دیپاک لل
مترجمان: محمدصادق‌الحسینی، محسن رنجبر
کمک‌‌های خارجی به عنوان شکلی از جریان سرمایه هم از لحاظ ‌اندازه و هم از نظر پوشش جهانی آن پدیده‌ای تازه و نوظهور است.

اگرچه نمونه‌های تاریخی زیادی از پرداخت «رشوه» یا «غرامت» از سوی کشورها به یکدیگر وجود دارد، اما انتقال مداوم و در مقیاس بزرگ سرمایه از سوی دولت‌های کشورهای ثروتمند به دولت‌های کشورهای فقیرتر پدیده‌ای است که به بعد از جنگ جهانی دوم بازمی‌گردد. منشا این نقل و انتقال‌ها به از کار افتادن بازار بین‌المللی سرمایه در دوره بین دو جنگ جهانی و رقابت برای ایجاد اتحاد سیاسی طی جنگ سرد بازمی‌گردد.
از کار افتادن بازار بین‌المللی سرمایه انگیزه لازم را برای ایجاد بانک جهانی فراهم آورد. هدف از تشکیل بانک جهانی آن بود که وام‌هایی را با نرخ بهره‌ بازار برای کشورهای فقیر فراهم آورد؛ کشورهایی که به خاطر نکول‌ کردن بدهی‌هایشان در دهه 1930 و همچنین به خاطر اعمال قوانین blue sky دولت آمریکا از بازارهای غربی سرمایه و به ویژه از بزرگ‌ترین آن‌ها یعنی بازار سرمایه آمریکا بیرون شده بودند. طبق این قوانین، واسطه‌های مالی در ایالات متحده حق نداشتند اوراق قرضه دولت‌های خارجی را نگهداری کنند. در همین حال بازارهای اروپایی نیز به واسطه کنترل نرخ ارز به تعطیلی کشانده شده بودند(بریتانیا تا سال 1979 این کنترل‌ها را ادامه می‌داد). بدان گونه که در منشور بانک بین‌المللی بازسازی و توسعه که منشا شکل‌گیری بانک جهانی بود، تصریح شده است، وام‌های رسمی به کشورهای فقیر باید در نرخ‌های بهره تجاری و تنها بر پایه کارآیی اعطا می‌شد. قرار بود این وام‌ها واسطه‌ای باشند جهت انتقال سرمایه از جایی که فراوان‌تر است به جایی که کمیاب تر است.
این دید کاملا اقتصادی به زودی به دلایل سیاسی و کمی‌بعد به دلایل انسان دوستانه با دیدی جایگزین شد که امتیازاتی را برای کشورهای فقیر در نظر می‌گرفت؛ به این شکل که اعطای وام‌هایی با شرایط بهتر از نظر نرخ بهره و چگونگی بازپرداخت به این کشورها رواج یافت. نقد کوبنده لرد باور (باور، ۱۹۷۶) به خوبی دلایل سیاسی اعطای کمک را بیان می‌کند. وی می‌گوید: کمک‌های خارجی به جای کمک‌ به منافع سیاسی غرب، به شکل‌گیری ائتلاف‌های ضدغربی در کشورهای جهان سوم که به دنبال دریافت «رشوه» برای کمونیست نشدن بودند، دامن زد. در یک مطالعه آماری نیز مشخص شده است که «استفاده از کمک‌های اقتصادی به عنوان اهرم سیاسی موفقیت‌آمیز نبوده‌است» (مسلی، ۱۹۸۷، ص ۲۳۲). شایان ذکر است که پایان جنگ سرد این انگیزه سیاسی را از میان برد. در حال حاضر مدافعان کمک‌های خارجی به توجیهات انسان دوستانه و اقتصادی متوسل می‌شوند؛ توجیهاتی که دگرگونی‌های زیادی را به خود دیده‌اند.
