاب است نسبت می‌دهند. با این حال تعدادی از اقتصاددان‌ها توضیح دیگری دارند. افزایش قیمت‌ مسکن به افزایش قیمت زمین که ذاتا ارزشمند است مرتبط نیست، بلکه در نتیجه کنترل‌های اعمال شده در بخش مسکن از جمله محدودیت‌ در تراکم، ارتفاع و طراحی، کارمزد ساخت، کندی دادن مجوز، اعمال محدودیت در رشد و قوانین حفاظتی رخ می‌دهد. یک روش برای بررسی اینکه ببینیم آیا افزایش قیمت‌ها به خاطر نظارت‌ها و کنترل‌ها است یا به افزایش تقاضا برای زمین ارتباط دارد، این است که ببینیم افزایش اندازه قطعه زمین، ارزش مسکن را چه مقدار بالا می‌برد. در صورتی که کمیابی زمین عامل افزایش قیمت مسکن باشد، دو برابر کردن اندازه قطعه زمین باعث خواهد شد که تفاوت بین هزینه‌های ساخت و ارزش خانه به میزان ۱۰۰درصد بالا رود. اما ادوارد گلیسر و جوزف گیورکو (۲۰۰۲) به این نتیجه رسیدند که ارزش خانه‌های دارای زمینی به مساحت بیست‌هزار فوت مربع از دید مصرف‌کنندگان در اکثر شهرها تنها ده تا بیست‌هزار‌دلار بیشتر از ارزش همان خانه‌ها در زمین‌های ده‌هزار فوت مربعی است.

این نکته نشانگر آن است که زمین که به طور ذاتی ارزشمند است، عامل اصلی بالا رفتن قیمت‌ها نیست. اقتصاددان‌هایی که به مطالعه این موضوع پرداخته‌اند، به این نتیجه رسیده‌اند که مجوز ساخت که باید توسط دولت صادر شود، کمیاب‌ترین داده برای تولید مسکن، است. برآوردهای اقتصادسنجی نشان می‌دهد که تنها ۱۰درصد از اختلاف بین هزینه‌های ساخت و قیمت خانه به واسطه قیمت ذاتا بالای زمین ایجاد می‌شود و ۹۰درصد این اختلاف ناشی از منطقه‌بندی و نظارت بر استفاده از زمین است. گلیسر و گیورکو چنین نتیجه‌گیری می‌کنند که نظارت بر استفاده از زمین به افزایش قیمت مسکن منجر شده است . فارغ از روش مورد استفاده، شواهد نشان می‌دهد که قیمت مسکن و اجاره در مناطقی که نظارت‌ها و کنترل‌های زیادی اعمال می‌شود، بالا و نرخ مالکیت مسکن در این مناطق کم است.

اگرچه در سطح آمریکا بحران قدرت خرید مسکن وجود ندارد، اما قیمت‌ها در برخی مناطق که نظارت‌های زیادی در آنها وجود دارد بسیار بالا است. مثلا قیمت متوسط یک خانه نوساز در سال ۲۰۰۳ در منطقه سانتاکلارا در کالیفرنیا بیش از ۶۳۸هزار‌دلار بود. با این فرض که یک خانواده ۳۰درصد از درآمد خود را برای بازپرداخت وام مسکن اختصاص دهد، حتی اگر نرخ بهره این وام پایین و برابر ۵درصد باشد، برای آنکه بتواند از پس خرید یک خانه نوساز با قیمت متوسط برآید، باید سالانه بیش از ۱۳۵هزار‌دلار درآمد داشته باشد. اگر برآوردهای فوق صحیح باشند، می‌توان گفت نظارت‌هایی مثل مرزهای رشد شهر، تعلیق مجوز ساخت، کنترل‌های زیست‌محیطی و محدودیت‌های دیگر قیمت مسکن را در این منطقه به اندازه ۳۰۰هزار‌دلار افزایش می‌دهد. علاوه بر اعمال محدودیت بر استفاده از زمین، با اجباری‌کردن بهبود کیفیت خانه، دولت‌ها قیمت مسکن را برای خانواده‌های کم‌درآمد افزایش می‌دهند. مثلا دولت ممکن است حداقلی را برای مساحت قطعه‌های زمین تعیین کند. مثال دیگر، برنامه نوسازی شهری دولت فدرال است که در جریان آن طی سال‌های ۱۹۴۹ تا اوایل دهه ۱۹۷۰ دولت بیش از ۶۰۰هزار خانه ارزان قیمت را تخریب کرد و ۲۵۰هزار واحد مسکونی را جایگزین آنها ساخت که اکثرا برای خریداران پردرآمد یا دارای درآمد متوسط مناسب بودند (اوسالیوان، ۱۹۹۶). مارتا برت در تحقیقی که در سال ۱۹۹۲ به انجام رساند، دریافت که در جریان نوسازی شهرهای مرکزی آمریکا، نابودسازی هتل‌های بی‌کیفیت و ارزان که در بسیاری موارد کاربریِ مسکونی داشتند، به افزایش تعداد بی‌خانمان‌ها منجر شد.

