ثبات مالی دولت
نویسنده: لارنس کاتلیکُف
مترجمان: محمدصادق الحسینی، محسن رنجبر
بخش نخست
جمعیت کشورهای ثروتمند روز به روز در حال پیرتر شدن است. طی سال‌های ۲۰۰۵ و ۲۰۳۵ تعداد افراد مسن در این کشورها بیش از دو برابر خواهد شد، اما تعداد نیروی کار آنها تغییر چندانی نخواهد داشت.

این تغییر جمعیت شناختی که به لحاظ تاریخی بی‌سابقه است، از فشارها و تنش‌های مالی بزرگی خبر می‌دهد زیرا تعهدات زیاد و رو به رشد دولت در رابطه با ارائه مستمری و مراقبت‌های بهداشتی به سالمندان می‌تواند مشکل ساز شود. در واقع این هزینه‌ها که باید طبق برنامه صورت بگیرد، آن قدر بالا هستند که ممکن است برآوردن آنها چه به لحاظ اقتصادی و چه از نظر سیاسی امکان‌پذیر نباشد. هزینه‌های پیش روی مرتبط با این تغییر شگرف نسلی منجر به ورشکستگی دولت در اغلب کشورهای ثروتمند خواهد شد، مگر آن که هرچه زودتر تغییرات عمده‌ای صورت پذیرد، تغییراتی که اعمال آنها آسان نخواهد بود.
«ورشکستگی» واژه‌ای است با بار معنایی سنگین، اما برای اشاره به تهدیدات آتی در رابطه با وضعیت مالی دولت مناسب است. اگر دولت‌ها ورشکسته شوند، قروض خود را بازپرداخت نخواهند کرد. ممکن است آنها صریحا و با عدول از پرداخت اصل یا بهره وام، بدهی خود را نکول کنند یا ممکن است نتوانند مزایای وعده داده شده را پرداخت نموده و دیگر تعهدات هزینه‌ای خود را برآورده سازند. از نظر برخی کارشناسان مورد دوم هم نوعی نکول است. روش رایج برای نکول غیرآشکار تعهدات هزینه‌ای و بدهی‌ها، سوءاستفاده از تورم است. در این موارد دولت به راحتی پول مورد نیاز برای پرداخت تعهدات هزینه‌ای خود را چاپ می‌کند. این افزایش عرضه پول منجر به تورم می‌گردد که ارزش حقیقی مخارج دولت را کاهش داده و از ارزش حقیقی بدهی‌های آن می‌کاهد.
اگرچه ورشکستگی دولت‌های ملی خیلی رایج نیست، اما مواردی از آن در تاریخ معاصر وجود داشته است. دولت آرژانتین در سال 2001 و دولت روسیه در 1998 نتوانستند بدهی‌های خود را سر موعد پرداخت کنند. پیش از روسیه، بلغارستان و دیگر کشورهای اروپای شرقی نیز به همین وضعیت دچار شده بودند. در دهه 1970 بولیوی و اسرائیل برای پرداخت دیون خود پول چاپ کردند. اگر باز هم به عقب‌تر بازگردیم، ابرتورم‌های قابل توجه آلمان، اتریش و مجارستان را به یاد می‌آوریم. در واقع دولت‌ها حداقل از زمان دیوکلتین، امپراتور روم، که احتمالا اولین ابرتورم را به بار آورد به طور رسمی و غیررسمی دست به نکول بدهی‌هایشان زده اند.
می‌توان با بررسی اندازه عدم موازنه‌های مالی در بلندمدت تعیین کرد که آیا سیاست‌های مالی باثبات هستند یا خیر. انجام چنین کاری ما را از پیش نسبت به احتمال نکول صریح یا غیرصریح آگاه ساخته و همچنین اندازه تعدیلات مورد نیاز برای ممانعت از این نکول‌ را به ما نشان می‌دهد. متاسفانه شاخص اصلی عدم موازنه مالی کشورها، کسری رسمی سالانه آنها-یعنی تفاوت میان مخارج سالانه (خریدها و پرداخت‌های انتقالی) و درآمدهای مالیاتی و غیرمالیاتی دولت این کشورها- است. استفاده از این کسری برای ارزیابی ثبات مالی (Fiscal Sustainability) موضوعی جدید نیست. در قانون مسوولیت‌ مالی که در پیمان ماستریخت اتحادیه پولی اروپا (EMU) آمده است نیز این شاخص ذکر گردید. این قانون ورود به اتحادیه مزبور را به کشورهایی محدود می‌کند که کسری بودجه‌شان کمتر از ۳درصد GDP آنها باشد و بر آن دسته از کشورهای عضو EMU که از این محدوده تخطی کنند، جرایم فرضی (hypothetical) اعمال می‌نماید. من به این دلیل از واژه فرضی استفاده می‌کنم که این قانون معافیت‌هایی را در موارد تجاوز از این نسبت روا می‌دارد که پیش از آن که استثنا باشند، به شکل قاعده درآمده اند.
اما اگر بخواهیم به زبان اقتصادی صحبت کنیم، این کسری و انباشت آن بی‌معنا است، زیرا تئوری اقتصاد در این باره که آیا باید درآمدهای دولت را «مالیات‌» یا «استقراض» بنامیم یا خیر، چیزی به ما نمی‌گوید. همچنین هیچ چیزی در نظریات اقتصادی وجود ندارد که بتواند به ما بگوید آیا می‌شود پرداخت دولت به هر شخص حقیقی یا حقوقی را «پرداخت انتقالی» نامید یا «بازپرداخت بدهی». از این رو زمانی که اتحادیه اروپا اعلام کرد که تفاوت میان مخارج و مالیات در یک سال معین - یعنی کسری- باید به سه‌درصد GDP محدود باشد، این سوال همچنان باقی بود که آیا مبنای اقتصادی مشخصی برای تمییز مخارج از بازپرداخت بدهی یا میان مالیات‌ از قرض وجود دارد یا خیر.