بنا به گفته ویلیام ایسترلی، با وجود بیش از 2میلیارد دلار کمک خارجی که برای ساخت جاده به دولت تانزانیا داده شد، وضعیت جاده‌های این کشور بهبود پیدا نکرد، بلکه آنچه افزایش یافت دستگاه دیوان‌سالاری این کشور بود که دولت تانزانیا هر ساله از طریق آن دو هزار و چهارصد گزارش را درباره هزار مورد فعالیت که با استفاده از کمک‌های خارجی تامین مالی شده تهیه می‌کند. علاوه بر آن، فقرای دنیا نمی‌توانند مدعی شوند که اخلاقا از این حق برخوردارند که توقع داشته باشند رفاه از کشورهای ثروتمند به آن‌ها منتقل شود. در حالی که انتقال مبالغ رفاهی درون کشورها به وجود یک جامعه ملی بستگی دارد که در آن استانداردهای اخلاقی مورد پذیرش عموم چنین نقل و انتقالاتی را توجیه کند، در سطح بین‌المللی جامعه‌ای که بتوان حق دریافت کمک را در آن تثبیت نمود، وجود ندارد(لل، 1978، 1983).
بخش عمده‌ای از کمک‌های خارجی در کاهش فقر ناتوان بوده‌اند. این کمک‌ها در موارد معدودی توانسته‌اند سرنوشت انسان‌های فقیر را بهبود بخشند. به عنوان مثال احتمالا وضعیت مردم مارتینیک (Martiniqe) بهتر شده است، زیرا دولت فرانسه بخش بسیار زیادی از تولید ناخالص داخلی آن‌ها را فراهم می‌آورد. همچنین کمک‌های خارجی به از میان بردن کوری رودخانه ای در آفریقای غربی کمک کرده و باعث شده است که هجده‌میلیون کودک این منطقه از این بیماری عفونی در امان بمانند.(۲) اما در یک مطالعه آماری مشخص شده است که کمک‌های خارجی «ظاهرا از گروه‌های نسبتا ثروتمند در غرب بین اغلب گروه‌های درآمدی در جهان سوم البته به جز فقیرترین آن‌ها بازتوزیع شده است»
(مسلی، 1987، ص 23).
بنابراین توجیهات سیاسی و انسان دوستانه برای اعطای کمک‌های خارجی قابل قبول نیستند. اما آیا این کمک‌ها از یک توجیه اقتصادی قدرتمند برخوردارند؟ تلاش‌هایی برای توجیه اقتصادی اعطای کمک‌های خارجی انجام شده است. یکی از این موارد «تئوری دو شکاف» (two-gap theory) است. طبق این ایده برای برطرف ساختن یکی از دو نارسایی موجود (در ارز خارجی یا پس‌انداز) که نرخ رشد کشورهای در حال توسعه را پایین‌تر از یک حد قابل قبول نگه می‌دارد، به کمک‌های خارجی نیاز است (لل، ۱۹۷۲). استدلالات مبتنی بر به اصطلاح شکاف «ارز خارجی» بر مبنای فرضیات نامطمئنی قرار داشت. یکی از این فرضیات یعنی «بدبینی به صادرات» (export pessimism ) بر این ایده که کشورهای فقیر کالاهای صادراتی زیادی تولید نمی‌کنند بنا شده بود. بسیاری از اقتصاددان‌های توسعه با وجود قلت شواهدی که بتواند این دیدگاه را تایید کند به آن باور داشتند (لل، ۲۰۰۲). از آن جا که در تجربه و تئوری نادرست بودن شواهد مربوطه مشخص شده است، تئوری «شکاف ارز خارجی»‌،دیگر در توجیه کمک‌های خارجی مورد استفاده قرار نمی‌گیرد.
توجیه «شکاف پس‌انداز» نیز دیگر قانع‌کننده به نظر نمی‌رسد. بر اساس این نظریه ادعا می‌شود که به منظور تکمیل پس‌اندازهای ثابت و ناکافی داخلی، کشورهای فقیر به سرمایه‌های خارجی نیاز دارند، اما مشاهده شده که در دوره بعد از جنگ جهانی دوم و از دهه پنجاه به بعد تقریبا در همه کشورهای توسعه نیافته (از جمله در کشورهای قاره آفریقا تا اوایل دهه 1970) نرخ پس‌انداز داخلی به طور پیوسته افزایش یافته است (لاچ، 1986). علاوه بر آن مطالعه‌ای که روی بیست‌و‌یک کشور در حال توسعه در فاصله سال‌های 1950 تا 1985 صورت گرفته است نشان می‌دهد که تفاوت‌ در نرخ رشد اقتصادی بیش از آن که به اختلاف سطوح سرمایه‌گذاری مرتبط باشد، به تفاوت‌های موجود در بهره‌وری سرمایه‌گذاری ارتباط دارد (لل و منیت، 1996). نهایتا باید گفت که مطالعات آماری موثر بودن کمک‌های خارجی بر رشد و کاهش فقر را تایید نکرده‌اند(ایسترلی، 2001).