سرمایه‌گذاری‌های حقیقی فدرال در بخش مسکن از سال‌های ابتدایی دهه ۱۹۶۰ به این سو به طور پیوسته افزایش پیدا کرده و هم‌اکنون تقریبا به سی‌میلیارد‌دلار در سال رسیده است. امروزه نزدیک به ۶‌میلیون خانواده اجاره‌نشین یارانه‌های مسکن دولت فدرال را دریافت می‌کنند و ۵/۱‌میلیون خانوار نیز در خانه‌های عمومی(public housing) سکونت دارند) اما همانطور که می‌دانیم بخش عمومی، انگیزه سودآوری ندارد و در کل کارآیی برنامه‌های دولتی به شدت پایین است. در یک تحقیق برآورد شده است که به ازای هر صد‌دلاری که دولت در بخش مسکن خرج می‌کند، خانه‌هایی ساخته می‌شود که برای ساکنین از ارزشی تنها معادل چهل و سه‌دلار برخوردارند (مایو، ۱۹۸۶). از آنجا که ساکنین خانه‌های عمومی مالک آن نیستند (و در واقع هیچ‌کس مالکیت آنها را در اختیار ندارد) این خانه‌ها معمولا در نتیجه بی قیدی در نگهداری، به سرعت کیفیت خود را از دست می‌دهند و در بسیاری از موارد بعد از گذشت بیست سال غیر قابل سکونت می‌گردند. برخی از بدترین اثرات خانه‌های عمومی دقیقا بر همان ساکنانی وارد می‌شود که هدف از ایجاد این خانه‌ها کمک به آنها بوده است. در پروژه‌های ساخت خانه‌های عمومی، جرایم زیادی اتفاق می‌افتد و برای همین است که این خانه‌ها مکان‌ مناسبی برای زندگی تلقی نمی‌شوند. این در حالی است که سازندگان مسکن و صاحبخانه‌های خصوصی انگیزه دارند تا رضایت مشتریان خود را تامین کنند؛ زیرا در غیر این صورت کسب و کار خود را از دست خواهند داد.

