رشد دولت‌ها و عوارض آن
نویسنده: رابرت هیگز
مترجم: محمدصادق الحسینی، محسن رنجبر
دولت مدرن پدیده‌ای یکپارچه و ساده نیست، بلکه نهادها، موسسات و فعالیت‌های زیادی را در خود دارد و فعالان متمایز بسیاری- از قانون‌گذارها، مدیران اجرایی و قضات گرفته تا کارمندان عادی مختلف- را در بر می‌گیرد. این فعالان تا حدودی مستقل از یکدیگر عمل می‌کنند و حتی در برخی مواقع اهداف متفاوتی را دنبال می‌کنند.

از آنجا که دولت پدیده‌ای پیچیده است، هیچ معیاری به تنهایی برای محاسبه «اندازه» واقعی آن کفایت نمی‌کند. هر یک از معیارهایی که معمولا مورد استفاده قرار می‌گیرند، نقایص جدی‌ دارند و برخی اوقات حتی می‌توانند گمراه‌کننده باشند. با این وجود هر کدام از این معیارها، حداقل نکته‌ای را درباره‌اندازه دولت آشکار می‌سازند.
معمول‌ترین شاخص مورد استفاده اقتصاددان‌ها برای بررسی اندازه دولت نسبت مخارج دولت به تولید ناخالص داخلی (GDP) است. بعضی مواقع به جای تولید ناخالص داخلی از تولید خالص ملی یا درآمد ملی نیز استفاده می‌شود. در جدول ۱ رشد دولت در بلندمدت در شش کشور بر اساس معیار مذکور نشان داده شده است. همان طور که این جدول نشان می‌دهد، مخارج دولت‌ها طی قرن گذشته به میزان بسیار زیادی رشد پیدا کرده است.
طبق داده‌ها می‌دانیم که در سال 1913 متوسط مخارج دولتی حتی در گروهی متشکل از هفده کشور دارای اقتصاد پیشرفته تنها حدود 13درصد از GDP را تشکیل می‌داد. این مخارج در بیشترین حالت (در اتریش، فرانسه و ایتالیا) به 17درصد می‌رسید و در ایالات متحده آمریکا کمتر از 8درصد بود. مالیات‌ها و اشتغال دولتی نیز در سطوح پایینی قرار داشتند. برعکس در سال 1996 مخارج دولتی در همان هفده کشور تقریبا به 46درصد از GDP رسیده بود. این نسبت برای سوئد به بالاترین رقم (بیش از 64درصد) و در آمریکا به بیش از 32درصد رسیده بود. (1) مالیات، اشتغال دولتی و دیگر بخش‌های دولت هم به همین نحو گسترش یافته بود.
علاوه بر آن طی این دوران، دولت‌ها به میزان زیادی دامنه و نفوذ اجتماعی نظارت‌های خود را افزایش دادند و می‌دانیم که گسترش نظارت‌ها در شاخص بالا بازتاب نمی‌یابد. در آمریکا افراد و شرکت‌های خصوصی سالانه صدها‌میلیارد‌دلار هزینه می‌کنند تا مقررات و کنترل‌های دولتی که با اهدافی چون کاهش آلودگی هوا و آب، پایین آوردن خطرات مربوط به سلامتی و حذف تبعیض شغلی علیه زنان و اقلیت‌های نژادی و دیگر گروه‌های تحت حمایت دولت اعمال می‌شود را رعایت کرده باشند.
همانطور که گفتیم اعداد بیان شده در جدول فوق می‌تواند بازتابی (نه چندان کامل) از اندازه دولت به حساب ‌آید، اما نمی‌تواند دامنه فعالیت‌های دولت (یعنی تعداد موارد متمایزی که دولت تلاش می‌کند تا تحت کنترل قرار دهد) را به خوبی نشان دهد. شایان ذکر است که در بلندمدت، هم اندازه و هم دامنه فعالیت دولت‌ها افزایش پیدا کرده است. اما ممکن است این دو معیار در دوره‌های زمانی کوتاه‌مدت به میزان زیادی از یکدیگر فاصله بگیرند. همچنین باید جدا از اندازه یا دامنه فعالیت دولت، قدرت دولت (اقتدار و ظرفیت آن برای اعمال زور به طور موثر) را نیز مدنظر قرار دهیم. در کل در دوره‌های زمانی بسیار طولانی‌مدت، اندازه، دامنه و قدرت دولت‌ها افزایش یافته است، اما این سه بعد در فاصله‌های کوتاه‌مدت معین با نرخ‌های مختلفی رشد کرده‌اند. می‌توان گفت دولت‌ها تا حدودی رشد در یک بعد را جایگزین رشد در بعد دیگر می‌کنند. مثلا ممکن است به جای اندازه، دامنه یا قدرت خود را زیاد کنند. با این حال گسترش هر یک از این ابعاد نهایتا به گسترش بعدهای دیگر منجر می‌شود. مثلا تصویب قانون تامین اجتماعی در سال 1935 قدرت و دامنه دولت آمریکا را افزایش داد و اجرای این سیستم کمتر از دو دهه به افزایش مخارج دولت فدرال انجامید.