در مطالعه دیگری نیز پس از تصحیح پیوند میان کمک‌های خارجی با رشد و سطح درآمد نشان داده شده که اثر این کمک‌ها بر رشد غالبا منفی است (بون، ۱۹۹۴) (شکل ۱ را ملاحظه کنید). با بررسی این قبیل مطالعات، نتیجه می‌گیریم که «امروزه نسبت به این موضوع که کمک‌های خارجی بتوانند بر نرخ رشد، کاهش فقر یا کیفیت محیط‌زیست اثر مثبتی داشته باشند تردید زیادی وجود دارد»(گیلبرت و دیگران، ۱۹۹۹، ص ۶۰۷F).
شکل 1: کمک‌های خارجی و رشد در میان کشورهای مختلف، 2002-1960


منبع: ویلیام ایسترلی
بانک جهانی به جز در کشورهای آفریقایی زیر صحرا کمتر از ۲درصد سرمایه‌گذاری در کشورهای در حال توسعه را تامین مالی می کند (کروگر، ۱۹۹۸). بخش عمده‌ای از وام‌های این بانک همچنان به تامین مالی پروژه‌ها اختصاص می‌یابد. باید این نکته در نظر گرفته شود که نرخ بازدهی بیش از ۱۰درصدی این پروژه‌ها، معیار خوبی برای ارزیابی اثرات واقعی کمک‌های ارائه شده نیست. دولت‌ها می‌توانند از این کمک‌ها برای تامین مالی پروژه‌‌های با بازدهی بالا که در هر صورت آن‌ها را صورت می‌دادند استفاده کنند و سپس از منابع خود برای تامین مالی پروژه‌‌هایی با نرخ بازدهی پایین (مثلا ساخت تسلیحات نظامی‌بیشتر) استفاده کنند. این مساله منجر به رشد وام‌دهی «برنامه‌ریزی شده» (program lending) شد که در دهه ۱۹۸۰ و همراه با رشد وام‌های «تعدیل ساختاری» افزایش پیدا کرد. وام‌های برنامه‌ریزی شده بر یک برنامه اقتصادی کلی مورد توافق طرفین که از سوی کشور دریافت‌کننده کمک به اجرا درمی‌آمد، مبتنی بودند. وام‌های تعدیل ساختاری نیز در قبال تعهدهای ویژه دولت‌ها جهت تغییر سیاست‌های خاصی که به کارآیی اقتصادی آسیب می‌رساندند، اعطا می‌شدند. طرفداران این گونه وام‌ها امیدوار بودند که بتوانند با مقرر کردن شرایطی خاص برای این وام‌ها‌، این انگیزه را به دولت‌ها بدهند که مثلا با پرهیز از کنترل قیمت‌ها، حرکت به سمت تجارت آزاد و کاهش نرخ‌های نهایی مالیاتی سیاست‌های بهتری را پیاده سازند. این افراد معتقد بودند که کمک‌های خارجی از این طریق می‌توانند شرایط اقتصادی را بهبود بخشند، اما در مطالعات زیادی مشخص شده که این روش کارآیی ندارد. نه تنها کمک‌های اعطا شده لزوما برای اهداف مدنظر استفاده نمی‌شوند، بلکه روی هم رفته، چه به صورت مستقیم و چه به شکل غیرمستقیم ( از طریق بهبود سیاست‌های دولتی) هیچ اثری روی رشد ندارند. آنچه اهمیت دارد‌ محیط‌ سیاستی است، اما به نظر می‌آید که وام‌دهی اثر کمی‌روی محیط سیاستی دارد (گیلبرت و دیگران، ۱۹۹۹، ص ۶۱۹F).