بسیاری از سیاستگذاران، با علم به اینکه دولت صاحبخانه خوبی نیست، به دنبال راه‌حل‌های دیگری برای عرضه مسکن «ارزان» هستند. در سطح محلی، «کنترل قیمتی روی درصدی از خانه‌های تازه‌ساز» (inclusionary zoning) به نحو فزاینده‌ای اعمال می‌شود. در این سیاست، سازندگان مسکن و صاحبان آنها وادار می‌شوند که قیمت خانه‌ها را به گونه‌ای تعیین کنند که برای افراد دارای سطوح خاص درآمدی قابل خرید باشند؛ به عنوان نمونه در تبیورون ایالت کالیفرنیا که قیمت متوسط خانه‌های موجود بیش از یک‌میلیون‌دلار است، سازندگان مسکن ملزم می‌شوند که ۱۰درصد از خانه‌های نوساز را به قیمت ۱۰۹۸۲۵‌دلار یا کمتر بفروشند. این شیوه بیشتر از همه در ایالت‌های کالیفرنیا، مریلند و نیوجرسی اجرا می‌شود. در یک تحقیق سراسری در ۱۹۹۱ مشخص شد که این سیاست در ۹درصد از شهرهای دارای جمعیت بیش از ۱۰۰هزار نفر اعمال می‌گردد و این رقم به سرعت در حال افزایش است. در سال ۱۹۹۰ تقریبا سی حوزه قضایی در کالیفرنیا این سیاست را اعمال می‌کردند. این تعداد در ۲۰۰۴ به بیش از صد حوزه افزایش یافت. کنترل قیمتی در بخش مسکن، همان اثرات منفی‌ای را که در دیگر موارد کنترل قیمتی، ملاحظه شده را به بار می‌آورد. کنترل قیمت‌ها باعث می‌شود عرضه خانه‌های نوساز محدود گردد و عملا قدرت خرید خانه را کمتر می‌کند. از آنجا که سازندگان مسکن مجبور می‌شوند بخشی از تولید خود را با ضرر به فروش برسانند، این سیاست همانند مالیات بر ساخت خانه‌ عمل می‌کند. در شهرهای ایالت کالیفرنیا مثل پورتولا والی، تخمین زده می‌شود که میزان مالیات بیش از ۲۰۰هزار‌دلار به ازای هر خانه باشد. سازندگان مسکن در نهایت برای آنکه حاشیه سود نرمالی را برای خود حفظ کنند، مالیات‌ها را به صاحبان زمین و دیگر خریداران خانه منتقل می‌نمایند. آنچه تعیین می‌کند که این فشار مالیاتی دقیقا چگونه توزیع می‌گردد، کشش عرضه و تقاضا است، اما در نتیجه این مالیات‌ها قیمت مسکن بدون شک افزایش می‌یابد.

کنترل قیمتی همچنین باعث کاهش ساخت و ساز می‌شود. در چهل و پنج شهر ایالت سان‌فرانسیسکو که داده‌های آنها در دسترس است، یک سال بعد از اعمال این سیاست، ساخت و ساز جدید به میزان ۳۱درصد افت کرد (پاول واسترینگهام، ۲۰۰۴). در برخی موارد این سیاست باعث شد که خانه‌های در حال ساخت نیمه کاره بماند. تجربه واتسونویل در کالیفرنیا مثال خوبی از عواقب ناخواسته اعمال این سیاست است. تصویب این سیاست در ۱۹۹۰ در واتسونویل باعث شد که ۲۵درصد از خانه‌های نوساز مشمول کنترل قیمت شوند. بین سال‌های ۱۹۹۰ تا ۱۹۹۹ به استثنای چند مورد ساخت و ساز کوچک و بدون سود، تقریبا هیچ ساخت و ساز جدیدی صورت نگرفت. این قانون نهایتا در ۱۹۹۹ مورد تجدیدنظر قرار گرفت. زیرا به بیان جودی دورنیگل نیلسن، شهردار واتسونویل «تقاضای پاسخ داده نشده باورنکردنی بود. اعمال سیاست کنترل قیمت آنچنان سنگین و طاقت‌فرسا بود که سازندگان مسکن حاضر نمی شدند پا به صحنه بگذارند». ژان داویسون، مدیر اداره نوسازی و مسکن این شهر می‌گوید، «قانون منطقه‌بندی کلی آن قدر سفت و سخت بود و هزینه‌ها آنچنان زیاد بود که واحدهای معدودی تولید می‌شد، اما (این قانون) در سال ۲۰۰۰ به کلی تغییر کرد و ما شاهد آن بودیم که واحدهای بیشتری به تولید رسید» (مورگان، ۲۰۰۳). در واتسونویل نسبت واحدهایی که تحت کنترل قیمت قرار می‌گرفتند از ۲۵درصد تمامی موارد ساخت و ساز به ۱۵درصد ساخت و سازهای کوچک و ۲۰درصد ساختمان‌های نوساز دارای پنجاه واحد یا بیشتر کاهش داده شد. تعداد خانه‌ها در این شهر سه سال پس از تسهیل این الزامات، ۱۲درصد رشد کرد.