بحران‌ها و رشد دولت
در کنار روند بزرگ‌تر شدن دولت‌ها (که بر اساس اندازه، دامنه و قدرت اندازه‌گیری می‌شود)طی قرن گذشته، چندین رشد سریع و غیرعادی نیز اتفاق افتاده است. این موارد در بحران‌ها و به خصوص در جریان دو جنگ جهانی و رکود بزرگ اتفاق افتاده است. در طول جنگ‌های جهانی اندازه دولت به شدت افزایش یافت. پس از پایان جنگ‌ها بخشی از این افزایش خنثی شد، اما به هر حال هر یک از این رویدادها از یک «اثر چرخ‌دنده‌ای» برخوردار بود که باعث می‌شد اندازه دولت به طور دائمی به سطحی بالاتر ارتقا پیدا کند. افزایش قدرت دولت در زمان جنگ در مجموعه قوانین، تصمیمات اجرایی و احکام قضایی پدیدار می‌شد و این میراث‌ها حتی در زمان صلح نیز رشد دولت را سرعت می‌بخشید. به عنوان نمونه آغاز کنترل اجاره‌ بها در شهر نیویورک به جنگ جهانی دوم باز می‌گردد (رجوع کنید به کنترل اجاره‌بها). به علاوه تغییرات ناشی از بحران در ایدئولوژی حاکم نیز از رشد بیشتر دولت در بلندمدت پشتیبانی می‌کرد. مثلا بسیاری از افرادی که در سال 1930 با «دولت بزرگ» در آمریکا مخالفت می‌کردند، در اثر پانزده سال وجود دولت فعال در حین رکود بزرگ و جنگ جهانی دوم قانع شدند که این نهاد باید نقش بسیار پررنگ‌تری را در امور اقتصادی ایفا کند. یکی از نتایج این تغییر فکری تصویب قانون اشتغال در 1946 بود که دولت فدرال به واسطه آن خود را به ادامه مدیریت اقتصاد ملی آمریکا متعهد کرد.
بحران‌ها رشد دولت در دیگر کشورها را نیز سرعت می‌بخشیدند. در هر دو جنگ جهانی تمامی کشورهای در حال جنگ طرح‌های کنترل اقتصادی عجیب و شگفت‌آوری را جهت بسیج منابع و استفاده از آنها در خدمت اهداف جنگی دولت به کار گرفتند. این طرح‌‌ها شامل کنترل قیمت، دستمزد و اجاره‌بها، افزایش تورمی حجم پول، تخصیص فیزیکی کالاها و مواد اولیه، سربازگیری نیروی کار، تملک شرکت‌های صنعتی، جیره‌بندی کالاهای مصرفی و خدمات حمل‌ونقل، کنترل ارز و بخش مالی، افزایش شدید مخارج و اشتغال دولت و افزایش نرخ مالیات و اعمال انواع جدید مالیات می‌شدند. جنگ میراث نهادی و ایدئولوژیکی را به جای می‌گذاشت که باعث می‌شد حتی در زمان صلح نیز همین طرح‌ها ادامه پیدا کند. همان گونه که بروس پورتر می‌نویسد «دولت بزرگ، دولت ناظر، دولت رفاه و به طور خلاصه دولت اشتراکی که امروزه در اروپا حاکم است، ثمره جنگ‌های عصر صنعتی است»(۲).
رکود بزرگ نیز به ویژه در آمریکا و تحت برنامه New Deal در دولت فرانکلین روزولت، همین نتایج را در پی داشت. بسیاری از نهادهای کنونی نظارتی و مربوط به دولت رفاه (سیستم تامین اجتماعی، کمیسیون بورس و اوراق بهادار، قانون مرتبط با نیروی کار ملی و...) ریشه در برنامه New Deal دارند. آشفتگی‌های بعدی مثل ناآرامی‌های اجتماعی و سیاسی مرتبط با انقلاب حقوق مدنی و جنگ ویتنام در فاصله اوایل دهه 1960 تا اوایل دهه 1970 نیز به نحوی مشابه به گسترش قابل‌ملاحظه دولت رفاه و افزایش بسیار شدید طرح‌های رفاهی، ضد تبعیض و نظارت بر محیط‌زیست که تا به امروز همچنان ادامه دارند منجر شدند.