برای روشن شدن موضوع به این مثال توجه کنید. در سال ۲۰۰۵ پیش‌بینی شده بود که کسری فدرال‌رزرو آمریکا در کل برابر ۳۲۵میلیارد دلار خواهد بود. اما از آنجا که اغلب مردم تامین اجتماعی را یک برنامه اجباری مستمری می‌دانند، می‌توان به درستی دریافتی‌های این سال دولت از محل مالیات‌های تامین اجتماعی را نه مالیات، بلکه یک وام اجباری به دولت نامید و پرداخت‌های آتی را به جای آن که «پرداخت‌های انتقالی» نامید، «بازگشت اصل پول به اضافه بهره آن منهای مالیات در سنین پیری» خواند. اگر این کار را انجام دهیم، کسری آمریکا در سال ۲۰۰۵ به ۱/۱تریلیون دلار بالغ می‌شود. (۱) این عنوان جایگزین از لحاظ نامگذاری به همان اندازه معتبر و از لحاظ اقتصادی به همان اندازه بی‌معناست.
از آن جا که نامگذاری دریافت‌ها و پرداخت‌های دولت اختیاری است، دولت‌ها می‌توانند عناوینی را برگزینند که فارغ از سیاست مالی واقعی که در این بین جریان دارد، هر کسری یا مازادی که تمایل دارند گزارش دهند را به وجود آورد. بنابراین دولت‌ها می‌توانند دقیقا زمانی که درگیر سیاست‌هایی هستند که کمترین مسوولیت‌پذیری مالی در آنها رعایت شده، مازادهای عظیمی را اعلام کنند و همچنین می‌توانند زمانی که سیاست‌هایشان، به لحاظ مالی بیشترین محافظه‌کاری را در خود دارد، کسرهای بسیار زیادی را اعلام نمایند.
این بی‌قیدی در تعیین کسری حین مقدمه چینی برای معرفی یورو آشکار شد؛ به عنوان نمونه دولت فرانسه با فروش دارایی بنگاه‌های دولتی و حفظ تعهدات آنها کسری را به پنج‌درصد تولید ناخالص رساند؛ البته این کَلَک‌ها عموما به عنوان سوءاستفاده از ابزار مالی ای که به لحاظ بنیادی مناسب است، در نظر گرفته می‌شود. با این همه می‌دانیم که نحوه استفاده از این معیار اختیاری است. این نکته که تغییر در واژه‌ها و نه فعالیت‌ها می‌تواند در آن واحد تصویری متفاوت را از وضع مالی یک کشور به نمایش بگذارد، مشخص نموده است که در واقع هیچ روش منحصر‌به‌فردی برای نامگذاری دریافت‌ها و پرداخت‌ها و لذا هیچ معیار منحصربه‌فردی برای برآورد کردن کسری وجود ندارد.
استفاده از کسری نه تنها هیچ چیزی راجع به‌ موضع سیاست‌های جاری به ما نمی‌گوید، بلکه هیچ چیزی نیز برای گفتن درباره تغییرات سیاستی ندارد. دلیل این امر آن است که هیچ کس نمی‌تواند بگوید که آیا تغییر کسری از تغییرات واقعی در سیاست‌های مالی ناشی می‌شود یا تغییر در نامگذاری‌ها. از این رو کاهش مالیات‌ها را در دوره بوش که منجر به افزایش کسری بودجه رسمی دولت فدرال آمریکا گردید می‌توان به عنوان تغییری محض در عناوین در نظر آورد که تحت آن، دولت دریافت‌های بیشتر کنونی از بخش خصوصی را به جای «مالیات»، «استقراض» نامید و نام دریافت‌های آتی بیشتر را به جای «استقراض»، «مالیات» گذاشت. همچنین این نکته که مثلا تمامی اقتصاددان‌ها به جز یکی از آنها، در نامگذاری‌های فوق به جای عبارات اول از واژه‌های دوم استفاده می‌کنند، هیچ اعتبار اقتصادی ای به واژه‌های اول نمی‌دهد. حکم نظریات اقتصادی به واسطه قانون اکثریت تعیین نمی‌شود.
نسبیت مالی
من مشکل فوق‌الذکر را «نسبیت مالی» مالی می‌نامم، زیرا تصور فرد راجع‌به موقعیت مالی دولت به خود او بستگی دارد؛ دلیل آن که میزان بدهی‌های دولت و تغییرات آن طی زمان‌، معیارهای اقتصادی مشخص و واضحی نیستند آن است که این موارد به هیچ سوال اقتصادی‌ای پاسخ نمی‌دهند. نمونه‌ای از یک ملاک اقتصادی که معیار خوبی به شمار رود تولید ناخالص داخلی است که به این پرسش پاسخ می‌دهد که ارزش کالاها و خدمات نهایی تولید شده در یک اقتصاد در یک سال مشخص چقدر است. پرسش بالا را با این سوال مقایسه کنید که بدهی‌های رسمی دولت چه هستند. اگرچه واژه «بدهی» بار معنایی اقتصادی دارد؛ اما واژه «رسمی» این گونه نیست. این واژه یک مقوله حقوقی یا حسابداری است، نه یک مقوله اقتصادی. علاوه بر آن از نقطه نظر اقتصادی این طبقه‌بندی حرف آخر را نمی‌زند؛ یعنی همه ما در برداشت خود از عبارت «دیون رسمی» آزاد خواهیم بود.