کنترل قیمتی علاوه بر محدود کردن عرضه، چند اثر نامطلوب دیگر نیز به بار می‌آورد. این سیاست باعث می‌شود کمبود مسکن تشدید شده و تحرک کاهش یابد؛ در واقع واضح است که این سیاست برای کمک به افراد فقیر روش مناسبی نیست. از آنجا که کنترل قیمتی فروش مجدد را محدود می‌کند، از افزایش ارزش قیمت خانه جلوگیری کرده و باعث می‌شود که خانواده‌ها مدت طولانی‌تری در این خانه‌ها بمانند. این امر خانه‌های مزبور را از بازار خارج می‌کند و به دیگر خانواده‌های کم‌درآمدی که در پی خرید خانه هستند نیز هیچ کمکی نمی‌کند. حتی اگر درآمد یک خانواده به میزان قابل ملاحظه‌ای زیاد شود، توانایی صاحبان خانه‌های تحت کنترل قیمتی برای جابه‌جایی کمتر می‌شود؛ زیرا کنترل‌های صورت گرفته بر قیمت از فروش‌ خانه به قیمت بازار ممانعت به عمل می‌آورد. در واقع، ساکنان این خانه‌ها گرفتار داراییشان می‌شوند چون نمی‌توانند آن را به طور کامل نقد کنند و حتی نمی‌توانند مالکیت آن را به فرزندان خود منتقل کنند، مگر آنکه این کودکان نیز از دستورالعمل‌های مربوطه تبعیت نمایند. این امر برای صاحبان این خانه‌ها انگیزه‌ فرار از قانون و فروش مجدد یا اجاره خانه شان به قیمت‌های بازاری را به وجود می‌آورد. علاوه بر آن، دولت‌ها باید منابعی را برای اعمال این سیاست صرف کنند.

جالب آن که حتی تولید با قیمت بالا به همه مصرف‌کننده‌ها سود می‌رساند. زمانی که یک خانواده پردرآمد به یک خانه نوساز با قیمتی بالاتر نقل مکان می‌کند، خانه پیشین خود را برای خانواده دیگری تخلیه می‌کند. خانواده دیگر نیز به نوبه خود محل سکونتش را تخلیه کرده و آن را در اختیار فرد دیگری قرار می‌دهد. اقتصاددان‌ها این فرآیند را تصفیه (filtering) می‌نامند؛ زیرا با ساخت خانه‌های جدید، خانوارهای کم‌درآمدتر می‌توانند در خانه‌های قدیمی‌تر ساکن شوند. در یک تحقیق کلاسیک با عنوان «خانه‌های نوساز و افراد فقیر» زنجیره فروش خانه‌های موجود در سی شهر مختلف مورد بررسی قرار گرفت و مشخص شد که ساخت هر خانه نوساز به طور متوسط باعث ۵/۳ مورد تغییر محل سکونت می‌شود؛ حتی اگرچه قیمت خانه‌های نوساز عموما بالاتر است، اما ۱۴درصد از جابه‌جایی‌های ایجاد شده در نتیجه ساخت خانه‌های نوساز به خانواده‌های کم‌درآمد بازمی‌گردد. به گفته مالپتزی و گرین (۱۹۹۶) یک شهر تا آنجا که ساخت هر نوع خانه را تسهیل کند، تعداد خانه‌هایی را که افراد کم درآمد می‌توانند در آن‌ها ساکن شوند نیز افزایش می‌دهد (ص ۱۸۱۱)، اما اگر از ساخت و ساز جدید ممانعت شود یا سرعت آن پایین آورده شود، این فرآیند متوقف یا کند می‌شود. بدون ساخت خانه‌های نوساز، خریداران پردرآمد قیمت پیشنهادی خود برای خانه‌های موجود را بالا برده و از این طریق قیمت‌ها افزایش می‌یابد. به عبارت دیگر راهی مطمئن برای کاهش قیمت مسکن آن است که نظارت‌های منطقه‌بندی و سایر کنترل‌ها بر ساخت و ساز جدید را کاهش دهیم. بازار مسکن آمریکا با وجود این نظارت‌ها کاملا انعطاف‌پذیر است. نود و هشت درصد از مردم آمریکا در خانه‌هایی زندگی می‌کنند که سازندگان و مالکان آنها خصوصی هستند. طی چند دهه گذشته اندازه و کیفیت این خانه‌ها به صورت چشمگیری افزایش یافته است. شکی نیست که تغییر جهت از برنامه‌ریزی دولتی به سوی برنامه‌ریزی خصوصی برای اجاره نشین‌ها و خریداران خانه مفید خواهد بود (بیتو و دیگران، ۲۰۰۲).