باید به این نکته نیز اشاره شود که روندها و بحران‌ها با یکدیگر ارتباط درونی دارند. از آنجا که روندها پیش شرط‌هایی که به بحران منجر می‌شود را به وجود می‌‌آورند، بنابراین بر چگونگی بروز بحران‌ها موثرند. از سوی دیگر بحران‌‌ها نیز بر روندهای بعدی تاثیر می‌گذارد، زیرا نظام‌های اقتصادی و سیاسی را در بلندمدت، تغییر می‌دهند. آن دسته از اقتصاددانانی که در بررسی رشد دولت بحران را نوعی «انحراف از مسیر» می‌دانند یا تاثیر آن بر اندازه دولت را از نظر آماری بی ارزش تلقی می‌کنند، اشتباه می‌کنند، زیرا به هر حال، بلندمدت چیزی نیست جز مجموعه‌ای از کوتاه‌مدت‌ها.
تغییرات ساختاری‌ که به رشد دولت انجامید
در قرن نوزدهم تغییراتی که به منظور مدرن‌سازی صورت می‌گرفت سرعت پیدا کرد. این تغییرات که با هم مرتبط بودند شامل صنعتی شدن، شهری شدن، کاهش نسبی تولید و اشتغال در بخش کشاورزی و مجموعه‌ای از بهبودهای معنی دار در حمل‌ونقل و ارتباطات می‌شد، اگر چه در اثر این پیشرفت‌ها رفاه توده مردم در بلندمدت بهبود پیدا کرد، اما تغییرات شدیدی نیز در شیوه زندگی به وجود آورد. مردم در عکس‌العمل به این تغییرات در پی کسب حمایت دولت بودند تا از این طریق از تحولات اجتماعی و اقتصادی که زندگی آنها را فراگرفته بود بهره ببرند یا حداقل ضرر خود از این تحولات را به حداقل برسانند.
این تغییرات ساختاری هزینه‌ها و منافع حاصل از اقدام مشترک برای همه انواع گروه‌هایی که به طور ضمنی دارای منافع خاصی بودند را تغییر داد. مثلا وجود نیروی کار زیاد در کارخانه‌ها، بازارها و مناطق تجاری شهرها امکان موفقیت در سازماندهی اتحادیه‌های کارگری و گروه‌های سیاسی طبقه کارگر را افزایش داد. ایجاد ابزارهای جدید حمل‌ونقل و ارتباطات (مثل راه آهن و تلگراف و بعدها تلفن و اتومبیل) نیز هزینه سازماندهی نهضت‌ها و احزاب سیاسی پوپولیست در میان کشاورزها را کاهش داد. با رشد شهرنشینی تقاضا برای ارائه زیرساخت‌هایی مثل خیابان‌های دارای پیاده‌رو، نور، فاضلاب و عرضه آب خالص از سوی دولت افزایش یافت. همه این رویدادها ترکیب و آرایش قدرت سیاسی را تغییر داد و گروه‌های دارای منافع خاص مختلفی را به وجود آورد، توسعه بخشید و تقویت کرد.
این تغییرات و تبدیلات ساختاری، علاوه بر افزایش تقاضا برای دولت، عرضه آن را نیز افزایش داد. مثلا وقتی افراد بیشتری درآمد خود را به شکل پرداخت‌های پولی دریافت می‌کردند (پرداخت پولی برخلاف درآمدهای ثبت‌نشده در بخش کشاورزی که به صورت کالایی پرداخت می‌گردیدند قابل ردیابی بود) کسب مالیات بر درآمد برای دولت‌ها ساده‌تر شد.
غالبا منشا شکل‌گیری دولت‌های مدرن رفاهی را در امپراتوری آلمان در دهه 1880 می‌دانند، زمانی که اتو فن بیسمارک برای جلوگیری از گرایش کارگرها به سوی سوسیالیسم انقلابی و جلب وفاداری آنها به نظام قیصر، بیمه اجباری تصادف، درمانی و کهولت سن را پایه‌گذاری کرد. دولت کشورهای دیگر نیز این اقدام را مفید ارزیابی کردند و تا سال 1914 در اغلب کشورهای اروپای غربی برنامه‌های مشابهی پیاده شده بود. دولت آمریکا نیز در سال 1935 و پس از آن که این قبیل سیاست‌ها زودتر در سطوح ایالتی و محلی اتخاذ شده بود، عقب‌ماندگی خود را جبران کرد.