این امر اصلا تعجب‌برانگیز نیست. یک ضرب‌المثل هست که می‌گوید «می‌توان اسب را به سمتی که آب هست هدایت کرد، اما نمی‌توان مجبورش کرد از آن آب بخورد». همان‌گونه که موی، رییس‌جمهور کنیا به کرات در دهه 1980 نشان داد دولت‌ها برای گرفتن وام زیر بار هر تعهدی می‌روند، اما بعد به محض این که پول را گرفتند، همه چیز یادشان می‌رود. در عین حال نهادهای کمک‌رسانی با این دولت‌ها مقابله نمی‌کنند، زیرا خودشان بخشی از یک کسب و کار بزرگ بین‌المللی برای «کاهش فقر» به شمار می‌روند و عده زیادی از افراد متخصص طبقه متوسط از طریق این نهادها زندگی خود را می‌گذرانند. این «اربابان فقر» (هانکوک، 1989) به اعطا شدن این گونه وام‌ها و باور داشتن مردم کشورهای ثروتمند به این که چنین وام‌هایی فقر را کاهش خواهند داد، وابسته‌اند. چشم‌پوشی از عدم پایبندی به شرایط مربوط به تغییرات سیاستی هم به نفع این اربابان فقر و هم به سود دولت‌های نافرمان در کشورهای فقیر است.
آخرین توجیه برای اعطای کمک‌های خارجی این است که از آنجا که شرایط پیشینی با ناکامی روبه‌رو شده‌اند، باید در عوض از شرایط پسینی استفاده کرد. به عبارت دیگر به جای آن که از دولت‌ها بخواهیم که تعهد دهند که در آینده سیاست‌های بهتری را به کار می‌گیرند، باید بر مبنای فعالیت‌های گذشته آن‌ها قضاوت کنیم؛ یعنی باید فقط کشورهایی که محیط سیاسی گذشته آن‌ها از همتاهای‌شان بهتر بوده است این «کمک‌ها» را دریافت کنند. بنابراین اصل، نه تنها دولت‌های کند و تنبل، انگیزه بیشتری برای بهبود سیاست‌های خود پیدا خواهند کرد، بلکه کارآیی این کمک‌ها نیز افزایش خواهد یافت. این توجیه از دو مشکل رنج می‌برد. در این مورد هم استدلال‌ اقتصادی در دفاع از اعطای کمک‌های خارجی این بود که این وجوه باعث می‌شود، عملکرد اقتصادی کشورهایی که نمی‌توانند خود از پس مشکلاتشان برآیند بهبود یابد. اما اگر قرار باشد از کمک به برخی کشورها به خاطر خاصیت تجاوزگری دولت‌هایشان صرف‌نظر شود، پس تکلیف اهداف انسان دوستانه چه می‌شود؟ نکته دوم و مهم‌تر این است که با گشوده شدن درهای بازارهای سرمایه دنیا به روی کشورهای در حال توسعه ای که از مدیریت خوبی برخوردارند؛ چرا این کشورها باید به شرایط سخت نهادهای کمک رسانی برای دریافت وام تن دهند؟ این کشورها می‌توانند به راحتی از بانک‌هایی مثل گلدمن ساکس وام بگیرند. در مواقعی که بازارهای سرمایه خصوصی به کشورهای در حال توسعه‌ای که خوب اداره می‌شوند روی خوش نشان نمی‌دهند، چون همسایه‌های خوبی ندارند(آنچه که در مورد آفریقا بیان می‌شود)، نیز نهادهای کمک‌رسانی می‌توانند با فراهم آوردن رتبه‌بندی اعتبار برای کشورها (همان کاری که موسسه مودی برای بخش خصوصی انجام می‌دهد)، «اثر همسایگی»(neighborhood effects) را خنثی کنند. در واقع امکانات و اطلاعات زیادی که دولت‌ها برای این نهادها فراهم می‌آورند بر اعتبار این رتبه‌بندی‌ها خواهد افزود و دیگر هیچ نیازی به وام‌ نخواهد بود.
برنامه‌های کمک خارجی در نیمه دوم قرن گذشته یک ناهنجاری‌ تاریخی هستند. این برنامه‌ها جزء‌لاینفک شکست نظم اقتصادی لیبرال قرن نوزدهمی‌در سال‌های 1918 تا 1939 به شمار می‌آیند، اما در حالی که یک نظم اقتصادی لیبرال جدید به آهستگی در حال شکل‌گیری است (نظمی‌که سقوط اتحاد جماهیر شوروی و متحدان آن و ادغام روزافزون آنها در نظم اقتصادی دنیا نقطه عطف آن به شمار می‌رود)، راه‌حل‌های موقتی که هدف از طراحی آن‌ها گریز از گرفتاری‌های هولناک ناشی از شکست‌های اقتصادی قرن گذشته بوده است، روز به روز بیهوده‌تر می‌شوند. فارغ از این که آیا کمک‌های خارجی هرگز مفید بوده‌اند یا خیر، شکی نیست که دوره کمک‌های خارجی گذشته است.