از میانه قرن نوزده به بعد ایدئولوژی‌های جمع‌گرایانه به ویژه اشکال خاصی از سوسیالیسم، بین روشنفکران و مردم عادی جذابیت پیدا کرد. محافظه‌کاری سنتی و لیبرالیسم کلاسیک به نحو فزاینده‌ای از نظرها افتاد و کم‌کم از اثرگذاری سیاسی آنها کاسته شد. در اوایل قرن بیستم قشر روشنفکر در تمامی کشورهای پیشرفته اقتصادی، کم و بیش سوسیالیست (یا آن طور که در آمریکا نامیده می‌شدند «مترقی») شده بودند. توده‌ها نیز در رابطه با مسائلی مثل کنترل قیمت بلیت قطار گرفته تا عملکرد خدمات عمومی شهری و تملک کامل صنایع در مقیاس ملی، عموما از طرح‌های سوسیالیستی یا «مترقی» حمایت می‌کردند. این روند ایدئولوژیکی جمع‌گرایانه تا پیش از دهه ۱۹۷۰ حاکم بود و حتی امروزه جمع‌گرایی همچنان شیوه فکری رایج در میان اغلب روشنفکران و رهبران سیاسی است. در آمریکا سیاستمدارهایی که امروزه خود را محافظه‌کار می‌خوانند، یک قرن پیش سوسیالیست دانسته می‌شدند. نورمان توماس، کاندیدای حزب سوسیالیست در ۱۹۵۶ اعلام کرد که وی دیگر برای کسب مقام ریاست‌جمهوری فعالیت نخواهد کرد، چرا که حزب جمهوری‌خواه تمامی برنامه‌ها و طرح‌های سوسیالیستی‌اش را به کار بسته است. از سال ۱۹۵۶ به بعد دامنه دولت به شدت رشد یافته است.
تغییرات سیاسی نیز بازتابی بود از دگرگونی‌های روی داده در اقتصاد و ایدئولوژی غالب. دموکراسی طی قرون نوزده و بیست میلادی پا گرفت. حق رای گسترش پیدا کرد و احزاب پرطرفدارتر از جمله احزاب کارگری و حزب‌هایی که صراحتا سوسیالیست بودند، ارتباط نزدیکی با اتحادیه‌ها برقرار کردند و در تمامی سطوح دولت نمایندگان بیشتری را در هیات‌های قانون‌گذاری به دست آوردند. با این حال این امر در اروپا بیشتر از آمریکا صورت پذیرفت. در همه جا گرایش به سوی حق رای عمومی برای مردها و نهایتا برای زن‌ها مقاومت‌ناپذیر به نظر می‌آمد. به یاد داشته باشید که حتی هیتلر هم از طریق صندوق‌های رای به قدرت رسید.
تغییرات اقتصادی که به مدرن‌سازی جوامع منجر می‌شدند، جنبش‌های ایدئولوژیک جمع‌گرایانه و ترکیب‌بندی سیاسی دموکراتیک باعث شد که تعادل نیروهایی که نه همیشه، اما به عنوان یک قاعده از افزایش اندازه، دامنه و قدرت دولت دفاع می‌کردند، تغییر پیدا کند.
شرایط فعلی
اقتصاد سیاسی کشورهایی که به لحاظ اقتصادی پیشرفته‌اند، برای بیش از نیم‌قرن به شدت تحت تاثیر گروه‌های دارای منافع خاصی بوده که در پی سیاست‌هایی برای بزرگ‌تر‌کردن دولت بوده‌اند. موانع بنیادین قدیمی در مقابل این رشد (باقیمانده طرفداران ایدئولوژی لیبرال کلاسیک و قانون اساسی آمریکا که مدت‌ها است محدودیت‌هایی را بر نقش دولت در حیات اقتصادی اعمال می‌کند) کم و بیش اهمیت خود را از دست داده‌اند. با این وجود تغییرات فکری طی سی سال گذشته این امید لیبرال‌های کلاسیک را زنده کرده است که بالاخره رشد دولت (که امروزه جنبه‌ای ذاتی از اقتصاد سیاسی مدرن به نظر می‌رسد) متوقف شود.
درباره نویسنده
رابرت هیگز عضو ارشد موسسه ایندیپندنت در حوزه اقتصاد سیاسی و سردبیر نشریه Independent Review است.
پانوشت‌ها
۱.Vito Tanzi and Ludger Schuknecht, Public Spending in the ۲۰th Century: A Global Perspective (New York: Cambridge University Press, ۲۰۰۰), pp. ۶-۷.
2.Bruce Porter, War and the Rise of the State: The Military Foundations of Modern Politics (New York: Free Press, 1994), p. 192.